研究背景

第一章 緒論

第一節 研究背景

自民國建立以來，因時局動盪，導致教育、科學、文化事業未受重視。國家 藉教育造就人才，提升科技，發展經濟，豐富文化(孫震，2009)；至民國 36 年行 憲之後，將教育經費的保障明列於憲法，依憲法第 164 條規定：「教育、科學、文 化之經費，在中央不得少於其預算總額 15%，在省不得少於其預算總額 25%，在 縣市不得少於其預算總額 35%。依法設置之教育文化基金及產業，應予以保障。」

為確保教育經費的額度，各級政府須挹注一定比率的預算資源，使教科文之發展 能得到保障，可也看出我國的教育財政與政府體制及預算結構是互相配合的。

民國 37 年，我國實施動員戡亂時期臨時條款以凍結憲法，造成我國因限於政 治情勢與國家財政，長久以來難以落實憲法第 164 條 (藍順德、王俊權，2001)的 情形。憲法第 164 條的優點是提供穩定的教育資源，於憲法設定教育經費的下限，

以確保教育品質保持一定水準；但是其缺點：因為資源有限，未考慮到教育、科 學、文化事業發展過程中的實際需求，會限制各級政府運用經費的彈性與空間(引 自陳麗珠，2002；詹盛如，2008)。所以，民國 80 年廢止動員戡亂時期臨時條款，

民國 81 年 3 月全國經濟會議中劉裕猷先生提出廢止憲法第 164 條規定(中華民國統 計資訊網，2000)。並於 86 年 7 月 18 日正式三讀通過憲法增修條文第 10 條第 8 項「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第 164 條規定之限制」，以凍結憲法第 164 條對於教育、科學、文化方面支出的保障，來 解決教科文經費編列的問題與減輕政府財政赤字的壓力(賴淑娟，2002)，但此舉卻 引起各界對教育經費的憂心，形成一段教育經費保障的真空期(陳麗珠，2009)。

國民大會修憲凍結憲法第 164 條主要的原因為：因民國 70 年財政收支劃分法 修正之後，縣市政府及臺灣省政府雖能符合憲法規定之比率，而中央政府卻未能 達到憲法規定之比率。雖然中央政府於民國 79 年始達到上述法定比例，但係因將

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重大工程建設經費以特別預算方式編列而遭批評有灌水之嫌；而且編列預算用「政 事別」劃分方式計算教科文預算，所以中央補助款補助地方政府的部份，形成三 級政府間對同一筆支出重複計算問題(黃佩琦，2012)。而部份地方政府因人事費高 達教育支出的七成，所以會產生排擠其他教育經費的情形。所以，僅算是型式上 符合比例規定，實際上能用於教育興革的經費很有限。

由憲法第 164 條可以看出：初等教育（當時無國中）是由縣市政府教育局(處) 的預算支應。在實施九年國民義務教育之前，小學為縣教育的範疇，初中屬於省 教育的範疇；民國 38 年中央政府遷臺初期，義務教育僅限於國小階段的 6 年。因 為有感於教育對國家建設的重要並為消除升學壓力；自民國 57 年起，推動九年國 民教育。實施九年國民義務教育之後，初中改為國中，國中經費則歸屬於縣市負 責。民國 68 年以後，制定國民教育法及強迫入學條例等法令，使國民教育政策的 執行更加完善；並使國民教育成為每一個在 6 歲至 15 歲之間的國民都必須接受的 基礎教育。

依據國民教育法第 2 條及第 3 條規定：凡 6 歲至 15 歲之國民，應受國民教育，

包括二階段，前 6 年為國民小學教育及後 3 年為國民中學教育；第 16 條規定：政 府辦理國民教育所需經費，由直轄市或縣(市)政府編列預支應…...。臺東縣(以下簡 稱本縣)因自有財源不豐，必須大量依賴上級政府的補助，在國中歸屬於縣市負責 之後，不僅不是德政，反而是雪上加霜(許添明，1998)。

除此之外，受到精省的影響，民國 87 年進行修改財政收支劃分法，使原本的 三級政府：中央、省及直轄市、縣市等三層級，修改為中央、直轄市與縣市二級 政府。結果不僅使得中央與地方的教育財政關係受到影響，連教育經費的補助、

教育財政資源的配置、財政收支的劃分等也都受到影響。至憲法第 164 條凍結之 後，輿論要求政府應速謀補救之道，政府參酌各界對教育經費憂心的反映，於民 國 88 年 6 月 23 日公布施行位階僅次於憲法的「教育基本法」，該法也是一切教育 法規的根本大法。

除此之外，教育部從民國 87 年 7 月，委託專家學者進行專案研究歷時二年多 制定完成「教育經費編列與管理法」，並於民國 89 年 11 月 28 日立法院三讀通過，

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12 月 13 日總統公布，訂於公布後一年內施行，成為我國規教育經費編列、分配、

運用及管理機制的法規 (顏國樑，2002)。該法已成為我國第一個規範全國各級學 校與教育機構教育經費之收支運用的法律，開啟我國教育財政度的另一個新境 界，也為教育財政改革建立法源基礎(陳麗珠，2009)，勢必對我國教育發展產生深 遠的影響。。

條文第 3 條規定教育經費的保障方式：「中央及直轄市、縣（市）政府（以下 簡稱各級政府）應於國家財政能力範圍內，充實、保障並致力推動全國教育經費 之穩定成長。各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前 3 年度 決算歲入淨額平均值之百分之 21 點 5(100 年修法為 22.5%)」。「直轄市、縣（市）

政府以其歲入總預算扣除上級政府補助為自有財源，並依教育基本需求，衡量財 政狀況，優先支應教育經費，除自有財源減少外，其自行負擔之教育經費，應逐 年成長」。因此，為維持整體教育經費的一定水準，用法律課以政府教育經費編列 下限的責任以保障教育發展。而在立法過程中，第 3 條教育經費的保障是整個法 案爭議重心，在經歷多次朝野與民間協商之後才獲得共識；因行政院財、主機關 認為財政資源有限，若訂固定比例造成預算編列僵化，會影響政府施政；教育部 則擔心固定比例的低限會不利教育經費之爭取，變成上限；而立委、民間團體及 教育專家學者則希望訂定比率保障教育經費以維持教育品質；林淑媛 (2001)則認 為：因教育人員退撫經費逐年增加，對地方及中央政府之財政都是一項沉重的負 擔，因經費排擠效應，本條文之規定將成為限制，而非保障，亦失去立法之美意。

條文第 5 條規定：「為兼顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊 地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規定優先編列。」以縮小城鄉差距。

又條文第 13 條規定；「地方教育發展基金之設立，直轄市、縣（市）政府之 各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收 支、保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）政府定之」。所以，地方教育發展基金 是直轄市、縣(市)等地方政府依法設置之基金，其成立之目的乃是為了辦理地方各 項教育計畫，以處理各項教育經費之收入與支出，將地方教育經設費納入基金，

透過基金的收支管理，使地方教育經費在運作上更為彈性與透明化(引自顏國樑，

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2002)。惟教育經費編列與管理法的立法意旨在考量全國各縣市地區之間的社經狀 況差異後，並未明確規範基金預算應以單位預算或是附屬單位預算型態編列，以 避免影響地方政府整體財務收支調度的能力，亦不會出現學校專任會計人力不足 造成會計、出納、事務大幅變動等問題，故行政院主計總處規範地方教育發展基 金預算編列情形如下(陳信安，2012)：

於 91 年度「各縣市總預算編製要點」附件「各縣市總預算歲出共同性業務計 畫科目表」中規範縣(市)教育經費歲出預算，得以「ＯＯ縣(市)地方教育發

展基金」為業務計畫名稱列入縣(市)政府單位預算項下編列，使縣(市)地方 政府在符合法律規定且變動最少情形下維持正常運作。

因教育部於 90 年 4 月 20 日邀集縣(市)政府就有關教育發展基金應為單位預算 特種基金，或附屬單位預算特種基金，由各縣(市)政府自行決定辦理，故各縣市未 將收支保管及運用辦法明定預算編列型態，在適法上並無問題(張素雲、王應慈，

2008)。臺東縣為因應該教育經費編列與管理法之規定，於民國 91 年 1 月 17 日以 府行字第 0910003306 號令訂定「臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法」， 將民國 82 年設立之國民教育經費專戶轉型為地方教育發展基金，雖然已依法設立 地方教育發展基金，但是其運作方式仍以公務預算普通基金所編列單位預算模式 或業務計畫方式編列，尚未落實教育發展基金之運作（巫瑞菊，2003；劉麗真，

2009)。

臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法規定：教育經費賸餘款除應付 款或保留數準備外，須停止支用，自動解繳縣庫。依預算法第 61 條規定，「分配 預算遇有賸餘時，除依第 69 條辦理外，得轉入下月或下期繼續支用。但以同年度 為限」。且財政制度採取「統收統支」的方式，所以教育財政無法獨立於縣市財政 之外。加上當時的臺東縣地方教育發基金雖然有設立專戶，實際是採公務預算制 度，所以令人質疑是否能落實設置專戶以達專款專用的目的；且使用動支經費仍 受限於地方政府預算內之會計科目，需以單位預算方式編列，相關之財務收支仍

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採集中支付制度，交由縣市公庫統一調度及存管，其收入或支出的賸餘款亦要解 繳縣市庫。例如：有台東縣某國小工程結餘 500 多萬，縣府收歸作為其他非教育 用途(陳麗珠，2002)。此時期的地方教育發展基金只是有名無實的基金，並非獨立 之財務個體。

嗣因關心教育議題之人士長期以來都在擔心教育經費恐遭地方政府挪用，並 質疑：各縣市政府每年教育經費及一般性補助款等預算執行率未達 100%，這些教

嗣因關心教育議題之人士長期以來都在擔心教育經費恐遭地方政府挪用，並 質疑：各縣市政府每年教育經費及一般性補助款等預算執行率未達 100%，這些教