吸毒者處遇政策變遷（1998-2017）：制度論的解釋

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國立臺灣大學法律學院科際整合法律學研究所碩士論文

Graduate Institute of Interdisciplinary Legal Studies College of Law

National Taiwan University Master Thesis

吸毒者處遇政策變遷（ 1998-2017）：制度論的解釋 Explaining the Policy Changes of Drug Addiction Treatment from 1998 to 2017: An Institutionalism

Approach

李柏昇 Lee, Po-Sheng

指導教授：謝煜偉博士 Advisor: Hsieh, Yu-Wei, Ph.D.

中華民國 106 年 3 月

March, 2017

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誌謝

本論文的完成要感謝非常多人。當然最先要感謝的是我的指導教授謝煜偉老師，他極大的容忍度以及耐心幫助我完成論文，在我不斷修正論文方向以及問題意識時都給予我最大的空間發揮。我也特別要感謝其他三位口委，李茂生老師、

林國明老師以及許恒達老師。猶記得六年前第一次在監獄學的課上親炙李老師活蹦亂跳的教學風格，那也是我對刑事政策研究的啟蒙；而口試時李老師非常直截的點出我的論文弱點也指引了未來研究可能的方向。在林國明老師的制度論堂上，

我第一次系統性的閱讀制度論的文獻並且形成本論文的研究框架；並且林老師也在口試時給予許多受用的章節安排建議，我非常感謝。我也非常感謝素昧平生的許恒達老師願意當我的口試委員並且給予非常多寫作上的建議。另外，我特別感謝王泰升老師在法律史課堂上對我的論文提出許多寶貴的建議。

三年半前踏入法學院開始學習以釋義學為主的法律技術。一開始並不盡滿意於以釋義學、應然面為主的法律教育，所以希望可以在自己的論文中多一點政策與實然面的分析，但寫起來才發現這並不是那麼容易的事。感謝在這研究生旅途上結識的前輩、同行與對手，讓這條路走起來饒富興味。

在論文寫作期間，感謝 K 陪我走過這段艱辛且令人煩躁的時間，你不斷的提醒我論文進度以及時間安排是我論文前進最大的動力。感謝1810 研究室陪我碎嘴的同學立群、立業以及早就畢業的地縛靈家丞，跟大家碎嘴是每天 coding 之餘最好的喘息。感謝辣妹後援會的大家，跟大家吃飯喝酒打麻將是最紓壓的事了。也感謝龍鼓灘在文獻材料的取得上面提供了很多幫助。在論文寫作上，特別感謝不斷與我討論方法論的維哲以及討論論文內容的世軒，以及來到我論文發表會的大家，在不斷的質疑與討論中才有這本論文的誕生。

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最後也最重要的是我的家人，姊姊、姊夫在我低潮時用各種方法排解我的憂慮；阿母諄諄的督促我快點畢業既是壓力來源也是動力來源。還有在我考進研究所那年過世的阿爸，儘管當年自己設下的目標沒有完全達到，但也踉踉蹌蹌的畢業了。沒有家人的支持我就不可能有餘裕攻讀碩士並且寫完這本論文。

而希望這本不成熟的作品，可以成為未來政策變革的一點契機。

李柏昇 2017/3/14 於霖澤館 1810 研究室

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摘要

台灣長久以來，吸毒者與其他的犯人一樣，都是被視為一般的犯人接受法院判決以及服自由刑。但自從解嚴後，國民黨政府在嚴刑峻罰已經失去正當性的環境下，開啟了一系列的制度變革，希望將病犯模式引入吸毒者處遇當中，也就是讓吸毒者除了具有犯人的身份外，同時也具有病人的身份。但是這樣的制度變革很快就遇到了重重困境，迭經變更後已經與原本的制度相去甚遠。

本文將從制度論的視角解釋、理解這段制度變遷的故事。本文首先接受了歷史制度論的視角，將吸毒者處遇制度視為不同行動者在台灣的政體框架下經過衝突、協調後的產物。另外，本文也接受了組織制度論的成果，將理念、文化與慣習視為影響組織行動者行為的重要原因。藉由論述分析、敘述統計以及推論統計，

本文將檢視行政官僚、立法委員與法院三個在政策的形塑與執行等不同層面扮演重要角色的行動者是如何鬥爭、協調與執行吸毒者處遇政策的。

研究結果發現，由於病人模式自始就是一個外來、移植的制度，加上制度的執行並沒有隨著法律的變遷有相應的變化，而且又沒有足夠多的資源投入，這讓病人模式不久後就被轉化、取代。但突然增長的愛滋毒癮者讓減害療法這種醫療模式有介入的空間，不過這並沒有根本的改變吸毒者處遇制度的樣貌反而意外的造成了三四級毒品管制的緊縮。整體來說，病人模式遇到了把吸毒者當一般犯人的行政官僚、法院，產生的結果就是一個制度自我侵蝕的過程。

總結本文的研究，本文認為台灣既有刑事政策研究所提出的新自由主義刑罰、

兩極化刑事政策等概念框架沒有辦法很好的把握台灣政策變遷的樣貌。相對的，

台灣的刑事政策是帶著不同理念的行動者在既有的政治框架下鬥爭、協調的結果，

其樣貌是一種政策拼貼而不是具有一貫性的政策設計。

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關鍵字：吸毒者處遇制度、歷史制度論、組織制度論、制度變遷、新自由主義刑罰、政策拼貼。

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ABSTRACT

Throughout the history of drug treatment policy in Taiwan, there have been two competing models of how to treat drug addicts. The first one is penalized model that takes drug addicts as criminal offenders who deserve retribution while the second one is medical model that treats drug addicts as patients with chronic disease who are in need of medical treatment. The amendment of Narcotics Hazard Prevention Act (Prevention Act) in 1998, which introduced the institutionalized and coerced medical treatment, ostensibly marked the victory of medical model for the first time in 50 years; however, the Prevention Act wobbled between penalized and medical model and underwent two times of amendments since 1998.

Extant studies tend to address this phenomenon with macro theoretical framework, such as neoliberal-order or penal populism, but fail to scrutinize the process of policy change. With the theoretical lens of institutionalism, this thesis would explore the dynamics underneath this policy change, and analyze three important actors in the policy regime — policy-maker, bureaucracy and the court with qualitative and quantitative methods.

My main argument is as followed: policy makers transplanted medical model in order to conform to the international standard; nevertheless, medical model failed to attain legitimacy in street-level bureaucracy. And the court, who hold the power of judicial discretion, who can determine whether the defendant to receive coerced treatment or not, detached itself from the changes in the policy regime; all these factors lead to the failure of medical model. From this case study, I will rebuke the extant studies that suggest that the

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criminal policy in Taiwan can be depicted as neo-liberal; rather, it is more of an expedient bricolage fraught with unintended consequence than a meticulous policy design.

Key Words:

Drug Addiction Treatment, Historical Institutionalism, Organizational

Institutionalism, Institution Change, Neoliberal Penalty, Policy Bricolage

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第一章導論、文獻回顧與研究方法

第一節

問題的嚴重性以及既有研究的不足

2015 年 2 月 12 日，高雄大寮監獄發生受刑人劫持人質事件，僵持過程中，

受刑人鄭立德向媒體提出五個訴求，這些訴求包含了保外就醫的標準、監所勞動狀況、減刑標準等問題，而這些訴求都與獄政、刑事政策相關¹。這件事並沒有引起後續太多的媒體、輿論關注，但它折射出了一個重要的刑事政策問題，亦即台灣的監獄是否處遇狀況、超收已經達到了一個臨界點？這問題其實並不是全新的問題，從矯正署歷年的統計（見圖1-‐1）可以看出，監獄收容人數居高不下一直是台灣監獄的一大問題。而在這些收容人當中，毒品相關犯罪一直佔了最大宗的人數來源（見圖1-‐2）。

圖1-‐1、監所收容人數（資料來源：法務統計）

1 蘋果日報（2015 年 02 月 12 日），詳見：

http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20150212/36384909/

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人數

在監總人數毒品在監人數

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圖1-‐2、毒品受刑人佔總收容人比例

而行政機關也不是對於這問題無動於衷，2005 年修正、2006 年施行的刑法修正案，在論述上就是用著「寬嚴併進的刑事政策」當作口號（張淳淙 2006:5）。

而寬嚴併進這樣的口號也不是突然在修法時冒出來的，許福生（1998）就倡議過這樣的刑事政策概念。這樣的主張，我們也可以從法務部的政策研議當中看到，

法務部面對「犯罪問題擴大」、「司法資源有限」、「監獄過度負荷」等問題，所擬出的答案就是「寬延併進的刑事政策」（謝煜偉 2004：11）。這刑事政策的基本主張是，對重刑犯採取更嚴格的懲罰，對於輕罪犯採取寬鬆的處遇。

但如同Suchman 與 Edelman（1996）所主張的，法律本來就有其模糊的解釋空間，在分析上我們不能把法律當成鐵板一塊，何謂重罪、何謂輕罪？何謂嚴厲、何謂寬鬆的刑事政策？這落實在具體解釋上本來就是模糊的、浮動的。也就是在此基礎上，學者（李茂生 2014；謝煜偉 2004）主張，應該要看到這波刑事政策變化背後的結構性成因，而不是完全相信法務部的說詞，而這結構性成因總歸一句話，就是「新自由主義」、「全球化」的刑罰。李佳玟（2008：125-‐128、

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175-‐181）更明確的主張，在晚近的風險社會情境下，媒體將刑事案件塑造成危險、邪惡加害人與普通市民的對立，這種對立讓刑事政策的嚴罰化有了更明確的民意基礎。而更根本的社會結構成因是，解嚴後的分裂社會需要一個新的“受害者認同”來重構台灣共同體。而從各個面向的故事來看，台灣的刑事政策可以用

“新自由主義刑罰”來總括（李佳玟 2008：227-‐229）

無論是寬嚴併進的刑事政策或是新自由主義刑罰，研究者做出這些論斷的根據不脫短期或是單一事件的論述分析（discourse analysis）加上外國理論的介紹，

這造成的結果有兩個。第一，不論是鼓吹寬嚴併進政策的學者或是反對此種政策的也好，似乎都沒有注意的時間以及變遷的面向。第二，現象分析的層次只停留在論述這層次。但是徒有論述不見得會造成具體的社會後果，論述、理念需要經過行動者制定制度並且執行後才會產生具體的效果。而本論文打算從這兩個面向補上缺口，以制度論（institutionalism）這個中層理論（meso theory）的視角，

歷史性的分析吸毒者處遇政策的變遷，並且希望從這具體政策的變遷當中看出整體刑事政策歷史性變化的一些趨勢²。

以台灣常常拿來當作制度移植源頭的美國來說，一方面美國對於採行新制度時總會有試點或是實證研究作為基礎，而在對於現行制度的批判上也會重視制度變遷的各個面向。但台灣在制度移植上，常常僅移植制度本身，對於台灣是否需要此種制度、以及台灣現行制度遇到什麼問題，常常沒有明確地描繪。王泰升

（2015：173-‐177、191-‐195）委婉地將這種現象稱之為「多元鑲嵌式的自主繼

2 當然，可以質疑的問題是，吸毒者的處遇政策真的有辦法揭露整體刑事政策變遷的趨勢嗎？本

文對於這個問題其實也沒有特別好的處理方式，畢竟刑事政策的範圍很廣，包含了預防性的犯罪生態學、犯罪地理學到刑罰的裁量以及執行，這讓我們很難信心滿滿地說：「刑事政策的所有面向我都考察過了」。但更大的問題是，我們能否從吸毒犯這種特殊的犯罪樣態中推論總體的刑事政策變遷？我認為這還是有可能的，第一個原因是吸毒犯大約佔了全台灣監獄容額的四成人口。

這樣的人數讓我們有很好的理由說吸毒者處遇政策是刑事政策的重要部分。第二個原因是從比較性的經驗來看，吸毒者處遇政策常常在預示未來刑事政策變遷的方向，例如美國的「問題解決導向法院」就是從毒品法院改革而來，參照 James Nolan Jr.（2001）。

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受」。並且特別點出在刑事程序立法上，美國常常是這種自主繼受的對象。更值得注意的是，對繼受法的批判，也常常是引進被繼受國的批判性概念。如果將制度比喻為一把菜刀的話，台灣從菜刀到磨刀石都是從「先進國家」進口，而不論這個菜刀與磨刀石是否合順手、合用³。

從制度分析的視角出發，Marie Gottschalk（2015：3-‐14）就強調，對於監禁國家（carceral state）的研究不能只注重種族不平等或是監獄財政等單一面向，

而應該將它視為整體政治經濟過程的一部分，並且更應該把注意力放大到整個政治氛圍以及經濟脈絡。這個政治經濟過程源自於近三十年來美國政治深陷在財政保守主義（financial conservatism）以及法律與秩序（law and order）的氛圍當中。Gottschalk 更在《監獄與斷頭台》（2006：8-‐13）中指出，法律與秩序這股氛圍保守主義也不是突然在1980 年代隨著雷根上台而橫空出世，這股保守的政治力量有著歷史性的政治根源，被害者運動、受虐婦女運動、受刑人法律動員等等改革性、進步性的政治動員留下了許多有利於監禁國家的制度，而且這些政治動員也在政治氛圍上為保守主義提供了最好的土壤。我們可以看到，「制度」的分析視角並不只是將制度本身的變化呈現在讀者面前而已。更重要的是解釋為何制度會有如此的變化，這些解釋就會涉及更抽象的理論辯論以及方法論問題。

回到台灣的情形，從圖1-‐1 中我們可以看出，台灣的監禁人口在 1993 年到 2015 年間成長了將近百分之五十，這是非常大量的成長。而在這些受刑人當中，

施用毒品的受刑人長期以來都佔所有受刑人四、五成的比例，而就法務部矯正署自己的統計，2014 年底，監獄仍然有 15%的超額收容率，且各個監獄的超收狀

3 筆者並不是反對所有的比較法研究以及各種批判理論的研究。相反的，本文也參考了許多美國

的經驗研究當做比較或是作為推論的依據。只是筆者更想強調的是，從對於台灣的關懷出發的話，

不論是比較法或是對於既有制度的批判都應該要植基於台灣的脈絡中討論，比較法以及制度移植首先應該要確定台灣法與外國法的可比較性、可移植性。對於制度的批判也應該要先探究被批判的制度在台灣的現狀如何以及為何會變成這樣。這麼做才能累積更多本土研究的經驗性知識，進而有“國際接軌”的可能性。

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況相差甚大⁴。而大量的在監人口不只是刑事政策、監獄學問題，也會影響到受刑人家庭的社會經濟狀況，而受刑人在沒有法律規定的情形下被實質剝奪公民權的情形下⁵，更是加深了受刑人的不平等地位。

本文並不打算處理監禁人口不斷上升這個棘手問題的每個面向，僅只就吸毒者這個範圍研究。原因很簡單，因為吸毒者是佔監獄總收容人口最多的單一犯罪類型。筆者並不是認為只要能解決吸毒犯的問題就可以解決監獄超收的問題。如同 Gottschalk（2015：20）所言，要理解刑罰、監獄政策，必須要將他放在更廣泛的政治經濟架構下。如同註2 所強調的，吸毒者處遇並不是獄政的全部，但還是一個非常重要的部分。

面對大量監所中毒品犯的問題，行政官僚並不是無動於衷，時任法務部長的馬英九在1997 年立法院報告支持肅清煙毒條例修法時就表示：

針對施⽤用毒品者具有之『病患性犯⼈人』的特質，雖仍設有刑事制裁規定，但在執⾏行上擬改以勒戒⽅方式戒除其『⾝身癮』以及強制戒治⽅方式戒除其『⼼心癮』，並另視戒治之成效，設『停⽌止戒治』、︑､『保護管束』、︑､

『延⾧長戒治』及『追蹤輔導』等相關規定……（立法院公報 83 卷 83

期：339）。

這裏就很明確地看到了行政機關決定採行多樣化處遇，讓「病患性犯人」這概念取代原本的「煙毒犯」，而既然具有病人身分，將這些人以醫學方法對待更是順理成章的事。此次修法成果也是將肅清煙毒條例改成毒品危害防制條例，此次修

4 參照法務統計http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/common/WebListFile.ashx?list_id=1334

（最後瀏覽日期2017/3/14）

5 參照 http://pnn.pts.org.tw/main/2013/10/28/【受刑人投票權】民主國家的化外之民？/

（最後瀏覽日期 2016/7/21）

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法大幅的修訂了毒品使用者的處遇方式。從圖1-‐3、1-‐4 我們可以看到，修法後，

新發監的毒品犯人數明顯下降，而毒品犯佔所有新發監人數的比例也降至了低點。

但值得注意的是，不論是毒品新發監人數或是比例都在1999 年達到谷底後反彈，

並且往後維持在差不多的水準。如果把這圖跟圖 1-‐1、1-‐2 對照起來看的話更可以發現，1998 年修法並沒有造成此次修法所預期的成果。

這就是我問題的起點—為何毒品管制條例修法、寬嚴併進的刑事政策等名義上要舒緩監獄收容壓力的刑事政策為何沒辦法達到他所預期的效果？為何法律變遷並沒有帶來實質效果？本文的考察，將以吸毒者這個最大宗受刑人為中心，

討論處遇制度的變遷背後的動力以及成效。為了達到這個目標，我將會運用制度論這個理論工具，系統性地探討吸毒者處遇制度的各個面向。本章首先會回顧台灣既有對於吸毒者的研究，接下來，在確認吸毒者管制制度的內涵後，會介紹制度論的基本主張以及理論爭議。本文會特別著重在制度變遷理論以及歷史制度論與組織制度論的討論。之後，我會以我的理論主張以及各章基本介紹為本章作結。

圖1-‐3、監獄歷年新收人數

-‐

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人數

年份（民國）

新發監總人數毒品發監人數

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圖1-‐4、毒品犯佔所有新發監之比例

第二節

文獻回顧

台灣既有對毒品管制的文獻，大致上可以分為兩大類，第一類是政策介紹或是政策建議，大多是由行政機關的研究員所做。2007 年底的研考會雙月刊針對毒品防制做了一期專題。研考會刊物的性質也讓這些論文有著介於學術研究與政策宣傳之間的模糊性，但這也不代表這些論文只代表了國家單方面的宣傳，他們也會批評之前的政策，例如江惠民（2007：15）在文章中指出，因為 90 年代以來政府對於拒毒、戒毒的投入不多，所以成效都不如緝毒。但他隨即指出，2006 年提出的新毒品防制政策，著重在更上游的源頭管制、社區療法以及地方反毒中心的建置（江惠民 2007：16-‐22）。

吳秀真與林珊汝（2007）則簡介了五個國家、地區的反毒政策，在不長的篇幅當中，這些介紹也流於政策口號的引介，較少政策成果與動態的分析。而詹中原與張筵儀（2007）除了介紹了地方縣市毒品防制中心的組織編制外，更進一步指出地方縣市毒品防制中心的成立是個在全球治理體系下，台灣政府受到他

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比例

年份（民國）

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國政策影響而產生的調整。但他們沒有回答的問題是，是什麼人以什麼樣的方式將這些外國政策規劃帶入台灣，以及政策到底取得了多大的實行成效？

陳泉錫（2008）的文章雖然不在 2007 年的研考會專題裡，但也是處理類似的問題，這篇文章首先定位毒品政策的最大挑戰是毒癮犯的再犯率居高不下，而資訊科技與資訊人員可以起到協調機關與政策的角色。這類政策介紹類文獻雖然對於現象分析以及政策的因果關係推論上都有所不足，但我們還是可以把它們當成分析的對象。也就是說我們可以觀察這些文獻中，政策制定機關的公務員怎麼認識並定義問題，以及面對這些問題提出了什麼樣的政策來應對。對於制度論的取逕來說，規制面的變化固然重要，但是政策制定者、執行者們怎麼認知、界定問題以及如何正當化政策選擇往往是制度變遷更深層、幽微的原因。

第二類的是評價毒品防制政策的成效，例如劉明倫、楊延壽、吳四維、吳承江、許鶯珠（2009）的研究從訪談當中說明了，勒戒所的動機評估幾乎是倚賴前科與戒斷症狀，但能掌握毒癮者再犯動機的是毒品的使用方式與再犯期間，這研究結果點出了勒戒所總是在用不適當的方式評估毒品使用者是否有再犯動機。

顏良恭與林俊宏（2011）與前述詹中原與張筵儀（2007）有著類似的問題意識，他們問的是，地方縣市的毒品防制中心到底怎麼建制而成的？而他們從政策網絡（policy network）這個理論觀點出發，他們認為毒品管制政策經歷過幾次主要的變化，第一次是“病患性犯人”此概念第一次進入法規當中，第二次是地方反毒中心的建置。而這變化也讓行政機關間從沒有連帶漸漸形成以單一機關為中心的鬆散連結，這鬆散的連結又因為資源挹注不足而沒有發揮成效（顏良恭、

林俊宏 2011：162-‐165）。

詹中原與陳泉錫（2011）則藉由專家訪談以及對於吸毒者的問卷調查指出，

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由於政府機關間缺乏橫向聯繫加上沒有專責毒品防制的機關以及中途機構的缺乏，讓戒治的成效不彰。更重要的是，吸毒犯離開戒治所後很難找到工作以及容易回到既有的毒友網絡中，兩個端點的因素讓吸毒者的戒治成效不彰。陳泉錫、

季延平、詹中原（2012 ）則是追蹤了使用美沙酮替代療法（ Methadone Maintenance Treatment）的吸毒者，追蹤他們 18 個月內的毒品再犯率，他們的研究結果發現，使用美沙酮替代療法者毒品再犯率有降低，但是對於替代療法的維持率也隨著時間降低，也就是說替代療法可能有效但是涵蓋的人數過少。

不論是哪類的研究，本文認為既有的研究有兩個重要的不足之處。第一，不論是哪類的研究，關注的焦點大多落在行政機關以及毒癮犯這兩個端點，其他對於毒品政策的行動者都被忽略了。第二，時間以及行動者之間動態的關係似乎都被忽略了。這兩個不足之處很可能會造成對於政策失敗的錯誤歸因，最後的政策選擇可能繼續陷在失敗的泥淖中。

針對這兩個不足之處，本文想從制度論重新理解吸毒者管制制度的變遷。在台灣的研究中，使用制度論為理論立場的研究很多，但在毒品管制上並沒有類似的經驗研究。比較接近的政策研究有林國明（2001、2003）從歷史制度論出發探討全民健保政策的變遷、王開弘（2006）針對防疫政策的分析以及蔡宜縉（2008）

針對國民年金政策的研究。從這些研究中我們可以看到，制度論在解釋政策如何發展，以及既有政策為何難以改變這些問題上非常有力。

這主要是因為制度論強調制度形成與變遷時的關鍵節點（critical junctures）

以及在關鍵節點後所做的制度選擇可能會產生的路徑依賴（path dependence）

現象⁶。另外，制度論的立場也會提醒我們制度所處的政治環境以及行動者間的權力關係，更重要的是這些權力關係的動態性變化，這樣的理論立場正好補足既

6 制度論的不同流派、基本主張以及理論工具，我將會在本章第四節介紹。

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有研究的不足。下一節，我將會介紹吸毒者處遇制度的歷史背景以及更精確的界定本文所關心的制度以及行動者。

第三節

吸毒者管制制度及其歷史脈絡

上節提到，本文所研究的制度是吸毒者的處遇制度，然而吸毒者怎麼界定、

誰是吸毒者，以及吸毒與毒癮間的差異是什麼，這些基本的問題就可以辯論不完。

Howard Becker（2001）就很正確地指出了，毒／藥（drug）是一個定義、語義學（semantic）的問題，從來不只是一個醫學問題。也就是說，毒品、毒癮這些詞彙指涉到的不單只是一個醫學性、專業性的分類，不單是可以藉由精神疾病診斷與統計手冊（DSM）中的量表劃定範疇的類別。相對的，毒／藥是一個社會性、

道德性的分類，而這個分類總是與權力的運作息息相關。本文沒有辦法處理如此多的議題，本文更關心的毋寧是這些吸毒者，他們怎麼被國家標示為病／犯人，

並且在這個病／犯的理解框架下被處置。

蕭彣卉（2007）的研究為本文所關心的制度做了長時間且精細的歷史梳理。

荷蘭統治時期，鴉片就作為「洋藥」在台灣流通，而到了19 世紀中期，清廷雖然在律令上頒布許多禁止鴉片的條文，但在台灣總是沒有辦法落實禁令（蕭彣卉 2007：22-‐24）。1895 年，日本政府統治台灣後，在財政以及文明開化的考量下，

確立了煙癮者的「病人」地位，這個病人並不是如同荷蘭統治時期將鴉片視為用

「洋藥」的病人，而是在國家專賣與殖民地公共衛生政策下，被國家打造而成的病人。而相較之下，縱使日治時期對於菸癮者有刑罰，也大多是點綴性的功能（蕭彣卉 2007：32-‐33、51-‐54）。而同時期，在中國大陸的政府（軍政府、北洋政府、國民政府）因為認識到毒品對於國力的傷害，進而訂下越來越嚴苛的規範，

只是這個規範國家有無能力去執行，又是另一回事了（蕭彣卉，2007：74-‐79）。

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而國民黨1949 年撤退來台後，又將反毒與反共論述纏繞在一塊，將這兩者都視為自由中國的敵人。在這樣的認知架構下，管制法治當然是越來越嚴苛，政策朝著重刑化以及國家壟斷戒治資源這兩個方向走（蕭彣卉 2007：93-‐99；103-‐110）。總結這些歷史，我們可以說台灣的吸毒者的管制制度是隨著政體的性質以及政治菁英對於毒／藥的理解而變遷的。日本統治時期，鴉片這種普遍被台灣人使用的毒／藥具有鉅額的經濟收益而為統治者所喜，進而形成了專賣制度。威權時期下的台灣，毒品與反共、國民健康等因素交雜在一起，也形成了肅清、嚴禁的吸毒者處遇制度。

從威權到民主轉型，台灣並經歷了政體的變遷，這樣的變化讓政策決定的否決點（veto point）⁷所處的位置發生了變遷，進而可能產生政策上的斷裂（林國明 2001；施世駿、葉羽曼 2011）。但這個斷裂絕對不是一刀兩斷式的斷裂，政策即便斷裂也可以從歷史條件中發現變遷的條件，把注意力放在政治體制的變遷只是要提醒我們，制度的生成、維持以及變遷一定有其社會及歷史條件，不去考量這些條件的話，我們無法得知為何今天制度會成為這個樣貌。

而針對當下制度，最重要的事情莫過於界定研究的制度是什麼、制度中重要的行動者有哪些、制度所處的政治環境為何。在台灣，吸毒者管制的明文規則主要是《毒品危害防制條例》，雖然這條例從 1998 年以來經過數次的翻修，但它與1998 年之前與前身—《肅清煙毒條例》最大的差別就是將勒戒與強制戒治這兩者明定於法律條文中。1998 年版毒品危害防制條例規定，如果被發現吸食一、

二級毒品，檢察官應該先將被告送勒戒，勒戒過後經評估再犯危險再選擇送強制戒治或是不起訴處分。強制戒治基本上為一年，但戒治期間有機會審核再犯危險

7 否決點是 Immergut（1992）所提出的分析概念。這個概念的內涵是，政策決定會有一個最後

可以拍板定案的人或是機構，而那個最後可以拍板的位置就是否決點。Immergut 提出這個概念是為了解釋西歐不同國家之間，相類似的醫療政策提案為何會產生不同的政策結果。

(22)

而離開戒治程序，詳細如下圖1-‐5⁸。從圖中可以看到，吸毒者是否送強制戒治、

強制戒治是否延長、是否停止戒治都需要法院裁定，但既有的文獻似乎都忽略了法院這個行動者的重要性。

當然，毒品管制制度並不是只有對於吸毒者的處置，政府面對的國際壓力、

警察執法時使用的手段、反毒教育宣導等等其實都是廣義的毒品管制制度。而這些由不同機關制定、執行的政策關係是錯綜複雜、藕斷絲連的。我們不可能天真的認為，研究這整套制度中的一個部分就可以掌握制度的全貌。也不可能以為，

把研究僅僅限定於吸毒者的處置就可以隔絕其他制度的影響。確實，制度研究的第一個困難就是該如何劃定制度的範圍。

本文選擇的做法是，將研究的主軸放在國家（也就是包含了行政、立法、司法體系）如何制度性的處理吸毒者，而其他部分（國際壓力、輿論、政策理念等等）我則視為這個毒癮犯處置制度所處的制度環境。另一方面，本文所關心的行動者們—法務部、法院、立法院都是組織。本文從組織的角度切入所問的問題是，

這些組織為何形成如此的政策偏好與行動邏輯？這是受統理組織內的制度影響？

或是受組織外的環境壓力所影響？這些問題深刻地影響著吸毒者管制政策的走向。以上兩組問題（吸毒者管制政策與組織行為），引導著我從制度論

（institutionalism）的理論傳統中尋找資源。下一節，我將特別討論兩支制度論的傳統—組織制度論與歷史制度論，並且特別著重在他們在制度的定義、制度變遷等問題上的相同與相異之處，最後提出本文的理論架構。

8 此制度經過 2003 年、2008 年的修正後又有所簡化，詳細的介紹以及論證請參照第二章。

(23)

圖1-‐5、1998 年初犯吸毒罪之處遇制度（轉引自楊瑞美，2003）

第四節

制度論、制度變遷與路徑依賴 第一項

組織制度論之主張

按照組織社會學家 Scott（2014：56）對於制度最廣泛的定義：「制度包含

129

施用毒品者處遇流程圖（一）

第一次案發或五年後再案發者

檢查機關

法院裁定觀察、勒戒

（有無繼續施用傾向）

偵查

（有無施用）

受理

不起訴處分

強制戒治

戒治三個月檢討有

無繼續戒治必要聲請法院

停止戒治

繼續戒治聲請法院裁定強制戒治

戒治九個月檢討有

無延長戒治必要（停止戒治）

付保護管束

繼續戒治

至滿一年保護管束

期間表現聲請法院撤

銷停止戒治

強制戒治期滿

不起訴處分聲請法院

延長戒治

法院裁定

聲請法院裁定延

長戒治至滿二年

檢討有無免予繼續戒治事由

法院裁定無

無

否准

有

無

不准

不良准

有

無有

不准

准

無有

否

良准

(自首)

(24)

了規制性、規範性以及文化—認知性的要素，這些要素與行動與資源一起作用下，

產生了穩定性以及意義。」順著這個定義，Scott 也區分出規制（regulative）、

規範（normative）與文化感知（cultural-‐cognitive）三個層次的分析切入點，並且也提示了不同層次分析的重點。簡單來說，規制面的分析強調的是成文規則以及成文規則對於行動者的規制作用，在分析上通常會假設制度中的行動者會理性的隨著規則的變化而調整自身的行為，避免違反規則後所受到有強制力的懲罰或是不利（Ibid：61）。

針對規範面的研究通常會從正式規則下手，探討行動者如何在其中試圖改變、

利用正式規則以符合自身的利益與目的。規範面的研究，通常會從行動者的價值取向著手，違反規範不見得會造成行動者被懲罰，但是會受到其他行動者道德上的譴責或是排擠（Ibid：65）。規制取向與規範取向的差異就類似於法律／道德規範的區分，採取規範面向的研究者通常會假設制度中的行動者會在乎同儕、群體的壓力而不是完全的理性、自利取向。

而文化—感知層面則是強調行動者所感知的意義（meanings），並且認為制度就是讓行動者們從習以為常（take-‐it-‐for-‐granted）的行動中發展出的理念與意義網絡（Ibid：67）。而關於如何區分規範以及文化，Scott（2014：77）認為文化強調的是構成性的規則（constitutive rule），而規範強調的是行動者如何在這樣的規則下行動，也就是說，規範面的制度還是強調行動者有意識的計算而文化面就是強調行動者不假思索的行動邏輯。這種界定制度的方式被稱為是社會學的制度論或是組織理論的制度論（sociological institutionalism, organizational institutionalism）（黃宗昊 2010；Hall and Taylor 1996；Campbell 2004）

組織制度論面對制度變遷的問題時，通常強調的是組織間的相互學習（Scott 2014：181-‐193）。因為強調組織、制度的規範性與文化性面向，組織、制度面

(25)

對環境壓力時，通常會採取一個合適性的邏輯（logic of appropriateness）。也就是說，組織並不是因為理性選擇了成本最小的行動邏輯而是服膺於集體規範以及習以為常的文化（Campbell 2004：18-‐19）。又由於同樣類型的組織通常面對相類似的制度環境，所以這些組織會發展出同型化（isomorphous）的組織型態與制度樣貌。也因為這種把價值規範、文化等問題放在分析的重心，進而強調了制度的自我再生產與延續性，組織制度論對於制度變遷的解釋通常會被描繪為用間斷平衡（punctuated equilibrium）、間斷演化（punctuated evolution）⁹等模型以解釋變遷（Ibid：20-‐22）。

晚近的組織制度論更強調多個組織、行動者所形成的策略行動場域

（strategic action field），這個理論希望一方面強調行動者對於中層層次（meso level）的秩序有著相互的理解，並且強調在這組織化的社會空間中，不同的行動者有著大小不同的權力（Fligstein and McAdam 2012：9-‐12）。場域理論認為場域中行動者的關係是動態的，因為挑戰者總是動用資源挑戰在位者，但是場域本身是穩定的。儘管不否認場域內部的規則、動態可能會影響到場域整體的變遷，

但場域理論認為變遷原因通常是外生性的（exogenous），這些原因包含了新的行動者加入、相近場域的變遷或是大型事件的發生（Ibid：99-‐104）。

第二項歷史制度論的主張

但是這種對於制度的界定方式不是沒有遇到挑戰，Streeck 與 Thelen（2005：

9-‐11）為了要更好地捕捉制度變遷的動態，就將制度界定為，帶有義務性色彩

9 這兩個從演化生物學借來的名詞原本是想要描述，物種演化過程中總會經歷一段平衡狀態

（equilibrium），也就是非常長的一段時間內，物種的外貌、特性上並沒有太大改變。但這不代表改變不會發生，而是想要強調，改變、演化是從一個平衡狀態迅速的過渡到另一個，這變化發生所需的時間遠小於處於平衡狀態的時間。用到政策研究以及制度論上面是要說，政策、制度會在某些節點快速的發生變遷，但是變遷前以及變遷後的政策、制度都會維持著高度的穩定性。

(26)

（obligatory character）並且由第三方執行（third party enforcement）的正式化的規則（formalized rules ）。這規則的執行可以滿足行動者具有正當性

（legitimate）、規範性的期待（normative expectation）；他們更明確的反對將文化性、認知性的要素視為制度本身。舉例來說，社交禮儀的違反可能會引人側目，

但法律規則的違反會產生第三方強制執行的後果。前者是非正式的規範而後者是具有強制力且會由第三方來執行的正式規則。

Streeck 與 Thelen 認為這樣界定制度的好處有三點（Ibid：11-‐16），首先，

將執行視為制度落實到行為的觀點，可以區分出應然的制度與實際的行為¹⁰，這樣的區分可以更捕捉到制度執行的動態。第二，如此定義制度可以更精確的區分制度變遷以及政策變遷，政策執行可能只是一次性的決定而不涉及制度性的變遷，

但如果這個政策變遷涉及了規則的改變，那就可以用制度變遷來掌握。第三，英文口語指涉大型組織時，有時也會用“institution”這個詞彙，此種將制度視為正式規則的定義也比較好區分何時可以用制度變遷理論來討論組織變遷。例如中央銀行決定改變貨幣供應的政策就可以被視為制度變遷，但如果只是商業銀行的組織改造就只是組織變遷。這種定義制度的方式通常被歸類為歷史制度論

（historical institutionalism）（黃宗昊 2010；Hall and Taylor 1996；Campbell 2004）

順著歷史制度論這個脈絡下來，Mahoney 與 Thelen（2010：5-‐7）就非常尖銳地指出，當面對制度變遷的問題時，社會學制度論因為強調制度的自我在生產

（reproduction），進而從文化層面定義制度，這種定義方式讓制度變遷的原因

10 Streeck 與 Thelen 在這邊主要反對的是理性選擇制度論（rational choice institutionalism），筆者並不打算在正文中花大量篇幅討論這個流派的制度論，僅在需要時以註解說明。理性選擇制度論基本上主張，制度的生成與維持一開始是為了要降低訊息不對稱所造成的交易成本。既然制度的肇始是行動者理性的選擇，那麼制度的執行顯然不會是太大的問題，因為行動者都理性的選擇了使用了這個制度。更多的介紹，請參照Campbell（2004：10-‐14）

(27)

只有可能是外生性（exogenous）的環境刺激。同樣的，理性選擇制度論將制度定義成行動者平衡的機制（mechanism of equilibrium）也是面對相同的問題—

制度變遷被視為是兩個不同的平衡點的變化，但是對於解釋如何變化、為何變化，

理性選擇論者也是只能訴諸外生性原因。而歷史制度論傳統上也是強調制度的延續性而說到制度變遷時就強調關鍵節點（critical juncture），機遇（contingency）

所打開的機會讓制度有改變的可能性，在關鍵節點時，既有的權力關係變得不穩固而讓制度變遷成為可能。

以上三種觀點，面對制度變遷時總是把制度變遷的原因與重點放在外生性因素，並且認為制度變遷是一個突發性、異常性的狀態。Mahoney 與 Thelen（2010：

7-‐14）進一步主張，把制度視為一個充滿權力角力的資源分配工具，如此一來才能觀察到制度形成、維持與變化過程中的機制，並且強調應該要把行動者對於制度的遵從（compliance）再度的問題化。簡言之，制度並不會毫無疑問地自我再生產，制度的延續、再生產與否與行動者間權力關係的強弱、資源擁有的多寡與資源動員的能力等等因素。

Mahoney 與 Thelen（2015：15-‐31）更循著 Streeck 與 Thelen（2005：31）

的分類將制度變遷分為四種類型¹¹以及指出不同的變遷類型背後的政治脈絡、制度特色與造成改變的行動者的特性。第一種變遷類型是取代（displacement），

意思是舊有的規則被推翻，新的規則取而代之。這種變遷模式通常會發生在制度所具有的模糊性¹²低而不易從執行面上改變制度內涵，並且又因為政治脈絡並不特別袒護既有規則而讓既有規則容易被推翻而發生取代的現象。引發取代的行動者被稱為是反叛者（insurrectionaries），反叛者並不想保存既有制度也不會遵守

11 Streeck 與 Thelen 原本的討論是分成五種類型的制度變遷

12 模糊性（ambiguity）指的是制度是不是訂得很死，讓執行時的詮釋空間、裁量範圍都很小。

(28)

既有制度的規則。立法院大部份的修法就是屬於「取代」這種制度變遷的形式。

第二種制度變遷類型是疊加（layering），意思是引入新的規則加在舊有規則之上。這種制度變遷的發生在制度的模糊性低，而且政治脈絡特別袒護既有規則的情形下，既有規則不容易被廢除而是以疊加的方式發生改變。推動疊加的主要行動者被稱作內賊（subversives），內賊表面上看起來擁護既有制度，但並不想遵守既有制度的規則。台灣的憲法增修條文就是一個典型的「疊加」的例子，在不動憲法本文的情況下用增修條文的方式達到改變憲政體制的效果。

第三種類型是漂移（drift），也就是既有的規則沒有被改變，但是制度所處的環境改變了，也就讓既有制度的效果不彰。漂移通常發生在既有制度的模糊性高但是既有的政治脈絡傾向於維持既有的規則。因為不能直接忽視既有的規則，

所以漂移這種制度變遷靠的是環境的變化。推動這種制度變遷行動者被稱為寄生性共生者（parasitic symbionts），這些共生者都是在利用既有的制度達到個人的目標，久而久之，制度所處的環境可能就不再支持既有制度而發生制度變遷。例如立法院的黨團協商制度本意是要黨團間形成共識，但是政黨多數是利用這個制度做利益交換、搓湯圓，以至於後來選舉時此制度被其他挑戰者攻擊，進而喪失了黨團協商制度原本所具有的正當性基礎。

第四種類型是轉化（conversion），這種變遷模式下，既有規則沒有被改變，

但是既有規則被忽視，且執行的方式改變了。這種制度變遷通常發生在既有制度的模糊性高且政治脈絡並不特別擁護既有規則的存續。引發這種制度變遷的行動者通常是機會主義者，機會主義者對於既有規則沒有特別好惡，他們遵守或是反對既有制度純粹是出於成本考量。這種制度變遷常見於台灣的各種行政管制，行政管制可能因為行政能力不足或是管制內容過於繁瑣等原因，到最後既有的規則就被忽略了。

(29)

第三項變遷的機制—路徑依賴

不論是組織制度論或是歷史制度論，對於制度變遷都不只是分類而已，制度論的研究都很強調對於制度變遷的動態以及成因的描繪。這兩種制度論同時都有發展出一套解釋制度延續以及變遷的理論工具，也就是路徑依賴（path dependence）。歷史制度論陣營的 Mahoney（2000）即指出，路徑依賴的概念通常定義較為鬆散，可能只是單純的「歷史很重要」或是「之前的事件會影響後來的事件」。

但是 Mahoney 就認為要將路徑依賴定義得更為明確，首先是一個待解釋的結果對於先前的事件非常的敏感，也就是強調時序（sequencing）的重要性。接著是早期的歷史事件必須具有機遇性（contingency），而界定哪些事件是機遇性的哪些不是需要借助理論的幫助，所以路徑依賴是一個理論導向的解釋方法。最後是當這個機遇性的事件發生後，後續的發展就有非常高的機會順著這個路徑產生研究者所欲解釋的結果。

在討論路徑依賴的研究當中，最常被當成例子的是鍵盤的配置。我們現在所使用的鍵盤被稱為 QWERTY 鍵盤，這樣的鍵盤配置其實並不符合人類手指的使用習慣，是一個沒有效率的鍵盤配置模式。研究甚至指出，QWERTY 鍵盤一開始是為了刻意降低打字速度才發明的配置，但是因為越來越多鍵盤使用了 QWERTY 配置而讓更有效率的鍵盤配置沒有辦法成功地取代叫低效率的 QWERTY 配置（David 1985）。從這個例子當中我們就可看到，使用路徑依賴當作解釋策略的研究，所欲詮釋的現象通常是一個從既有理論看來無效率、功能性不足，讓人會懷疑這樣的東西為何沒有被淘汰。而對於解釋這種看似應該消失卻未消失的現象，路徑依賴提供了一套完整的解釋機制。

(30)

Mahoney 更進一步指出，最常見的兩種路徑依賴是自我增強序列

（self-‐reinforcing sequence）以及反應序列（reactive sequence）。而對於為何一個制度因為機遇性的原因發生轉變後，為何會產生自我增強的機制？Mahoney 認為，自我增強序列這個主要從經濟社會史發展出來的概念，會強調行動者一開始機遇性的選擇了某個制度後，制度會產生“漸增的回報”（increasing returns），

這種漸增的回饋會讓改變制度的成本日益增加，進而解釋為何沒有效率的制度會持續的存在。

Mahoney 並且提出，除了經濟史的功利主義想法外，還有功能主義、權力以及正當性等其他三種解釋漸增回饋的方式。這四種解釋方式的差別僅在於，到底是因為什麼原因行動者不願意改變既有制度。功利主義認為是理性的成本計算；

功能主義認為是制度的功能性被確定後，就很難改動成另外的功能；而從權力出發的則認為是行動者間權力的不平等讓制度難以換軌；正當性論證則是認為一旦制度安排被確立後，制度本身即變成正當性的來源而不問背後的理由。

而另外一組處理變遷機制的概念是反應序列與自我增強序列。反應序列與自我增強序列不同，反應序列要描繪的是，起始事件引起後續強烈的反應並且造成某個不同於理論預期的結果。對於反應序列的論證而言，最困難的是確立何者是序列的起始點以及哪些事件需要被納入考量。針對序列起點的問題，Mahoney 提議用機遇性當作判斷標準。也就是說，反應序列在乎的是既有理論都無法預測的偶發事件，且這個事件會引發後續一連串的變化。反應序列更重要的一點是，

在序列中被選取的事件間必須要建立因果關係，並且強調事件的先後順序造成的差異。

針對自我增強序列，歷史制度論者Paul Pierson 的 Politics in Time 就針對自 我增強序列做了很多的闡釋。Pierson（2004：17-‐53）整理了經濟史學者 Douglas

(31)

North 對於漸增回報的研究，更重要的是他明確的點出了經濟史分析以及政治學分析之間的不同，這樣的不同也讓 Pierson 主張，應該用正向回饋（positive feedback）這個較為中性的詞來解釋路徑依賴的機制。

那為何在政治領域容易產生正向回饋與路徑依賴呢？首先是因為政治總是會遇到集體行動的難題，集體行動的困難讓制度的設立成本很高，這種高成本讓制度一經選擇之後就不容易轉變。其次是權力分配的問題，政治領域中的權威與權力不對等也會讓制度的既得利益者傾向於繼續維持既有的制度安排。最後是政治行動者的世界觀，政治領域不如經濟領域有一個“價格”當成行動者衡量成本與效益的標準，在不容易衡量轉換成本的情形下，政治領域就容易產生路徑依賴。

在這些機制的作用下，研究政治領域的路徑依賴時，應該要注意四點特徵。

第一，多種平衡的可能性，也就是說在相類似的起始條件下，經過正向回饋、路經依賴後會有非常不同的結果。第二，機遇扮演了非常重要的角色，看似不太重要的小事件可能會經由路徑依賴產生非常不同的結果。第三是時間與時序的重要性，同樣的事件可能在兩個案例當中都有發生，但是因為順序或是時間點的不同會造成不同的結果。第四是慣性，也就是當正向回饋的過程開始後，就很難再改變了。

儘管 Pierson 有提及政治這種討論路徑依賴的方式有提及政治權力的不對等，

但更多的還是從行動者功利性的角度下去討論路徑依賴。這多少也落入Mahoney

（2000）所批評的，大多數的路徑依賴太強調功利主義的論證而忽略了其他的可能性。Pierson（2015）也同意這個批評，並且提倡應該要把“權力”重新帶回社會科學的研究當中。結合權力與路徑依賴，Pierson（2015：131-‐141）從權力不對稱如何改變資源分配以及行動者的認知下手，提出了權力造成路徑依賴

(32)

的研究框架。首先，權力的不對稱會讓贏家取得更多的資源以及資源的管道。其次，贏家會對其他政治行動者釋出訊號，改變他們的政治結盟。最後，擁有權力的贏家會試圖改變意識形態與論述，讓自身的既得利益成為正當的。

另一方面，組織制度論有另一套對於組織為何會重複同樣行為的看法，也就是制度化（institutionalization）理論（Scott 2014：144-‐151）。這套理論強調的是組織在成長過程中，會將特定的內部安排以及制度視為習以為常。之所以會視為習以為常的原因是因為在制度形成之後，行動者不斷地投入，漸漸的就會忘記制度安排本身的理性計算而更多的是維護制度本身的形式。而為何行動者不斷地投入就會造成制度化呢？那是由於制度被客觀化（objectification），當制度不再被當成行動者有意識的社會互動後，制度本身就變成外於行動者的客體，從而產生了沈澱（sedimentation）與制度化。

第四項歷史制度論與組織制度論

歷史制度論與組織制度論之間的差異似乎非常的大，甚至有時候會讓人覺得之間完全沒有共通性。這也如同 Campbell（2004：1-‐10）所說的，不同流派的制度論有著不同的理論傳統以及方法、本體論的預設。歷史制度論的研究很大一部分的理論傳統是比較政治經濟學，但又拒絕馬克思主義過於歷史階段論、決定論的立場也同時反對經濟學的理性人假設。歷史制度論的興起另一個背景是想要解釋為何1970 年代歷經石油危機之後，不同的高度發展資本主義國家會有不同的轉型模式。這也讓歷史制度論所界定的制度通常是法律、正式規則或是具有強制力的非正式規則，強調的是行動者間權力的不對等以及國家體制的重要性。相對的，組織制度論是脫胎自組織研究，強調的是組織內部的動態與組織行動的邏輯。通常把制度界定為組織內部的規則、習慣或是文化。組織制度論這種側重文

(33)

化面的研究當然是解釋了一些從權力面向出發無法解釋的問題。本文認為，歷史制度論與組織制度論最大的差別是在於他們關注的層次不同。歷史制度論關注的是大的結構變遷或是政策，屬於鉅觀層次（macro level）的分析。而組織制度論比較關心的是組織或是組織場域的變遷，分析的層次是屬於微觀、中層層次

（micro, meso level）的分析。分析層次不同，常用、好用的理論工具以及對於行動者的本體論預設也就不一樣。在這們多相異點之外，他們也共享一些類似的主張，例如都會關注制度變遷的動態以及強調路徑依賴為制度變遷所設下的限制。

歷史制度論與組織制度論的異同可以參考下表一。

組織制度論歷史制度論

相似點

制度變遷理論間斷平衡、間斷演化、連續演化

間斷平衡、間斷演化、連續演化

因果推論工具以及因果機制

路徑依賴：制度既建構也限制行動者的選擇。

制度擴散：模仿、規範性與文化性擴散。

路徑依賴：回饋、學習與制度限制下的選擇。

制度擴散：學習與強制的過程。

相異點

理論根源社會心理學、俗民方法論政治經濟學、馬克思主義制度定義正式規則、規範、文化感

知

正式與非正式規則

行動者的邏輯適切性（appropriate）適切性與工具性表一、歷史制度論與組織制度論比較（改自 Campbell（2004：11））

第五項政策、理念與制度分析—一個整合性的觀點

本論文所分析的吸毒者管制體制是一個由正式規則所構成的管制體制，這種管制體制的變遷以及分析在歷史制度論的傳統下已經累積了豐碩的成果以及理

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論工具，本文在分析毒品管制體制形成過程中的權力角力與鬥爭時會從歷史制度論的視角出發分析行動者如何在既有的條件限制下打造出新的制度，並且強調行政機關、立法機關以及法院等不同行動者權力與能力的不對等。在因果推論方面，

本文會強調在關鍵節點所做的選擇會藉由制度依賴延續在後續產生效果。另一方面，本文對於所關注的行動者—法院、行政機關以及立法機關的分析，採取一個組織制度論的視角。也就是說，本文會重視組織制度論所重視的「文化」以及「價值」等面向。文化感知、價值等面向的關注讓我們可以更確實的掌握這些組織為何會產生這些影響政策的理念，以及更好的掌握組織在政策形成場域的行動邏輯。

並且我會從組織的制度化、科層化等現象討論法院以及行政機關的變遷以及這些變遷如何影響組織行為。總體來說，本文並不認為歷史制度論的理論立場與組織制度論的理論立場是完全不可調和的，從個別理論流派的個案研究中我們可以看到，歷史制度論研究並不排斥文化、理念與認知的重要性（例如：Campbell and Pederson 2014、Blyth 2002）。組織制度論研究也不會拒絕將權力等面向放入分析當中（例如Fligstein 2001）。從理論爭辯的脈絡來看，更多的討論是在到底要將「制度」的範圍界定的多寬，到底是只包含正式規則或是要包含非正式規則或是文化本身？本文所界定的制度是最沒有爭議的正式規則，這種界定方式不論是哪種制度論派別都不會有疑義的。本文與典型的歷史制度論研究的區別是，本文在政策變遷的推論上，除了權力與政體等典型的歷史制度論會注意的面向外，也強調理念的重要性，其中關注的焦點是組織行動者的理念。

總結來說，本文的理論觀點與Margaret Weir（2006：171-‐186）對於組織與政策變遷的看法有相類似之處。Weir 認為，政策變遷的理論有兩種，其中一種關注制度不和諧（institutional dissonance），也就是行動者們有不同的政治邏輯所以政策形成與維持的過程中總是有大量的摩擦；另一種關注的是菁英行動者

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的利益與認知，這種觀點認為菁英行動者對於其他行動者的認知與認識會影響政策變遷的可能性與方式。但是這兩個觀點都沒有關注到組織行動者或是其他政策接受者的能動性，所以Weir 主張應該要從組織內部的邏輯與動態去理解為何某些組織會產生某種政策偏好與利益。在美國的脈絡下，許多政策行動者都是組織化程度很高的利益團體，所以關注政策接受者與非菁英的行動者時就很容易與

「組織」畫上等號。本文認為組織並不當然等於非菁英的行動者，政策的行動者可能既是政治菁英又是以組織型態出現，這端視個別政治脈絡中不同的樣態。

簡單來說，本文的研究視角會從組織制度論的觀點出發探討個別行動者如何形成個別的行動邏輯與制度性邏輯。接下來的分析是，這些個別行動邏輯與制度性邏輯如何在政策形成過程產生了實質的內涵與實作。也就是說，本文認為歷史制度論所強調的行動者權力動態很重要，但同等重要的是這些行動者所設定的目標。權力關係的分析沒有辦法完全解釋為何佔優勢的行動者會選擇某種政策目標而不是其他種。組織制度論所強調的文化認知、規範性的分析正好可以補上這個缺口。下一節，我將先描繪吸毒者管制制度中的行動者以及他們所處的環境以及文化，接著我會大致勾勒出這些行動者之間的權力關係以及吸毒者管制制度形成過程中所處的政治脈絡。

在概念工具的使用上，會使用制度變遷理論的洞見，特別是轉化以及取代等等分類工具。這些概念工具首先在類型學上很好的描繪了台灣吸毒者管制體制的變遷，但這些概念工具也不是沒有弱點。制度變遷理論論證的重點是，到底制度本身是否容易被推翻以及執行者是否在第一線執行時可以有強的裁量權，但卻沒有特別說明到底是什麼因素決定了制度是否容易被推翻以及第一線的裁量權。本文認為，除了政治體制之外，行動者的理念、組織文化等因素也會影響到制度的強韌性。