制度變遷與政策拼貼

  本章將會綜合前兩章的結果，以制度論的角度勾勒吸毒者處遇制度變遷的圖 像。第一節會用較為抽象的理論語彙重新整理第二章的論述分析以及第三章的量 化分析結果，並且嘗試用既有的制度變遷理論與路徑依賴做解釋。但由於制度變 遷理論以及路徑依賴都較為強調權力關係與政治體制，這與本文所欲凸顯的理念 並不是完全的切合，因此本文在第一節最後會嘗試以「政策拼貼」這個概念作為 解釋策略。  

第一項

  政體、制度脈絡與制度性邏輯  

  本文從一開始即非常強調政體、制度脈絡的重要性。Skocpol（1985）提醒 我們，政體的特徵會決定了國家是否有決定自身政策目標的自主性；在國家自主 性外，我們更應該注重國家是否有完成自身設定目標的能力。以西歐以及北美為 首的先進資本主義國家為例來說，美國憲政體制要求所有法令都必須在國會提出、

通過，這樣的體制造成利益團體可以藉由遊說國會議員來影響政策進而讓國家沒 有辦法追求自己的政策目標。但相對的，德國因為採取了議會內閣制，又在憲政 體制當中設計了許多防止反對黨杯葛的機制，這些機制讓德國有強的國家自主性。

但如同Skocpol 自己所說的，國家自主性的判斷並不是絕對的，有時候是因為不 同政策而不同，例如美國在外交、對外投資以及20 世紀初的農業政策等特別時 期的不同領域就有相對較高的國家自主性（Skocpol  1985：12-­‐14）。  

  當我們考察吸毒者管制政策變遷時，我們會發現國家在解嚴前後對於政策目 標的擬定有相當高的自主性。1990 年代以前，台灣尚處於威權統治時期，此時

各種國家政策的擬定與執行只需要在黨與行政機關中拍板定案即可。解嚴之後，

國家政策的擬定表面上來看並不只是行政機關說的算，如果這個政策是需要改動 法律的話，就需要經過立法院的審議。  

  但即便是解嚴後的台灣，立法院仍然沒有壟斷法案修正權，這主要是由於憲 法規定行政院可以直接將法律修正案送入國會審議，又加上立法院的財政預算根 本不足以支撐專門的法規研究委員會；在這些條件下，我們可以發現大多數的法 案都是行政機關起草再交由立法院審議，而立法委員會打蛇隨棍上，在行政院提 出法案後再提出對案或是做細部的修正。也就是如此，本文會認為在吸毒者處遇 制度（或是說毒品管制政策上），行政部門是具有相對的自主性的。但當我們考 察國家能力時，我們就會發現，職司吸毒者處遇的法務部與衛生署每年都在喊沒 經費以及沒資源。我們大概可以說，在吸毒者處遇制度上，國家有自主性但是能 力不足。  

  另一個重要的制度脈絡是解嚴，解嚴後賡續的幾波法律動員都是針對過於嚴 峻的刑法，例如反對刑法一百條運動、廢止動員戡亂條例等等法律動員。雖然這 些動員是在台灣化、民主化的浪潮下推動的（若林正丈   2014：247-­‐252），但這 些運動的效果不僅止於促使國民黨政府廢除、修正高度政治性的法規。大約同時 期，釋字263 號針對懲治盜匪條例做出合憲性解釋¹後，國民黨政府就開始有意 識的修正刑度過於嚴苛的刑事法，而就是在這樣的政治環境下，肅清煙毒條例才 會啟動修法的進程。  

  另外一條重要的解釋線索就是組織制度論所提出的組織文化、制度性邏輯。

Bernstein（2008）針對台北都市發展局的人類學研究指出，對於官僚而言，法

1   合憲性解釋的意思是說，當一個條文、法規的解釋有許多種可能性時，憲法解釋者選擇了合憲

的那個解釋以避免宣告法條或是法規違憲。  

律並沒有辦法成為國家行為唯一的正當性來源。相對的，國家行為的正當性來源 跟其他社會行為一樣，常常是在於維繫關係、達成共識、達成交辦事項。法律只 有在被當成現代性、西方性的象徵時，才會成為正當性的來源；在行政機關之間 互動時，法律只起到劃清群體界線或甚至是代表其他手段的失敗；而一個政策成 功的推行，仰賴的反而是官僚不挪用法律的語言或是不去高談「依法行政」。     從Bernstein 的研究我們可以發現，台灣的官僚在執行政策時強調的是彈性、

達成交辦事項以及「搏感情」，遵從正式規則並不是台灣官僚的習性。但在面對 國際組織時，官僚又會強調法治以及依法行政的重要性，因為法治才符合「國際 標準」。  

  另一方面，從法律史、司法政治等研究中我們可以總結出，法院這個組織是 一個保守、上下控制且官僚化的組織，長期以來的黨化司法讓台灣的司法體系是 不獨立的司法中有很多不獨立的法官。而隨著解嚴而來的法官司法改革，並沒有 太大程度的改變司法體制的內部控制，行政權以及政黨的手離開了司法體制，但 是上下級的升遷控制、判例制度造成的法律意見控制，這些在黨化司法時期設立 的制度仍然留下；這些制度讓台灣有著獨立的司法但不獨立的法官。  

  當具有自主性但能力不足的行政官僚決定引入病患模式時，這制度遇上的是 彈性運用法律的基層官僚以及科層化的法院，這種組織文化土壤遇上了不熟悉的 病犯處遇模式，就產生無論如何都無法貫徹制度執行的後果；而行政能力不足也 讓政策規劃者對於這種狀態莫可奈何，制度就在這樣的政治脈絡下慢慢的變遷。  

第二項   制度變遷理論與路徑依賴  

  當我們討論制度變遷時，通常難以界定的東西有兩個，一個是制度本身、另 一個是何時才算是制度變遷的起點。針對第一個問題，本文第一章討論過的組織

制度論與歷史制度論就在這個問題上爭執不休；而本文的立場則是傾向於歷史制 度論的做法，也就是將制度定義為正式規則，也就是毒品危害防制條例。而針對 第二個問題，既有方法論文獻（Mahoney  2000；Pierson  2004）建議研究者應該 尋找一個出於機遇（contingency）的事件當成路徑依賴、制度變遷研究的起點，

所謂機運的意思是，這個事件無法被任何既有的理論所預測。儘管前款中指出，

1990 年代的氛圍似乎讓肅清煙毒條例的修法勢在必行，但是這個修法的方向、

修法的內容其實是機遇性的。要不是時任法務部長馬英九留美以及重視美國標準，

可能修法的方向就不會如此的仿照美式的有條件除刑化。所以本文以為，從機遇 的角度來看，將 1998 年的毒品危害防制條例當成考察的起點是一個不錯的做 法。  

  因為制度這詞彙本身的意義似乎就暗示了制度不容易變遷，所以傳統上制度 論研究制度變遷時總是強調外生性（exogenous）的原因。也就是說制度被想像 為一個會被反覆施行、具有高度穩定性的一套成文或不成文規則，這套規則從定 義上來說就是不易變動、穩定的。但是這樣的定義沒有考量到制度總是需要行動 者的投入去維持，也從定義上就屏除了內生性（endogenous）變遷的可能性。

Thelen 與 Mahoney（2010）就認識到這個問題，並且提出了一套完整的制度變 遷的理論；他們提出了一套制度變遷的類型學，他們認為，不同的權力關係下的 行動者會產生不同的制度變遷方式（參見第一章第四節）。但是這種強調權力關 係的類型學忽略了，除了在政治權力之外，也有其他的因素可能會造成制度變遷。

這種強調政治權力的論調也不是制度變遷理論所獨有，歷史制度論常用的概念—

路徑依賴也常常強調權力關係或是經濟效益（Pierson   2004），但吸毒者處遇制 度變遷的軌跡就無法完全的被這種強調權力關係的制度變遷理論所解釋，而需要 強調理念與正當性的重要。  

  Mahoney（2000）就提過，路徑依賴的特徵是制度後來的樣貌比起一開始 制度創始時所設想的樣貌非常不一樣，而且無法用既有的理論解釋。而路徑依賴 的機制有許多種不同的可能性，除了效率性的論證外，還有功能性、權力與正當 性的機制（參照本文第一章第四節）。最近，Falleti 與 Mahoney（2015）更提出 了自我再生產序列（self-­‐reproducing  sequence），自我再生產序列說穿了跟路徑 依賴要強調的機制大同小異，但強調了自我減弱、連續性序列等其他不同於自我 增強序列的事件序列。  

  本文的正想指出，吸毒者處遇制度就是歷經了正當性自我減弱的事件序列，

而背後最重要的原因正是病人模式的理念無法在既有的政體架構、制度脈絡與組 織文化下取的正當性。  

第三項   吸毒者處遇體制—制度論的故事  

  前兩款盤點了吸毒者處遇制度的政治脈絡、背後的組織文化以及討論了制度 變遷的機制與類型學。本款在這樣的類型學基礎上將第三、第四節的研究成果梳 理成一個制度論的故事。  

  首先，解嚴後的政治脈絡下，肅清煙毒條例的重刑化取向以國際標準來說不 符合人權、法治的潮流，再加上解嚴後一連串挑戰唯一死刑的法律動員讓法務官 僚必須要重新架構吸毒者處遇制度。而這個制度變遷的修訂方向朝向美國式的戒 毒村可以說是出於機運，並沒有什麼必然性。在台灣這個以行政官僚為修法中心 的憲政體制中，行政官僚提出的法案通常可以不經太大變動的經過立法院而成為 有效的成文法規，而此次的修法也不例外。有條件除刑的病患模式就在這樣的背

  首先，解嚴後的政治脈絡下，肅清煙毒條例的重刑化取向以國際標準來說不 符合人權、法治的潮流，再加上解嚴後一連串挑戰唯一死刑的法律動員讓法務官 僚必須要重新架構吸毒者處遇制度。而這個制度變遷的修訂方向朝向美國式的戒 毒村可以說是出於機運，並沒有什麼必然性。在台灣這個以行政官僚為修法中心 的憲政體制中，行政官僚提出的法案通常可以不經太大變動的經過立法院而成為 有效的成文法規，而此次的修法也不例外。有條件除刑的病患模式就在這樣的背