第 二 章 正式規則的變遷
第三節 從轉化到取代：2003 年的法規修正
法務部並不是沒有意識到 1998 年版毒品危害防治條例所遇到的困境。在 2003 年的修法說帖中就標定了這些問題。首先是制定第四級毒品的管制：「……
毒品係萬國公罪，我國不能自外於國際社會，且現行『管制藥品管制條例』對 於管制藥品係分四級管理，而毒品分三級……」（立法院公報 92（30）：156）。
接著是修正簡化吸毒者的處遇流程，法務部認為：「因三個月之（強制戒治）執 行期間過短，無法提升強制戒治之成效，再犯率仍偏高，致未了之前案與再犯 之新案間，一般刑事訴訟程序與警察勒戒、強制戒治執行程序交錯複雜，於法 律適用上引發諸多爭議。」（ibid：156）。並且將勒戒處所從醫院內附設改為看守 所或醫院附設之雙軌制，法務部秉持的理由是「限於醫療人力、經費等問題，
短期內無法在醫院內全面性附設勒戒處所。」（ibid：157）。
當然，此次修法也不只有行政機關的版本，也有不同委員的連署提案，而 如同大部份的法案，這些提案也都是針對行政院版本的對案。其中，比較值得 注意的是周錫瑋提案將轉讓一定量以上之毒品擬制為運輸，持有一定量以上之 毒品視為販賣。這邊，我們在這裡可以看到兩種對於毒品問題的認知框架，法
務部延續著以往「病患性犯人」的邏輯，一方面將四級毒品列入處罰範圍，只 是在行政能力的考量下縮減程序、降低成本。但是周錫偉的提案就將關注焦點 擺在毒品的源頭—販賣與運輸，而且他們也相信，可以藉由重刑化解決販毒者 的問題。這樣兩種不同的認知框架其實也不新穎，大略就是 1998 年修法時法務 部版本與韓國瑜版本的認知框架，一方將問題的重心擺在吸毒者，並且專注在 醫療化處遇，另一方關注販毒者，並且強調嚴刑峻罰。周錫偉的提議，在逐條 討論時遇到了非常「釋義學式」的回答，時任法務部司長的蔡碧玉就一直強調，
「轉讓以及運輸在法律上是不同的概念」。但在民進黨委員尤清的提議下，法務 部退讓立場，認為轉讓達到一定數量以上加重刑期是一個可接受的做法，一方 面維持了法律概念的區分，另一方面也可以達到加重刑罰的效果。
但是簡化戒治程序的部分，其實立法委員大多沒有特別的意見。討論到第 二十條（勒戒、戒治程序）時，立法委員關心的是再犯率以及勒戒成效不彰的 問題。這可以從陳定南以及邱垂貞之間的詢答看出
陳定南：⼀一旦染上毒癮，就⾮非常難戒掉，所以監所中流⾏行⼀一句話，「⼀一
⽇日吸毒、︑､終⽣生戒毒」，這就說明再犯率⾮非常⾼高。︒｡如果要根除毒品問題，
就必須⼤大家⼀一起來拒毒。︒｡
邱垂貞：……本席認為，勒戒⼈人⼝口的激增是因為毒品危害防制條例第
⼗十條中對於施⽤用第三第四級毒品的⼈人沒有科處任何⾃自由刑罰，對吸⾷食
無嚇阻效果……（ibid：170）
這裡，邱垂貞與周錫瑋一樣，認為問題的重點在於刑罰。這種刑罰的必要性以 及背後的犯人邏輯有著非常強大的支持基礎，遇到修法的機會時，總是會有提
案要以嚴刑峻法來處理毒品問題。另一方面，陳定南也把戒毒失敗跟再犯連接 起來。這與法務部修法說帖中，將強制戒治時間過短與再犯率連結在一起是一 致的。不論是法務部或是立法委員，基本上都不是將毒品犯視為必須要治療的 病人，而是避免再犯的犯人11。但既然對於行政機關而言，最首要的目標是避免 吸毒者的再犯，那只需要拉長戒治時間就好了，為何還需要簡化戒治程序呢？
1998 年版本對於吸毒者的三種區分（初次吸毒、初犯未經強制戒治再犯、
初犯經強制戒治後再犯）有什麼問題嗎？其實這種區分可能沒什麼問題，問題 是在於勒戒與戒治所的容額問題。這從高育仁與管制藥品管理局局長李志恆、
蔡碧玉的詢答中可以看出來。高育仁強調，將戒治觀察期延長至最多三個月，
可以讓對於吸毒者是否染上毒癮的評估更為精準，但是李志恆就一直強調以精 神醫學的觀點來看，半個月到一週就可以看出是否具有上癮症狀。行政官僚與 立委觀點來回交鋒數次後，蔡碧玉表示「矯正司要考量容額的問題」。蔡碧玉無 意中說出的容額問題，或許才是本次修法的核心、關鍵。從 2002 年的數據來看，
以全台的總收容額來看，並沒有超額收容的問題，但是從個別的戒治所來看，
基隆、新竹、台中、嘉義、屏東以及花蓮的監獄附設戒治所都有超額收容的問 題，而勒戒所想必也是有類似的問題12（楊瑞美 2003：138-139）。
對於行政機關而言，最重要的目標是一面降低再犯率並且緩解戒治所壓力，
在這樣的政策目標下，延長戒治時間、簡化戒癮程序就成為最適合的手段。針 對簡化戒癮程序，立法委員完全沒有不同意見。這裡折射出行政官僚與立法委 員對於問題該如何標定與解決的看法不太一樣。立委與官僚都認識到毒品是個
11 或許有人會認為，避免「再犯」其實就是避免毒癮的「復發」，法務部官僚其實是一個治療病
人的邏輯。但是我認為，從字詞的選用上就代表了法務部官僚並沒有將治療放在優先順位，針 對吸毒者的治理，最重要的事情是「避免再犯」而不是「治癒」。
12 整體來說，全台指定收容額是 9350 人，而實際收容人是 8769 人。但這主要是因為宜蘭監獄
附設戒治所得指定收容人有1400 人而實際收容人口只有 369 人。除去宜蘭戒治所，大多數的
戒治所都是在超收以及接近滿額的狀況。
問題，但對於官僚而言，問題的重點在於戒治所量能，而對立委而言，就是刑
雖然因為個案資料的缺乏，讓我們沒有辦法直接說，正是這些以往在戒治所的 毒販最後進入了監獄。也因為缺乏個案資料讓我們可以做隨機變量控制達到做 統計上因果推論的要求，本文並不能直接說就是此次修法就造成了監所毒品犯 上升的結果，但我們還是可以說這兩者之間的關聯很可疑，需要更進一步的研 究。
圖 2-4 機構內毒品處遇人數變化
基本上，這次修法的主旋律與其說是簡化繁複的戒治程序毋寧是緩解超額 收容的勒戒、戒治設施。而在這個主旋律之外，最重要的就是強調毒品的再犯 問題。但是將再犯當成刑事政策的最重要指標是會有危險的，首先是技術性的 問題，到底再犯率是再犯了什麼？是完全一樣的罪名或是各種不同的罪名都算？
是只要被起訴了就算在再犯中還是要入監服刑才算？這些技術性問題在再犯率 統計中常常沒有明確的標示，這些技術細節也是統計可以動手腳的地方。再者，
再犯率沒有辦法告訴我們到底再犯的成因為何，有可能是因為見警率、調查手 法或是修法等等其他因素造成再犯率增高，並不當然可以連結到矯治措施的無 效。但是因為再犯率是最容易看到的指標，這個指標又與犯罪更生人相關，再
-‐
5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000
機構內總人數變化
勒戒所人數 戒治所人數 監獄毒品犯人數 機構內總人數
加上犯罪學界量化與證據導向的研究，造成了行政機關盲目的追求低再犯率
（Gottschalk 2016：98-107）。
我們姑且先不論再犯率這個指標的種種問題，從修法過程我們可以發現，
再犯率已經成為衡量一個刑事政策是否「有用」的指標了。無法降低的再犯率 被認為代表了既有毒品政策的失能，而面對這個失能，政府當然有必要解決它。
但是首要解決的目標並不是順著病人邏輯幫助吸毒者戒癮，而是如何處理戒治 所超額收容的問題，附帶的再嘗試解決「一定會復發」、棘手的吸毒者處遇問題。
但是我們從圖 2-3、2-4 看到的結果是，修法過後監所人數上升、戒治所人數大 幅下降。
從一個制度論的觀點來說，制度的運行是一整套體制（regime），這個體制 包含了規則的制定以及規則的執行（Streeck and Thelen 2005：11-16）。我們可以 看到，吸毒者管制制度從 1998 年將病人邏輯疊加在犯人邏輯之上後，又由於病 人邏輯是個從國外移植進入的制度性邏輯，在各方面都沒有獲得高的正當性以 及完整的實踐。
從修法伊始，就首先經歷了轉化（conversion）的制度變遷。如同前節所述，
1998 年修法伊始，病人模式就因為正當性不足以及對第一線執行機關而言有模 糊執行的可能性而經歷了制度變遷。2003 年的修法只是將這個已被轉化的制度 法制化，這個法制化的過程其實也沒有遇到太多的挑戰。那一個其實已經被轉 化的制度為何又需要再進一步法制化呢？這個問題其實應該要回到我們怎麼看 待吸毒者處遇制度本身，吸毒者處遇制度除了包含了處遇場所外，也包含了處 遇內容與方式。處遇內容與方式如同第一節所述，將吸毒者分為三種類型分別 處遇，但不論是哪種都需要進入勒戒、戒治等醫療程序，這讓便宜行事的執行 機關即便運用制度模糊性轉化處遇場所的制度規定，也無法解決量能不足、負
荷過重的問題。
也就是因為如此，吸毒者處遇流程這個在制度執行上沒有模糊性與裁量空 間，而且正當性又不足的制度，就經歷了取代（displacement）這樣的制度變遷
（Mahoney and Thelen 2010）。總體上來看，本文認為就是因為 90 年代追隨國際 潮流的病人模式，並沒有在理念上取得足夠的正當性，而且在制度創立時又留 下不少模糊空間，最後加上資源投入不足。這些因素加總起來造成病人模式沒 有辦法在台灣生根，短短的五年間就經歷了轉化以及取代。但這並不代表病人 模式的全面失敗，另外一個嘗試要將吸毒者視為病人的制度—替代療法，卻取 得了一定程度的成功。