第 一 章 導論、文獻回顧與研究方法
第三節 吸毒者管制制度及其歷史脈絡
第三節
吸毒者管制制度及其歷史脈絡上節提到，本文所研究的制度是吸毒者的處遇制度，然而吸毒者怎麼界定、
誰是吸毒者，以及吸毒與毒癮間的差異是什麼，這些基本的問題就可以辯論不完。
Howard Becker（2001）就很正確地指出了，毒／藥（drug）是一個定義、語義 學（semantic）的問題，從來不只是一個醫學問題。也就是說，毒品、毒癮這些 詞彙指涉到的不單只是一個醫學性、專業性的分類，不單是可以藉由精神疾病診 斷與統計手冊（DSM）中的量表劃定範疇的類別。相對的，毒／藥是一個社會性、
道德性的分類，而這個分類總是與權力的運作息息相關。本文沒有辦法處理如此 多的議題，本文更關心的毋寧是這些吸毒者，他們怎麼被國家標示為病／犯人，
並且在這個病／犯的理解框架下被處置。
蕭彣卉（2007）的研究為本文所關心的制度做了長時間且精細的歷史梳理。
荷蘭統治時期，鴉片就作為「洋藥」在台灣流通，而到了19 世紀中期，清廷雖 然在律令上頒布許多禁止鴉片的條文，但在台灣總是沒有辦法落實禁令（蕭彣卉 2007：22-‐24）。1895 年，日本政府統治台灣後，在財政以及文明開化的考量下，
確立了煙癮者的「病人」地位，這個病人並不是如同荷蘭統治時期將鴉片視為用
「洋藥」的病人，而是在國家專賣與殖民地公共衛生政策下，被國家打造而成的 病人。而相較之下，縱使日治時期對於菸癮者有刑罰，也大多是點綴性的功能（蕭 彣卉 2007：32-‐33、51-‐54）。而同時期，在中國大陸的政府（軍政府、北洋政 府、國民政府）因為認識到毒品對於國力的傷害，進而訂下越來越嚴苛的規範，
只是這個規範國家有無能力去執行，又是另一回事了（蕭彣卉，2007：74-‐79）。
而國民黨1949 年撤退來台後，又將反毒與反共論述纏繞在一塊，將這兩者都視 為自由中國的敵人。在這樣的認知架構下，管制法治當然是越來越嚴苛，政策朝 著重刑化以及國家壟斷戒治資源這兩個方向走（蕭彣卉 2007：93-‐99；103-‐110）。 總結這些歷史，我們可以說台灣的吸毒者的管制制度是隨著政體的性質以及政治 菁英對於毒／藥的理解而變遷的。日本統治時期，鴉片這種普遍被台灣人使用的 毒／藥具有鉅額的經濟收益而為統治者所喜，進而形成了專賣制度。威權時期下 的台灣，毒品與反共、國民健康等因素交雜在一起，也形成了肅清、嚴禁的吸毒 者處遇制度。
從威權到民主轉型，台灣並經歷了政體的變遷，這樣的變化讓政策決定的否 決點（veto point）7所處的位置發生了變遷，進而可能產生政策上的斷裂（林國 明 2001；施世駿、葉羽曼 2011）。但這個斷裂絕對不是一刀兩斷式的斷裂，政 策即便斷裂也可以從歷史條件中發現變遷的條件，把注意力放在政治體制的變遷 只是要提醒我們，制度的生成、維持以及變遷一定有其社會及歷史條件，不去考 量這些條件的話，我們無法得知為何今天制度會成為這個樣貌。
而針對當下制度，最重要的事情莫過於界定研究的制度是什麼、制度中重要 的行動者有哪些、制度所處的政治環境為何。在台灣，吸毒者管制的明文規則主 要是《毒品危害防制條例》，雖然這條例從 1998 年以來經過數次的翻修，但它 與1998 年之前與前身—《肅清煙毒條例》最大的差別就是將勒戒與強制戒治這 兩者明定於法律條文中。1998 年版毒品危害防制條例規定，如果被發現吸食一、
二級毒品，檢察官應該先將被告送勒戒，勒戒過後經評估再犯危險再選擇送強制 戒治或是不起訴處分。強制戒治基本上為一年，但戒治期間有機會審核再犯危險
7 否決點是 Immergut（1992）所提出的分析概念。這個概念的內涵是，政策決定會有一個最後
可以拍板定案的人或是機構，而那個最後可以拍板的位置就是否決點。Immergut 提出這個概念 是為了解釋西歐不同國家之間，相類似的醫療政策提案為何會產生不同的政策結果。
而離開戒治程序，詳細如下圖1-‐58。從圖中可以看到，吸毒者是否送強制戒治、
強制戒治是否延長、是否停止戒治都需要法院裁定，但既有的文獻似乎都忽略了 法院這個行動者的重要性。
當然，毒品管制制度並不是只有對於吸毒者的處置，政府面對的國際壓力、
警察執法時使用的手段、反毒教育宣導等等其實都是廣義的毒品管制制度。而這 些由不同機關制定、執行的政策關係是錯綜複雜、藕斷絲連的。我們不可能天真 的認為，研究這整套制度中的一個部分就可以掌握制度的全貌。也不可能以為，
把研究僅僅限定於吸毒者的處置就可以隔絕其他制度的影響。確實，制度研究的 第一個困難就是該如何劃定制度的範圍。
本文選擇的做法是，將研究的主軸放在國家（也就是包含了行政、立法、司 法體系）如何制度性的處理吸毒者，而其他部分（國際壓力、輿論、政策理念等 等）我則視為這個毒癮犯處置制度所處的制度環境。另一方面，本文所關心的行 動者們—法務部、法院、立法院都是組織。本文從組織的角度切入所問的問題是，
這些組織為何形成如此的政策偏好與行動邏輯？這是受統理組織內的制度影響？
或是受組織外的環境壓力所影響？這些問題深刻地影響著吸毒者管制政策的走 向 。 以 上 兩 組 問 題 （ 吸 毒 者 管 制 政 策 與 組 織 行 為 ）， 引 導 著 我 從 制 度 論
（institutionalism）的理論傳統中尋找資源。下一節，我將特別討論兩支制度論 的傳統—組織制度論與歷史制度論，並且特別著重在他們在制度的定義、制度變 遷等問題上的相同與相異之處，最後提出本文的理論架構。
8 此制度經過 2003 年、2008 年的修正後又有所簡化，詳細的介紹以及論證請參照第二章。