第 二 章 正式規則的變遷
第六節 小結：理念、政體與國家能力
第六節
小結：理念、政體與國家能力本章藉由分析立法公報以及反毒報告書，試圖回答一個問題—我們的吸毒 者處遇制度是如何走向今天這樣的？而本章從 1990 年代引入病犯模式開始講 起，我認為病犯模式是在90 年代剛解嚴時，執政黨需要尋找一套新的論述與修 辭來正當化吸毒者管制，當時的國際潮流—「病人模式」就被引入台灣。但是 這樣的引入並不等於除罪化。相反的，行政官僚說這樣的修法是除罪不除刑，
是一種「病犯式處遇」。這種病患式模式通過不久就面對了行政量能不足與官僚 主義等問題，這些問題最後也導致了2003 年的再度修法簡化既有的病犯處遇模 式，讓這個模式更朝向犯人模式靠攏。但不久後，台灣的愛滋吸毒者人數不斷 地上升，這也讓行政機關決心引入減害療法、美沙酮療法等病人模式的處遇方 式，這些處遇方式是由地方衛生局開始試點，並且最後成功的法制化且讓中央 設立了毒品危害防制中心來推行這種減害模式。但是在橫向網絡協調不力的情 況下，毒品危害防制中心發現問題的能力比起解決問題的能力更為出色；地方 教育局、衛生局在毒品危害防制中心設立後開始發現許多學生吸食三四級毒品 的問題。面對這個問題，行政官僚的解決方式就是將施用三四級毒品處以行政 罰。
前段簡述了吸毒者處遇政策十多年來的變遷，但更為重要的是這個變遷背 後的動力。從一個強調理念、文化的制度論觀點來說，本文指認出影響制度變
遷最重要的三個要素，分別是政體、國家能力以及理念。政體以及國家能力這 兩點正是Skocpol（1985）所強調的要素，當我們在研究政策、制度時不可以忽 略的要素。政體方面，我們應該注意的是政體結構、憲政結構是否讓國家有追 求自己目標的相對自主性，並且更應該注意國家自身追求某個政策背後的動機；
國家能力方面，我們應該注意的是國家是否有貫徹它所設定的目標的能力。
台灣吸毒者處遇政策的變遷從這個視角出發的話，我們就可以看到，首先 是政策變革的時點是1990 年代，剛歷經民主轉型的台灣，縱然法規變革都需要 經過立法機關通過才能生效。但由於台灣的憲政體系允許行政機關直接向立法 機關提出法案，且在威權時期長期的政治實作就是以行政機關主導法案，在這 樣的慣性影響且立法機關自身預算不足的情況下，政策形成最重要的地方是在 行政機關內部17。確定了台灣的行政體系具有高自主性後，我們下一步應該判斷 他們是否有完成這些政策的能力，而這個問題就很難一概而論。在吸毒者處遇 制度中，我們看到的國家是一個沒有辦法徹底執行政策的國家。總體來看，吸 毒者處遇制度所處的政治脈絡與是一個國家擁有高度自主性但能力相對弱的環 境。這樣的環境如同本章前面幾節所述，很容易產生疊加或是轉化等等的制度 變遷而讓政策、制度沒有辦法達成預期的效果。
但是國家中心論並沒有辦法解釋為何政策會朝向某個方向變遷，要回答這 個問題，本文認為勢必要將理念、文化等要素納入考量。在威權統治時期，吸 毒者被認為是中國國力弱小的原因，在這樣的大中國主義下，吸毒也就是被框 構成禍害國民健康的國安問題，這也是病人模式在台灣的根基（蕭彣卉 2008）。
而這種將吸毒者視為病人的理念，一路延續到90 年代修法時。本文認為，正是
17 從比較的觀點來看，美國因為憲政上不允許行政機關直接對立法機關提法案，必須要讓黨籍
國會議員代為提案，這也是為何美國被認為國家本身在許多政策上並不具有相對自主性的制度 性成因。
因為法務部仍然相信這套吸毒亡國論，才讓新的理念沒有辦法徹底地落實到制 度上。這裏的故事類似於 Mahoney（2000：523-‐525）所說的，從正當性的自 我增強而來的路徑依賴。路徑依賴的基本機制如同第一章所介紹的，想要回答 得問題是，為何一個看似不應該存在的制度會繼續存在。
正當性機制從制度一開始具有的正當性來解釋，這一種解釋方式認為，制 度一開始所具有的正當性會不斷的被行動者所加強。到後來，正當性的來源會 是規則、制度本身而不是制度所欲達成的效果，如果用組織社會學所熟悉的術 語來說的話，這就是一個制度化的過程（Scott 2014：147-‐151）。在吸毒者處遇 制度中我們可以看到類似的現象，犯人模式到底背後的原因是否仍然具有正當 性基礎似乎不再重要，但犯人就是犯人。這種制度依賴的現象讓病人模式這樣 的理念、制度只能疊加在既有的犯人模式上。
總結來說，台灣的國家具有高度的相對自主性但沒有相應的國家能力來貫 徹。這樣的政體特徵讓台灣的吸毒者處遇制度處於一個快速變動的狀態，只要 有新的刺激、問題出現了就會提出修法議程。而處遇制度變化的方向取決於行 政機關的理念變化，由於犯人模式施行已久且深入人心且對法務部具有高度的 正當性，所以儘管犯人模式的正當性不見得被衛生機關、立委所接受，但在每 次修法的時候都可以看到犯人模式仍然會路徑依賴的延續下來。也就是說，即 便每次修法似乎都會挑戰既有的犯人模式，但由於犯人模式的正當性已經被不 假思索地接受了，所以病人、醫療模式總是只能附加在犯人模式之上。而在吸 毒者處遇中另一個重要的行動者—法院，也在犯人模式不斷被加強中扮演重要 的角色，下一章將會處理法院所扮演的角色及其行為等問題。