國立臺灣大學社會科學院政治學系 博士論文
Department of Political Science College of Social Science National Taiwan University
Doctoral Dissertation
憲法與威權統治─
總統職權的擴張與國民黨威權政體體制化的路徑 Constitution and Authoritarian Rule:
The Expansion of the Presidential Power and the
Institutionalization of the Kuomintang Authoritarian Regime
蘇慶軒 Ching-Hsuan Su
指導教授：黃長玲博士
Advisor: Chang-Ling Huang, Professor 中華民國 107 年 6 月
June 2018
謝辭
修業漫長，但畢業匆匆。
能夠完成這本論文，首先謝謝我的指導老師──黃長玲老師。長玲老師對我非 常信任，放任我探索研究的議題、蒐集研究所需的素材，以及研讀自己感興趣 的文獻，同時在我困惑與猶豫的時候給予建議與指引，讓我在修業與撰寫論文 期間，能夠充分享受探索與發展知識的樂趣（而且還能畢業！）。謝謝我的口試 委員──吳乃德老師、黃丞儀老師、陳翠蓮老師與周嘉辰老師，老師們的作品 與評論，對我產生許多啟發，如何往來理論與史料之間，將是未來需要繼續努 力的課題。謝謝吳叡人老師在知識上的引領，使我從碩班以來的思路發展更為 寬廣。謝謝林俊宏老師、黃旻華老師與王宏文老師，身為一個埋頭在研究室瞎 忙的學生，還能得到三位老師的關心，讓我備感溫暖。謝謝王信賢老師在我剛 念博班時的鼓勵與照顧，讓我穩當地踏（誤）入學術這條路。
憲法與威權統治──
總統職權的擴張與國民黨威權政體體制化的路徑
摘要
既有憲政研究甚少關注憲法與威權統治的關係。本文以中華民國總統職權擴張 的過程，說明威權政治菁英維持與運用《中華民國憲法》水平權力分立的原 則，進行權力互動與運作政府，同時懸置《中華民國憲法》對人民權利義務的 保障，一方面排除台灣地方政治菁英參與國家層級的政治運作，另一方面排除 一般公民由下而上的課責與政治參與。此一按照憲政框架建立、運作與修正的 權力互動模式，驅動國民黨威權政體體制化。
本文按章節依序指出：首先，《中華民國憲法》因為國共內戰與「敵我對立」的 外生因素而確立其政治地位。其次，黨政菁英依循憲政規範進行權力互動，此 一於法有據的互動模式成為鞏固《中華民國憲法》的內生因素。最後，由於蔣 介石為了統治上的需要而不斷擴張總統職權，促使黨政菁英修正權力互動的模 式，而使體制化的路徑向《動員戡亂時期臨時條款》傾斜。不過，由於權力互 動模式將台灣地方菁英隔離在外，而失去政治甄補功能，因此在國際環境改變 與黨政菁英老化後，權力互動模式即無法維持其封閉性，最終只能走向開放政 治體制的途徑。
關鍵字：中華民國憲法、國民黨、蔣介石、威權主義、權力分享
Constitution and Authoritarian Rule:
The Expansion of the Presidential Power and the
Institutionalization of the Kuomintang Authoritarian Regime
Abstract
The existing research on constitutional politics rarely touches upon the relationship between constitution and authoritarian rule. By examining the expansion of the power of the President of the Republic of China, this study aims to illustrate how political elites in the authoritarian regime maintained and made use of the principle of horizontal separation of powers stipulated in the ROC Constitution to interact with other powers and operate the government, but at the same time suspended the part of the ROC Constitution that guarantees the protection of people’s rights. The political elites of the authoritarian regime thus were able to exclude Taiwanese local political elites from the national-level political operations on the one hand, and bar the political participation of citizens and political accountability from the political arena on the other hand. This model of power interaction that was established, operated, and modified according to the ROC constitutional framework had led to the
institutionalization of the KMT authoritarian regime.
In chapter order, this study first points out that the political status of the ROC Constitution had been consolidated due to the exogenous factor of the Chinese Civil War and the political antithesis; secondly, the political elites of the regime and the party establishment undertook power interactions in compliance with the
constitutional regulations, which became the endogenous factor of the consolidation of the ROC Constitution. Lastly, while Chiang Kai-shek had to expand his
presidential power for his rule, the expansion made the political elites of the regime revisit the model of power interaction and tilted the path of institutionalization toward the Temporary Provisions Effective During the Period of National Mobilization for Suppression of the Communist Rebellion. However, as the model of power interaction excluded the Taiwanese local elites and thereby lacked the function of political
recruitment, this model of power interaction could not retain its closed nature and the regime had no choice but to open up after the geopolitical environment changed and the political elites of the regime and the party establishment aged.
Keywords: Constitution of the Republic of China, Kuomintang, Chiang Kai-shek, Authoritarianism, Power-sharing
章節目錄
第一章 緒論 ... 1
第一節 前言 ... 1
第二節 文獻回顧 ... 7
第三節 本文論點與研究架構 ... 24
第四節 章節安排 ... 33
第二章 制憲與內戰中弱勢總統體制的發軔 ... 40
第一節 軍事優勢時的制憲 ... 41
第二節 軍事劣勢時的行憲 ... 66
第三節 結論─《憲法》政治地位的外生因素 ... 80
第三章 總統職權第一次擴張─總統軍事權力的建制 ... 83
第一節 民主化初期憲政爭議的意義 ... 85
第二節 對《憲法》規範政府體制的理解與爭辯 ... 88
第三節 總統軍事權力的建制──國防會議的成立與改組 ... 96
第四節 立法院對總統職權與國防體制的疑慮 ... 108
第五節 規劃總統的軍事權力──戰地政務 ... 121
第六節 結論 ... 137
第四章 總統職權第二次擴張─總統連任限制的解除 ... 141
第一節 蔣介石三連任總統的意義 ... 143
第二節 蔣介石連任/續任總統的策略形成與選擇 ... 146
第三節 總統選舉的餘波與立法院的反彈 ... 175
第四節 結論 ... 181
第五章 總統職權第三次擴張─對權力繼承的影響 ... 189
第一節 向《臨時條款》的傾斜與體制化 ... 192
第二節 威權政體體制化對蔣經國繼任權力的選擇與限制 ... 201
第三節 結論 ... 211
第六章 結論 ... 216
參考書目... 230
附錄 1960 年國民大會總統選舉賽局 ... 250
第一章 緒論
“Between a tyrant and a prince there is this single or chief difference, that the latter obeys the law and rules the people by its dictates, accounting himself as but their servant.”
── John of Salisbury, A.D.1159.
第一節 前言
法律之前，人人平等，但只要條件允許，政治行為者會想方設法讓自己成 為例外。
在現實政治世界中，威權政體的統治者常被認為是例外：他們的政治地位 與權力既不受法律約束，又能將法律做成統治工具，用以獲取被統治者的順 服。1若觀察威權政體的政治運作，會發現威權統治者常試圖為其政治地位與權 力建立法律基礎。譬如 1937 年的希特勒，當時他的聲望如日中天，是德國理所 當然的統治者。但希特勒並未因此忽視《授權法》將在那年 4 月失效，該法以 憲法的高度，賦予總理及內閣不必受議會約束即可自行頒訂法律的權力，是希 特勒得以獨裁專斷的法律基礎。因此，希特勒發動議會，在 1 月 30 日延長《授 權法》的時限，此後又兩度延長《授權法》的施行。希特勒與《授權法》的關 係，是威權統治者權力與法律看似相互矛盾的例子：為何在事實上已然取得統 治地位的威權統治者，仍試圖為其權力建立法律基礎？地位與權力合法化後，
威權統治者還享有位在法律之上而不受法律拘管的例外狀態嗎？威權統治者又 是如何追求權力的合法化？
1 政體是指國家權力的配置、使用甚至濫用（abuse）的模式（Chehabi & Linz, 1998: 10）。
不少威權政體試圖建立以法統治（rule by law）的形式，甚至宣稱其統治方 式滿足法治（rule of law）的要求，而非統治者的專斷自為。對於此一現象，研 究者多以追求統治正當性解釋之。如 1999 年中共在修憲時，明訂「中华人民共 和国实行依法治国，建设社会主义法治国家」。中共為此致力於立法與建制司法 體制，如成立行政法庭、刑事與民事法庭等，訓練司法官員與法律從業人員，
並向人民進行法律教育與政治宣傳，力圖建立人民的「法律意识」（legal consciousness），讓人民瞭解守法的重要性，以及瞭解政府提供了司法途徑，可 以協助人民解決紛爭或獲取幫助（Whiting, 2017: 14）。雖然中國司法體制無法 獨立於中共的政治控制之外，但 Whiting（2017）經由研究證實，在經過建構人 民的「法律意识」後，即便違逆了法治原則，中共以法統治（rule by law）的形 式，仍有助於提升人民肯認中共威權統治正當性的程度。
然而，威權政體倚重法制，甚至宣稱遵守憲法的某些規範時，法制有時反 成為異議者挑戰威權統治的施力點，使威權統治反遭法律與憲法的束縛。如埃 及從 1970 年代起，為了挽救前獨裁者納瑟（Gamal Abdel Nasser）遺留的經濟 與政治困境，而決定發動法制改革。埃及經濟之所以低迷，乃因納瑟曾施行國 有化政策，而導致躲避國有化的資金大量外流；在政治上，納瑟以削弱司法體 制的方式解除行政權受到的限制，卻導致政府官員嚴重貪汙腐敗。經濟與政治 兩方面的困局，迫使繼任者沙達特（Anwar Sadat）決定成立憲法法庭保障私人 財產權，以及重建行政法庭對政府官員課責與反貪腐（Moustafa, 2007）。雖然 憲法法庭與行政法庭成立後，確實達到沙達特預期的功能，但公民社會中的法 律專業協會、人權團體與反對黨亦在與司法體制互動中，逐漸發展出獨立於國 家之外的網絡，彼此相互串聯並轉而利用憲法法庭與行政法庭挑戰威權統治，
甚至促使憲法法庭對政府的人權紀錄進行課責（Moustafa, 2007: 6）。同時，司 法部門在備受依賴的情況下，亦逐漸擴展出更多的獨立性，使厲行威權統治的
行政部門感到威脅（Moustafa, 2007: 8）。以憲法法庭為首的司法部門在運作 20 年後，埃及威權政府在 1990 年代開始裁撤司法官員，以減員的方式削弱司法獨 立性，以及減弱司法部門與公民社會獨立網絡之間的聯繫（Moustafa, 2007: 8- 9）。
不只埃及，中共亦遇有類似的矛盾。Wang（2015）以中國為例指出，跨國 企業為了在中國市場與國營企業爭利，避免國營企業利用政治連結而獲得庇 護，因此要求中共提供相對公平的仲裁制度，降低國營企業的在地優勢，增加 自己獲利的可能性。中共為了吸引跨國企業的投資，獲取這些握有資金與資產 的利益團體合作，以便提高財政收入與增進經濟發展，故亦有意為商業與經濟 事務提供仲裁制度，以便吸引投資（Wang, 2015:3-4）。因此，中共改革法制可 說是跨國利益團體與中共議價的結果（Wang, 2015:5）。不過，Wang 亦指出，
在中共中央發動改革與倚重法制的同時，地方政府卻不盡欣然接受中國法院功 能的強化，因為法院不只能提供仲裁制度給利益團體解決商業紛爭，一般人民 與社會團體也能因此依循司法途徑，挑戰地方政府政策（2015:7）。換言之，從 埃及與中共的案例來看，當威權統治者為了追求政體的政治或經濟利益，而試 圖為其威權統治建立法律基礎時，倚重法制有可能反過來對威權統治產生束 縛，被統治者可以依循司法途徑挑戰威權政府，亦可依據法律規範檢視威權統 治的合法程度。
在威權政體以法統治所能採用的眾多法律中，規範政府體制以及保障人權 的憲法，與威權統治的矛盾最為明顯。然而，憲法作為國家的根本大法，若威 權統治者能從憲法層次獲取專斷獨裁的權柄，則憲法以降的法規範將無從限制 統治者的權力。因此，威權統治者無法全然忽視憲法層次對權力的規範，如希 特勒與《授權法》的關係。不過，政治運作不受憲法拘束的威權政體不在少
數，如現行的《中華人民共和國憲法》中，並未規範掌握中國統治實權的「中 國共產黨中央政治局」該如何組成與運作。因此，憲法在法位階上的最高地 位，無法解釋威權統治與憲法的關係，而是應有其政治層面上的角色與作用，
才能獲取威權統治者的重視。
Ginsburg & Simper（2014）認為，憲法具有多種政治上的功能，而有助於 威權統治。首先，明文撰寫的憲法界定制度在威權政體中扮演的角色與功能，
成為協作的基礎，使政治菁英了解該如何運作制度，相互合作，並增進政治菁 英之間的團結程度（Ginsburg & Simper, 2014: 3）。菁英之間的團結程度，將影 響這些政治菁英組成的聯盟能否穩定執政。如 Albertus & Menaldo 以 1950 年至 2002 年間拉美國家資料指出，採用憲政之所以有助於統治聯盟與威權政體的存 續，乃因憲法在政體創建初期成為獨裁者與政治菁英之間的契約，一方面讓政 治菁英據以牽制獨裁者掌握的行政權力，避免獨裁者獨大，另一方面當權力分 配、個人的權利與義務有著明確的規範時，獨裁者與政治菁英才得以形成聯 盟、相互合作（2012: 279-280）。除了用於維繫菁英團結外，憲法亦有助於威權 政體建立控制制度，對部屬與基層官僚進行課責，解決依賴部屬與基層官僚而 產生的委託代理問題，避免部屬與官僚在執行政策的過程中獲取私利，中飽私 囊（Ginsburg & Simper, 2014: 4）。如 Adam Przeworski（2014）以共產波蘭的案 例指出，憲法在威權政體具有「政治操作手冊」（political manual）的功能，使 威權政府在統治時有著可以依循的法規範，且可依此規範對黨政菁英進行約束 與課責。
其次，除了增進政治菁英之間的合作以及上對下的制度性控制外，憲法還 能作為威權政體施政的藍圖，宣告政府在政治、經濟或社會上設定的進程與計 畫（Ginsburg & Simper, 2014: 6），如上述中共在 1999 年修憲時宣告將「建设社
会主义法治国家」。由於此一宣告形成政治承諾，因此違反承諾將傷害威權統治 正當性，憲法由此得以約束威權政治菁英凝聚執政共識，落實施政的藍圖
（Ginsburg & Simper, 2014: 3-4）。又或者如軍事獨裁者利用憲法規範，聲稱在 滿足特定政經社條件或解除既有危機後，將結束軍事獨裁並返還權力給文官體 制，但其實軍事獨裁者是以條件尚未滿足或危機尚未解除為由，證成其施行威 權統治的必要與正當性（Ginsburg & Simper, 2014: 3-4）。換言之，軍事獨裁者 美其名是在設定回復正常憲政的政治進程，但其實是將威權統治合理化為追求 正常憲政的必要過程。
如 20 世紀的拉丁美洲軍事獨裁者，常常力圖以制憲的方式改變政治、經濟 與社會秩序，為其威權統治創建法律基礎（Negretto, 2014: 83）。有些軍事獨裁 者甚至希望透過制憲，保障他們下臺後仍能享有私人利益，或者確保他們對國 家與社會進行變革的成果，在政體轉型後仍能存續（Negretto, 2014: 83）。不過 Negretto 指出，由於拉丁美洲軍事政體難以長期動員群眾支持威權統治，因此 軍事獨裁者原先希望透過制憲而達到的政治企圖，在政體轉型後也難以成為制 度遺緒而長期留存（2014: 83）。然而，這不表示憲法對於威權政治菁英沒有幫 助。拉丁美洲威權政體創建初期，置憲法於不顧的統治聯盟，其存續能力較 弱，反之，願採用憲法的統治聯盟存續時間較長，採用憲法亦有助於增長威權 政體的存續時間（Albertus & Menaldo, 2012）。
最後，憲法也能為威權統治進行窗飾（window dressing），憲法內容雖然載 明國內外期待的基本人權保障以及對政府體制的規範，但威權政體卻僅相應施 行徒具形式而無實質內涵的制度或政策（Ginsburg & Simper, 2014: 8）。如第三 波民主化後，部分新興民主國家出現民主倒退與威權復辟，「不自由民主」
（illiberal democracy）政體繼之興起，其徒有民主形式而無實質自由權利保障
的統治形態，可說見證了窗飾功能的實踐（Zakaria, 1997）。至今，比較政治學 者對於威權政體採用徒具民主形式之制度的研究方興未艾，關注議會
（legislatures）、選舉與政黨如何有助於維繫菁英團結與利益分配，造就威權統 治的長期存續（Slater & Fenner, 2011）。
換言之，威權政體中的憲法可以作為威權政治菁英之間的契約，建立與維 護彼此相互協作的制度，進而保障政治菁英與威權統治者的利益與權力。因 此，憲法在威權政體中的意義迥異於民主政體，後者常將憲法視為是國家與人 民之間簽訂的契約，既用於限制政府的權力，也用於保障人民的權利義務。但 在威權政體中，憲法對於人民權利義務的保障可說形同具文，故本文將此一用 於分配威權政治菁英權力的憲法，稱之為「威權憲法」。
然而，即便法制具有穩定威權統治的功能，但功能論仍不足之處，難以解 釋威權政體為何採用憲法規範中的某些制度分配權力與利益，也不足以說明為 何不同的威權政體側重不同的制度進行窗飾，而使個案之間產生統治形態上的 差異。
本文認為，威權政體之所以倚重法制，採用一部載明保障各項權利的憲 法，可歸因於威權政體創建時歷史性的關鍵機遇（critical juncture），導致憲法 成為政治菁英之間協作的政治契約，彼此同意按契約分配權力與運作政府。歷 史性的關鍵機遇，發生在特定的變革時期。身處於變革時期的行動者，將在不 確定的情境中，依當下的限制、誘因與自身的偏好進行制度創建，但制度創建 的結果並非單一行動者所可以決定，而是不同行動者策略互動的結果
（Capoccia, 2015: 148）。此一相對較短時間內產生的變革即是歷史性的關鍵機 遇，因變革而產生的制度創建將產生路經依賴（path-dependent）的效果，對個
人、群體，甚至是整個社會造成較長時間的影響（Capoccia, 2015:147）。
制定憲法是創建制度的政治過程，若結合特定的歷史條件，制憲過程的參 與者將因歷史機遇而得以確立憲法的政治地位。當憲法的政治地位確立後，憲 法可能對威權統治者造成束縛，且亦可能成為國內異議者與國際社會挑戰威權 統治的施力點，使威權統治者與政治菁英感到困擾，但他們仍難擺脫政治地位 已然確立的憲法規範影響，威權政體將因政治菁英依憲法分享權力與協作制度 而體制化。憲法為何與如何成為權力分配與政治互動的依據，並導致威權政體 依據憲法體制化，即是本文所要研究與解釋的歷史現象。
本文將以國民黨威權政體作為研究對象，探詢其依據《中華民國憲法》（簡 稱《憲法》）體制化的原因與過程，其中，總統職權的變化是政體體制化的具體 展現。過往研究指出，國民黨威權政體採納部分《憲法》規範進行統治，為此 建制與運作中央與地方議會，定期舉辦地方選舉，國民黨甚至為了競選而強化 政黨的服務功能。然而，這些關於議會、選舉與政黨的研究，並未解釋為何
《憲法》能夠獲取崇高的政治地位，使國民黨威權政體採納《憲法》體制化，
菁英協作的制度與權力互動的模式亦由此而產生。
以下將回顧比較威權主義與國民黨威權政體的研究文獻，檢視議會、選舉 與政黨的作用，並指出既有研究在解釋威權政體為何與如何制度化時的不足之 處。透過既有研究不足之處的呈現，本文認為可從威權政體依據憲法體制化的 角度進行解釋說明。
第二節 文獻回顧
回顧希特勒崛起的過程，他在 1933 年之所以能夠以總理身分，透過《授權
法》掌握實權，即是納粹黨操弄選舉擴佔國會議席的結果。2此後，納粹繼續舉 行備受操縱的選舉控制議會，也經由公民投票確立希特勒的元首地位。換言 之，在德國案例中，威權統治者需要政黨的支持，再經由選舉而控制議會的組 成，始能合法化威權統治。因此，議會、選舉與政黨，構成了威權統治者追求 法律基礎時所需的要素。
比較威權主義研究認為，議會、選舉與政黨的作用有助於穩定威權統治，
過往關於國民黨威權政體的研究，亦有相應議會、選舉與政黨的討論，但這些 作品並未說明制度的起源，而無法解釋威權政體為何採用《憲法》進行窗飾。
透過文獻回顧，本文將指出威權憲法對威權政體體制化的重要性。
壹、威權政體的權力分享──議會、選舉與政黨
由於第三波民主化出現民主回潮與威權復辟的現象，因此研究者轉向探詢 威權政體何以長期存續的原因，希望從中找出民主化的可能性。比較政治學者 Geddes（1999）指出，政治菁英分裂是威權政體崩解的內生因素。因此，若要 避免威權政體因為菁英分裂而瓦解，威權政體中理應具有政治菁英可以相互協 商的制度場域，以便獲取共識或是控制政治衝突，同時也可避免政治菁英訴諸 體制外的手段相互對抗。此一提供政治菁英協商議價與折衝妥協的場域，成為 威權政體權力分享（power-sharing）的制度性機制，政治菁英藉此進行權力互 動與利益分配，避免分裂。
2 1933 年初希特勒因納粹與右翼盟黨掌握國會多數議席，而被任命為總理，但這些議席數仍無 法超過總議席數的三分之二，而無法通過《授權法》。因此，希特勒任總理後即要求總統解散國 會重新選舉，並將選舉日期定於 3 月 5 日。就在改選之日將至之前，2 月 27 日發生「國會縱火 案」，希特勒與納粹黨指控德國共產黨試圖發動暴動，藉此事件排除社會民主黨（國會第二大 黨）與共產黨（國會第三大黨）參選的權利。然而，納粹黨及其盟黨在 3 月 5 日大選仍未拿到 超過三分之二的議席數，因此改以宣佈共產黨當選議員的當選資格無效，降低總議席數的計 算，強行通過《授權法》。下文的公民投票也是納粹黨操縱的結果：1934 年 8 月興登堡總統去 世後，希特勒內閣決議中止總統職權，並將總統職權移轉給總理，隨後發動公民投票，獲取近 九成贊成票而通過內閣終止總統職權與強化總理權力的決議。
隨著研究成果的積累，既有比較威權主義文獻指出，議會、選舉與政黨是 威權政治菁英分享權力的主要機制。
Gandhi & Przeworski（2006）指出，議會是威權統治者吸納政治反對勢力 的重要機制。威權統治者讓反對勢力獲取議席進入議會，一方面給予影響政策 的能力，另一方面也讓反對勢力在影響政策的過程中顯現他們的需求，使統治 者與反對者得以在議會進行協商，取得共識而互利，且彼此協議的結果能經過 立法而獲取保障（Gandhi & Przeworski, 2006: 14）。換言之，威權統治者透過議 會獲取政治反對勢力的合作，避免反對者因為無法表達訴求而訴諸體制外的暴 動（Gandhi & Przeworski, 2006: 14-15）。伴隨著議會的建制，威權政體將容許反 對黨的存在（Gandhi & Przeworski, 2006: 15）。
然而，Magaloni（2008）認為 Gandhi & Przeworski 的研究，無法解釋為何 政治菁英具有足夠的議價能力影響政策制定，並確保威權統治者願意遵守協 議。權力分享若欠缺可信的承諾，威權統治者即可濫用權力，欺壓他在議會中 的合作對象，政治菁英卻難有其他策略在議會中進行反制（Magaloni, 2008: 5- 8）。因此 Magaloni（2008:14）認為，威權政體僅建制議會是不足的，還須搭配 選舉的舉辦，給予政治菁英「出走」的選項，使政治菁英可以選擇競選，在選 舉中威脅威權統治者與其所屬的政黨。由此，政治菁英才有足夠的議價能力與 威權統治者在議會中協商，確保雙方的協議不會遭到威權統治者單方面的破壞
（Magaloni, 2008:13-16）。
然而，選舉究竟是穩固了政治聯盟的威權統治，還是觸發民主化的機制，
引發研究者們的爭辯。就前者而言，墨西哥與中東地區的研究發現，選舉有助
於鞏固恩庇侍從的利益分配網絡，讓選民與政治菁英可以用選票跟威權政府換 取利益（Magaloni, 2006; Lust-Okar, 2009）。然而，選舉的定期舉辦，將使社會 逐漸接受與習於民主制度的政治實踐，而有助於民主價值社會化（Morse, 2012）；此外，選舉帶來的政治競爭可能會破壞政治菁英內部的政治平衡，若引 發菁英分裂，將觸發威權統治的崩解與民主化（Schedler, 2009；Lindberg, 2009）。因此，選舉究竟是鞏固還是弱化威權統治，仍需加入其他因素進行討論
（Gandhi & Lust-Okar, 2008: 415-416）。此外，議會的功能亦可能因不同的威權 政體而異，如非洲威權政體立法機構影響政策制定與分配利益的能力有限，行 政官員才具有政策影響力與利益分配的能力，因此非洲威權統治者是以內閣或 部會首長等職位吸納政治反對勢力（Arriola, 2009）。
換言之，除了議會與選舉兩因素外，解釋威權政體的存續還需納入其他機 制進行討論。因此，Magaloni & Kricheli（2010）進一步指出政黨在威權政體中 的重要性。首先，就權力分享而言，政黨本身就是威權統治者與政治菁英分享 權力才得以產生的政治組織，政黨由此成為決定權力層峰政治繼承、分配政治 職務與升遷的重要管道（Magaloni & Kricheli, 2010: 127）。由於威權統治者必須 與黨內政治菁英協商才得以統治，因此黨內政治菁英的權力足以威脅威權統治 者的地位（Magaloni & Kricheli, 2010: 127）。由此可以發現，政黨與議會具有相 似的功能，是獨裁者與政治菁英折衝妥協的場域。Gandhi（2008）比較研究摩 洛哥、科威特與厄瓜多等三個案例，指出議會與政黨皆是獨裁者與政治反對勢 力溝通與協商的管道，且擴大案例數量並以統計分析後發現，存有溝通管道的 威權政體將提供更多的公共財與較好的經濟表現。
其次，政黨也有助於選舉的經營與運作。Magaloni & Kricheli 認為，為了 獲取更多黨內外政治菁英是否威脅威權統治的資訊，威權統治者允許舉辦選
舉，從有限的政治競爭過程中，蒐集與揭露黨內菁英的忠誠度與既有反對勢力 享有的支持度（2010: 128）。此外，由於群眾的政治支持與選票動員能力，影響 了威權政體存續與獨裁者的權力強弱，更加凸顯了政黨經營社會基礎的重要 性。對社會群眾而言，若選舉結果皆是統治政黨大勝，而顯現統治權力難以動 搖時，社會群眾亦難投向政治反對陣營（Magaloni & Kricheli, 2010: 129）。另一 方面，對政治菁英而言，當政治動員有效且強大時，他們會理解到政黨、權力 與政體的存續是無法分割，叛離政黨是無利可圖，因此將專注參與黨內對於政 治職務的分配，競爭侍從主義下的利益分配（Magaloni & Kricheli, 2010: 128- 129）。政黨甚至可以吸納黨外的政治菁英成為黨員，使政治菁英的利益與政體 存續一致，降低政治菁英挑戰政體的威脅（Magaloni & Kricheli, 2010: 127）。
最後，當政黨的發展與功能越強，威權統治者越無須擔心來自政黨以外的 政治威脅。由於威權統治無可避免地必須使用強制力，因此軍方一直是挑戰統 治權力與發動政變的潛在威脅。然而，若威權統治者透過政黨經營的社會基礎 有成，使社會大眾對政黨的政治支持度夠強，則群眾對政黨的政治支持一方面 成為威權統治者對抗與壓制軍方的權力基礎，另一方面也會降低軍方發動政變 的誘因（Magaloni & Kricheli, 2010: 129）。
上述可供政治菁英權力分享的議會、選舉與政黨，不只能夠維繫政治菁英 的團結，也能用於鞏固威權統治者的權力與地位。威權統治者無法在欠缺政治 支持的情況下保有統治權力，因此威權統治者可以透過權力分享機制，將政治 菁英吸納進入體制，獲取政治菁英的支持，同時避免政治菁英的採用體制外的 手段進行反抗（Boix & Svolik, 2013）。但權力分享後，威權統治者有時會受制 於政治菁英的偏好與利益，而在特定決策或政策制定上，對這些政治菁英讓 步，避免觸發衝突而危及自身的統治地位（Frantz, 2008）。
從既有研究的成果來看，雖然議會、選舉與政黨在理論上可以相輔相成，
成為威權政體吸納政治菁英與獲取群眾政治支持的重要制度，但這些制度是如 何相互搭配與交互作用，可能會因案例而異。然而，即使這些制度具有支撐威 權政體存續的功能，功能也不能作為解釋制度形成的原因。舉例而言，一黨專 政（single-party）或一黨獨大（dominant-party）威權政體的存續時間較其他類 型的威權政體長，但 Magaloni & Kricheli 認為，這不表示依靠政黨統治的獨裁 者，是比較各種統治機制並發現政黨的功能後，才設計並採用一黨專政或一黨 獨大的統治方式（2010: 130）。關於國民黨威權政體的研究，亦有指出議會、選 舉與政黨的重要性，但同樣也面對功能論無法解釋制度形成與發展的困境。
曾經受過威權統治的社會，會有其質問威權統治何以形成與維繫的傳統。
吳乃德（Wu, 1987）以侍從主義（clientelism）的統治形態，解釋國民黨政權如 何因應結構性困境而生存下來，奠下了臺灣威權鞏固研究的基礎。吳乃德指 出，基於族群界線與中華民國遷臺的歷史背景，政治菁英可以分為佔有中央政 府重要職務的國家菁英（national elites）與臺籍的地方政治菁英（local
politicians），兩者形成二元化的區隔，構成了臺灣政治的樣貌（Wu, 1987: 177- 181）。為了因應移入者欠缺臺灣本地社會支持與少數統治的困境，國民黨政權 透過政黨與選舉的運作，吸納地方菁英與服務群眾，獲取本地社會的政治支持 與選票動員，化解了國民黨政權作為外來者的少數統治困境（Wu, 1987:
Ch.4）。
就選舉而言，「選舉侍從主義」（electoral clientelism）透過地方選舉的定期 舉行，在省以降的行政機構與議會中運作：國民黨政權以特許利益，攏絡從縣 市長與議員選舉中勝出的地方派系領袖，如特許他們經營地方金融機構或可任 用私人為公職等方式，得到地方派系的政治忠誠（Wu, 1987: 221-234）。地方派
系領袖則利用地方首長或議員的政治職務之便，功利性地經營人際網絡，以公 共財餵養追隨者與中飽私囊，鞏固個人的政治地位，以便有效動員選票，從選 舉中持續勝出（Wu, 1987:257-281；陳明通、林繼文，1998：53-55）。國民黨政 權雖然依賴派系動員選票提供政治支持，但亦有其控制地方派系之道：除了使 用司法與強制力手段威脅或鎮壓地方政治菁英之外，國民黨政權在各縣市培植 兩個以上的派系，使他們相互競爭有限的地方政治職務，避免單一派系壯大或 派系間形成聯盟，而威脅到國民黨政權（Wu, 1987: 303-305）。
就政黨而言，國民黨層級節制地建立省以降的黨服務機構，協助解決民眾 的經濟或社會需求，一方面化解族群間的緊張關係，另一方面換取民眾對國民 黨的政治支持，形成以黨服務機構為中心的「官僚化侍從主義」（bureaucratic clientelism）（Wu, 1987: Ch. 2）。黨官僚侍從主義的出現，顯現國民黨試圖繞過 地方菁英，直接經營黨的社會基礎，黨官僚甚至被要求能夠嫻熟臺語對話以便 展開服務工作，然而族群界線分明，以及欠缺激勵機制鼓勵黨官僚持續經營地 方，使黨官僚侍從主義的成效有限（Wu, 1987: Ch.2）。龔宜君（1998）進一步 證明，在 1969 年之前，僅有建制在眷村與榮民之家等封閉外省社群中的國民黨 特種黨部，才具有選票動員的能力，其他建制在農村或城鎮的一般黨部，其選 票動員的效果不如預期。換言之，選舉侍從主義對於國民黨政權威權韌性的助 益，顯然是優於政黨侍從主義。
與民粹主義、多元主義與統合主義相比較後，吳乃德認為選舉侍從主義既 能利用地方派系提供的選票動員與政治支持，還能分化與控制政治菁英，且又 免除黨國菁英面對來自社會壓力，顯見其功能確實穩固了國民黨政權的少數統 治（Wu, 1987: 23-44）。然而，吳乃德認為，即使黨國菁英在統治過程中逐步了 解到選舉侍從主義帶來的好處，功能論不能解釋制度為何形成（Wu, 1987:
24）。吳乃德與 Magaloni & Kricheli 的看法一致，皆對功能論能否解釋制度的形 成存疑。有些研究者甚至提出更進一步的挑戰，認為制度本身也不一定能夠解 釋既有研究重視的特定政治後果（political outcomes）。
源自理性選擇制度論的「Riker 異議」（the Riker objection）認為，制度可 能是在反映某些行為者偏好或策略互動時的附帶現象（epiphenomena），而非約 束行為的因素，因為在某些現實的政治情境中，權力強大或關鍵的行為者若不 願接受制度約束，制度即失去限制行為的作用，也就無法以制度解釋政治後果 的產生（Pepinsky, 2014: 634）。Pepinsky（2014）以 Riker 異議檢視比較威權主 義文獻，他認為研究者應該在分析過程中辨明制度的角色，指出制度究竟是制 約了行為並限制行為者後續選擇的解釋性因素，還是行為者之間策略互動並達 到均衡後的附帶現象。
舉例而言，研究者往往以政黨或議會作為威權制度解釋政治後果，也就是 威權韌性（圖 1-1 路徑 B）。Pepinsky 指出，研究者若認為威權統治者透過制度 而得以吸納政治菁英，而政治菁英亦透過制度與統治者訂定可信承諾進行權力 分享，則此一解釋方式的前提，是這個制度應為任何行為者皆難以任意操縱與 改變的外生因素，制度才能約束行為（2014: 634）。然而，若制度是無法操控，
研究者就不應宣稱統治者能操縱制度，用以控制政治競爭與利益分配，也不能 將制度視為穩定各方政治行為者之間關係的「原因」，且另有制度起源
（Pepinsky, 2014: 634-635）。反之，若威權統治者可以操縱制度，則制度應僅在 反映不同行為者之間策略互動與權力分配的均衡樣態（Pepinsky, 2014: 634- 635）。因此 Pepinsky 認為，既有研究雖然重視威權政體採用的制度（如議會與 政黨）與政治後果（如政體存續長短）之間的關係，但此一關係有可能是相關 而非因果（圖 1-1 路徑 A 加上 C），若無法解決 Riker 異議，增加個案數目進行
分析，也僅能增強研究結果的外在效度（Pepinsky, 2014: 649-650）。
圖 1-1 制度起源與政治後果
A B C
資料來源：Pepinsky（2014: 632, Fig.1）。
Pepinsky（2014: 649）無意否認正式制度的重要性，但他建議應該增強對 個別威權政體的了解程度，包括非正式制度的作用，才能在檢視個別威權政體 的過程中，以經驗資料進行邏輯性的推論，建立更具內在效度的論證。
檢視吳乃德以降關於國民黨威權政體的研究，可以發現既有的研究文獻，
多聚焦在威權制度與政治後果之間的關係（圖 1-1 路徑 B）。後續的研究者沿用 吳乃德的看法，將選舉侍從主義看成是一種（非正式）制度，而有助於國民黨 政權的存續。然而，既有研究卻依然較少說明國民黨政權威權制度的起源。
Levitsky & Way（2015）指出，威權政體的「政體起源」（regime origins）與
「肇建遺產」（founding legacies）將影響政體的存續時間（Levitsky & Way, 2015: 101）。亦即，政體創建時期的過程或某些歷史事件，將使政體採用特定的 制度或是形成保護特定利益的菁英聯盟，當此一制度性或聯盟性的形構
（configurations）開始自我強化，或是成為決定後續路徑依賴的關鍵因素時，
威權政體的「肇建遺產」將決定政體的存續能力（Levitsky & Way, 2015: 101）。
因此，欠缺對制度起源的討論，將無法了解威權政體如何制度化。此外，從 Pepinsky 的檢討可以推知，威權統治者即是威權政體中權力強大而關鍵的行為 者，威權制度不只可能無法約束統治者，甚至可能因其偏好與利益而產生變 革，那麼制度與威權統治者行為之間的關係為何？威權制度又何以維繫？
制度起源 威權制度 政治後果
以下本文將先指出國民黨威權政體如何持續運作威權制度，直至放棄威權 統治，以此呈現威權制度的穩定性與威權政體體制化的成果，再提出解釋，說 明為何威權統治者與政治菁英持續而穩定地運作威權制度，使威權政體依據
《憲法》而體制化。
貳、國民黨威權政體中的政黨、選舉與議會
國民黨政權的恩庇侍從雖然鞏固了威權統治，但恩庇侍從長期在地方運作 後，是否有助於國民黨擴展與吸納地方的政治支持，顯然是有疑義的。原因在 於，地方派系種種貪污腐化的作為，使國民黨備受批評。此外，地方選舉中高 度依賴地方派系的社會網絡動員選票，一直是國民黨希望可以解除的困境。國 民黨在 1980 年代初期對歷次選舉的選票來源進行分析，發現選票總數中僅有約 四分之一來自黨員，其他四分之三來自地方派系的動員（陳明通、林繼文，
1998：58）。因此，國民黨一方面希望改變地方恩庇侍從的政治生態，另一方面 試圖將地方派系選票動員的對象，轉化成黨的政治支持者。然而這個利益分配 模式制度化的程度之高，已然難以逆轉，進而阻礙地方政治生態的改變。
1972 年蔣經國引入「青年才俊」，提名青年黨工幹部取代地方派系候選 人，即是因為無法忍受地方派系長期以公共財餵養自己的追隨者。國民黨提拔
「青年才俊」的政策在 1972 年地方選舉中大有斬獲，提名的 12 名國民黨黨工 幹部全部當選縣市長（若林正丈，1994：142-142、183；林佳龍，1998：225- 226）。然而，此一削弱地方派系的政策不只引發反抗，國民黨與地方派系在 1977 年選舉相爭的結果，還讓挑戰威權統治的黨外勢力順勢成長。3作為威權統
3 國民黨組織工作會主任李煥主導 1977 年地方選舉的提名，他多以救國團長期培養出來的青壯 世代作為候選人，增強黨對地方的經營控制以及降低地方派系的重要性，但此一提名策略引發 反彈，部分地方派系甚至對黨外勢力提供間接協助，使黨外人士在 1977 年獲取 2 位市長、2 位 縣長、21 名省議員與 8 名台北市議員（若林正丈，1994：188）。
治下主要的異議勢力，黨外人士在 1977 年從國民黨手中奪得 4 個縣市的執政權 與 21 席省議員，且還因選舉爭議引發中壢事件（陳明通、林繼文，1998：56- 58）。為了因應黨外勢力的成長與威脅，國民黨被迫在 1980 年代暫緩對地方派 系的打壓（陳明通，2001：185）。
換言之，恩庇侍從主義最遲也已於 1970 年代制度化，約束了國民黨與地方 派系在地方政治上的運作：對國民黨而言，地方選舉候選人的提名作業，要向 地方派系利益妥協（林佳龍，1998：226）；對地方派系而言，爭奪政治職務已 然成為延續政治生命與鞏固派系利益的必要路徑（陳明通，2001：187-189）。
即使是非派系執政，也不表示恩庇侍從主義失效：周素卿、陳東升（1998）指 出，非地方派系出身的縣市首長也會與派系結盟，使土地開發的政策符合派系 需求，彼此共享開發帶來的利益。
1977 年地方派系的反彈與 1980 年代國民黨放緩打壓地方派系，說明了國 民黨欠缺可依自身利益進行動員的群眾基礎，突顯國民黨在地方上被迫與派系 共存，而必須背負金權政治形象的窘境。4不過，即使國民黨遭致批評與不滿，
也不代表恩庇侍從主義或地方派系動搖了威權統治，因為地方派系並無批判與 挑戰威權統治的意圖，且可與威權統治利益與共（陳明通，2001：188）。因 此，恩庇侍從主義的長期運作，雖然違反了國民黨政黨利益，但無礙於威權存 續，如何重塑黨與地方派系的關係，是 1977 年選舉後至關重要的政治議題。國 民黨為了處理這個不一致性，選擇開放黨中央委員會，逐步打破國家與地方菁 英二元化的結構，將地方派系菁英納入他們過往難以進入的黨高層權力決策機
4 地方派系的貪腐，傷害了國民黨威權統治的正當性。因此從解決貪腐的角度而言，黨與地方 派系的利益是相互矛盾的。然而，國民黨長期倚重地方派系作為代理人經營群眾的後果，即是 難以將群眾的支持對象從地方派系轉向國民黨本身。因此，當國民黨與地方派系出現矛盾時，
黨無法動員群眾支持黨認為較為理想的人選，只能轉而支持另一個地方派系，用以取代與之矛 盾的派系。以地方派系相互取代，終究無法改變導致貪腐的結構，而使國民黨在地方上的困境 難以改變。
構（陳明通、林繼文，1998：58）。國民黨此一本土化與在地化的政策，亦可說 是地方政治菁英向上追求權力的結果。
打破地方與國家菁英二元化區隔的結構，雖然有助於強化國民黨與地方派 系的合作關係，避免黨外勢力從兩者相爭的過程中得利，但從後見之明來看，
開放地方派系參與黨中央的決策，成為民主化期間國民黨內部菁英分裂的主要 原因。此一政治後果，突顯「政黨」做為吸納制度是有得有失：開放地方派系 參與黨內決策，雖然吸納了地方派系及其所掌握的政治支持，卻導致國民黨在 面對民主化壓力時產生菁英分裂，促成 1996 年的總統直選與民主化。5不過國 民黨還是主導了民主化的過程，不只維持政治權力，還在民主化後由李登輝與 馬英九兩度執政而存續至今。
臺灣的經驗說明，當威權政體採用政黨作為吸納制度，開放更多政治菁英 參與黨的決策與運作，雖然可能會弱化了黨內政治菁英的團結程度，但卻能強 化政黨面對民主化壓力的調適能力。如 Slater & Wong（2013）的比較研究指 出，臺灣、南韓與馬來西亞等統治東亞威權政體的政黨，若能有效擴展黨的政 治基礎，且又曾推動經濟發展而獲取顯著的經濟成就，則這些威權政黨在面對 民主化壓力時可以選擇讓步，轉而利用推動民主化的聲譽，使威權政黨在轉型 後的選舉中持續勝出，一方面維持執政權力，另一方面也延長政黨的存續。國 民黨在擴展政治基礎而對地方派系開放的同時，削弱了黨中央的團結程度，進 而弱化了威權政體的韌性。
5 蔣經國去世後，國民黨內部逐漸分裂成以本省政治菁英為主的「主流派」，與外省政治菁英為 主的「非主流派」，兩派在民主化初期相互衝突。1992 年 3 月國民黨三中全會討論 1996 年總統 選舉是否直選時，兩派針鋒相對，支持「公民直選」的主流派在投票中獲勝，支持「委任直 選」的非主流派落敗（陳明通，2001：211-212）。1993 年立法院長選舉，主流派支持劉松藩與 王金平為正副院長，而擊敗非主流派支持的高育仁與關中，此後非主流派聲勢每況愈下，最終 在十四全大會前離開國民黨，自創「新黨」（陳明通，2001：214-216）。
在國民黨開放地方派系菁英進入黨高層權力決策機構前，佔有黨中央與中 央政府職務的國家菁英，其團結程度亦是解釋威權政體威權韌性的因素之一
（陳明通，2001：139-150）。這引導出一個問題：威權統治時期黨政菁英何以 能夠團結？團結的制度基礎為何？
陳明通經由派系研究，指出來臺初期蔣介石有意識地提升與鞏固蔣經國及 其部屬的黨政地位，削弱其他如 CC 系、政學系、財經系與團派在立法院、行 政院與黨內的勢力，同時整頓軍事與情報體系，確立蔣氏父子的權力地位（陳 明通，2001：118-132）。削弱非蔣派系勢力的方法，一方面是利用派系分歧進 行合縱連橫，使之相互鬥爭，如拉攏行政院長陳誠及其團派對抗立法院的 CC 系，另一方面蔣介石利用欲從內戰失敗中重新振作的意識形態，讓各派系無力 反抗各種削弱勢力的人事調動與政治改革（陳明通，2001：118-132）。顯然，
政黨除了吸納地方派系外，亦成為吸納國家菁英與鞏固菁英團結的主要制度。
然而，此一倚重政黨的分析方式，忽視了其他正式制度的重要性，亦低估了正 式制度中，握有特定政府職務的政治菁英行使職權的能動性。
從既有的文獻來看，1950 年起的「黨改造」一直被視為是鞏固蔣氏父子領 導地位，以及確立政黨可以拘束與維持黨政菁英團結的重要政治工程（若林正 丈，1994：92-95；龔宜君，1998：44-45；陳明通，2001：176；吳乃德，
2013：40）。不過，本文將從權力分享的角度進一步指出，「黨改造」不表示蔣 介石建立了一個黨紀嚴明的政黨，他仍要與黨政菁英持續折衝妥協，彼此議價 的過程仍將在黨內與中央政府各機關之間出現。既有研究並未探究此一持續出 現的議價過程與影響，本文將從蔣介石與立法院、國民大會的互動與衝突，以 及總統職權的擴張，指出議價過程如何驅動政體體制化。
此外，如前述陳明通（2001）為代表的臺灣派系政治研究，多以蔣氏父子 利用派系分歧進行合縱連橫，使之相互牽制，再予以削弱。這樣的論證方式顯 示，派系所佔據的政治職務，是具有相當的權限，才有權力彼此相互制衡。換 言之，蔣氏父子是面對某種政治上的限制與約束，使他們必須尊重、保證並容 忍這些政治職務具有相當的權限與自主性，佔有政治職位的派系彼此才有對抗 與相互牽制的可能。蔣氏父子是面對哪些政治限制而受到約束，願意尊重各種 政治職務的職權？他們又是如何在約束下，既能使派系相爭，又能將相爭的結 果控制在可以忍受甚至是自己預期的範圍之內？
派系若非依據職權相互對抗與制衡，就有可能訴諸體制外的非法暴力，如 暗殺、恐嚇或綁架等激烈的手段。然而，派系以體制外暴力相殘的現象，在已 知且可信的臺灣戰後政治發展過程中幾乎不曾有過。因此，單靠同屬同一政黨 並不足以維繫黨政菁英的團結，還需政黨之外的其他正式制度支持。然而，這 些正式制度何以能夠成為黨國菁英協作的基礎，並對他們產生約束力，仍欠缺 解釋。
此一正式制度欠缺解釋的問題，可能要回到威權政體中憲政規範進行討 論，因為憲政規範明訂權力分立架構下，行政、司法與立法的權責與彼此的制 衡關係，也規範了中央與地方的府際關係（intergovernmental relations）。首先，
在中央政府部分，雖然威權政體與權力制衡似乎是相斥而無法相提並論的關 係，然而，若排除權力制衡中垂直課責的發生，政府部門之間的水平課責是有 可能在威權政體中出現，而成為政治菁英競逐與行使權力時的依據。6因此行憲 後的權力分立，衝擊國民黨內政治權力的分配，蔣介石以降的政治菁英很快就
6 本文並不是在否認，國民黨由上而下進行威權統治時，其所展現出來的專制權力（despotic power），已有研究者指出國民黨威權政體如何運作鎮壓異己的司法體制（蘇瑞鏘，2014），以及 其司法鎮壓手段是如何違逆民主憲政保障人權的基本規範（黃丞儀，2015）。
發現憲政時期的黨政關係迥異於過去的訓政時期（劉維開，2013）。其次，地方 權限的規範對於恩庇侍從主義文獻至關重要，因為這些研究依據一個條件展 開：國民黨威權政體中，地方政治職務權限受到相當的保障，才具有分配經濟 利益的權限。若地方政治職務的權限與獨立性弱，甚至常受上級政府干擾，而 無法有效分配與壟斷地方經濟利益，就無法吸引地方派系投入選舉競逐職務，
因為投入政治競爭將顯得頗具風險，從中勝出的成本也顯得相對高昂。換言 之，地方政治職務必須保有一定程度的獨立性與分配經濟利益的權力，才能吸 引地方派系投入政治競爭。
然而，相較於地方選舉與地方政治的研究，關於國民黨威權政體中央政府 層級權力分立之間的互動，顯得較少受到研究者關注。首先，除了史學者外，
既有社會科學研究較少關注中央政府層級的議會──如立法院與國民大會。但 從前述比較威權主義文獻關注的制度來看，立法過程、國會選舉，以及政黨針 對國會選舉而提名候選人的政治運作等，一直是威權政體的重要政治活動。缺 少討論國民黨威權政體中央議會與選舉的原因，不難想見：中華民國政府來臺 後，從未也無法定期舉辦「全國性」選舉。然而，這不表示中央民意機構完全 失去功能。如立法委員不用接受選舉的考驗，卻能「理所當然」地持續保有政 治職務，使他們握有與統治者進行政治協商與議價的籌碼。
就功能而言，國民黨的威權統治有其立法需要。從建置「立法院法律系 統」立法統計資料的 1970 年 1 月 1 日起，至第一屆立委退職的 1991 年 12 月 31 日之間，立法院共通過了 863 個法律案。7立法、修法與廢止法律是立法院的
「產出」，此一法律案的數量，正說明威權統治需要立法院的協助與運作。由於 威權時期的立法院多被視為是行政部門的橡皮圖章，因此法案數量可能是為了
7 請見立法院法律系統http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm?@@1934966203。於 2017/10/12 查 詢。
滿足行政部門的需求。然而，細究立法院的運作與部分立法委員的行為，可以 發現立法院並非完全順從行政部門的要求。如就個別委員的行動而言，即使是 1950-1972 年的「硬性威權期」，統計發現仍有立法委員依其職權質詢戒嚴與組 黨等政治禁忌（廖達琪，2005：357-360）。部分立委甚至以行動與輿論支持 1960 年被捕的雷震，質疑國民黨政府不許組黨的核心政策（林婉平，2010：
127-133）。
此外，在行政立法關係方面，史學者亦指出，立法院反對行政部門提案雖 非常態，但也不能全然視為黨政機關的橡皮圖章，如反對 1958 年修正〈出版 法〉箝制言論自由（王良卿，2013a；2013b），以及在 1954 年與 1960 年兩度力 抗行政院提出的電價上漲案（林婉萍，2010：71-83；徐瑞希，1989：35-36）。
立法院對這兩提案的反對程度之烈，令蔣介石在日記中數次痛斥立法院掣肘其 統治政策（呂芳上編，2015d：53-54、416）。立法委員可以依恃《憲法》規範 的職權而發展議價能力，且又不須擔心定期改選的壓力，排除蔣介石操縱選舉 而從中替換立委的可能性。行政立法相抗的過程，突顯立法院是需要吸納而獲 取合作的對象。
歷史研究者已然注意到，立法委員能與國民黨黨中央相抗，是依恃著代表 中華民國法統，使蔣介石難以透過選舉予以替換，更無法任意鎮壓（林婉平，
2010：71）。甚至偵辦一般立委涉入的刑事案件，也可能引發立委反彈。例如 1966 年臺北地檢處檢察官偵辦「黃豆案」，牽引出監察與立法委員涉嫌收賄的 案情，司法行政部為了調查而要求調閱立法院秘密會議的會議紀錄，引發立法 院強烈抗議，認為此舉違憲，危害立法院的表決權與言論保障（徐瑞希，
1989：36）。立法院法制委員會為此作出審查報告，抨擊司法行政部部長鄭彥棻 與檢察官的調查行動，黨政高層擔憂立院報告作出「違憲」結論，而被迫介入
斡旋，才使立院報告以譴責司法行政部「藐視憲法」作結（徐瑞希，1989：
36）。最後，被起訴的立委獲得不起訴處分，但立法院仍因此事而不斷杯葛司法 行政部的預算，鄭彥棻只得被迫辭職下臺（徐瑞希，1989：36）。
在民主政體中，民意代表的權力基礎與議價能力，源自選區得票的多寡以 及從選戰中勝出。此外，民意代表追求公共財與追求私利可以是一致的，因為 追求公共財的同時也可以獲取受益的選民支持，進而鞏固自己的選民支持度與 政治基礎。台灣威權統治時期的立法委員不須經過選舉考驗，即能長期保障他 們掌握立委職位，但欠缺選區的政治支持，是否影響了立委的議價能力？為何 毋須面對選舉與民意壓力的立委，會在特定議題（如調漲電價與修改《出版 法》）與蔣介石對抗？在欠缺選舉定期更替民意，甚至遷臺後失去選區與選民的 情況下，立委究竟是為了「誰」與為了「什麼」而行使憲法賦予的職權？此 外，監察院、國民大會與立法院在威權時期被視為為「三個國會」，8尤其國大 代表享有與立委相似的法統地位，那麼這些政治菁英依據《憲法》運作政府 時，對彼此或對行政部門產生的異議與權力制衡，又是否有助於威權統治的鞏 固與存續？
本文並非意指威權統治時期的立委，是體認了《憲法》對於自由民主憲政 秩序的保障，而在特定議題上力抗行政部門的壓力。前述「黃豆案」除了顯現 立法院有權與行政部門相抗外，立法院舉行的秘密會議也說明威權政體不透明 而不受輿論監督課責的特質。從本文後面的篇章中可以看到，立法院對於建制 國防組織的相關法案同樣以秘密會議進行審議，即使這些法案涉及總統職權擴 張與人民權利義務保障，且事關蔣介石力圖獲取合法管道介入軍事國防的核心
8 1957 年大法官釋字第 76 號解釋：「雖其職權行使之方式，如每年定期集會、多數開議、多數 決議等，不盡與各民主國家國會相同，但就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、
立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」。
利益，但立法院的審議過程仍不受輿論監督課責。雖然立法院最終採用長期擱 置法案的方式而不願合法化這些法案，但也未積極反對，故立法院其實是默許 總統職權的擴張。或許，這一方面反映了欠缺民意支持的立委在抗拒統治者時 的極限，另一方面也說明無需面對選舉考驗的民意代表，有可能配合統治者的 利益，而採用諸如秘密會議的方式，迴避自下而上的監督課責。9
本文從行政立法相抗的現象指出，過往對於國民黨內派系與恩庇恃從主義 的研究，難以說明國民黨威權政體體化的過程。威權政治菁英為何與如何採用 威權憲法規範與分配權力，才是威權政體體制化的關鍵。
第三節 本文論點與研究架構
「我們國民大會代表要做國民的模範，每一件事，每一句話，都要遵照我們憲法所 規定的，不能作超越憲法範圍以外的事情。關於這一點，我自己個人也很願意同各 位同仁一致的來奉行這部憲法，擁護這部憲法」。
──蔣介石於國民大會代表年會致詞
1953 年 12 月 25 日
（國民大會秘書處，1972：21）
「總統以為本黨是革命政黨，不能完全拘泥於法」。
──陳誠請示蔣介石如何解除《憲法》總統連選得連任一次之限制
1959 年 11 月 7 日
9 現行的《立法院組織法》第五條亦有關於秘密會議的規定，但民主化至今，任何事涉政府組 織與職權變革的法案，並無採用秘密會議審議的案例。我們也殊難想像在定期舉行立委選舉的 情況下，立法院會同意部會首長召開秘密會議審議涉及人民權利義務的法案。
（陳誠，2015：1120）
憲法具有政治與法律兩種地位。憲法的法律地位較無異議，因為憲法作為 國家根本大法，法律與命令牴觸憲法者無效。但憲法的政治地位並無明文規 範，且將影響政治菁英如何理解與實踐憲法。因此，在本文研究與分析過程 中，憲法的政治地位較法律地位重要。憲法政治地位的高低，將影響威權統治 者與政治菁英受到憲法規範約束的程度。
《憲法》在國民黨威權政體中的政治地位，反映在其本文不可修正的特質 上。對國民黨而言，《憲法》本文之所以不可修正，乃因《憲法》為「法統」的 重要組成。若林正丈（1994）指出，依《憲法》打造的法統體制具有兩種因有 名無實而導致的「畸形性」：「中國國家」與「民主憲政」。前者具有政治性質，
意指國民黨政權宣稱自己代表整個中國，而壓制臺灣社會與臺籍政治菁英的政 治參與，避免「臺灣規模」的政治權威出現（若林正丈，1994：101-102）；後 者具有法律性質，是指透過《臨時條款》、大法官釋憲、立法過程與頒布行政命 令等方式，建立於法有據的威權政治體制（若林正丈，1994：102-105）。換言 之，《憲法》提供了法統體制所需的政治基礎（中國國家）與法律基礎（威權政 體的憲政運作）。
然而，不修憲並不表示《憲法》切合政治現實需要而無須修正，亦不表示 法律面向上的憲政體制、政府職權、國家與人民間權利義務關係等規範未受更 動。《憲法》在 1947 年才剛施行，國民大會隨即因內戰頹勢而在 1948 年 5 月以
《動員戡亂時期臨時條款》（簡稱《臨時條款》）凍結部分條文，使總統可以因 應危機而做緊急處分。因此制定《臨時條款》時，國大代表已然知道，「此乃變 相的，避名就實的，修改憲法也」（雷震，2009：296）。來臺後蔣介石又因其軍
事與政治需求，而擴張解釋《憲法》規範，為弱勢總統增強權力。
換言之，無論是為了化解領土大幅縮減而難以行憲的政治困局，還是因為 蔣介石與黨政菁英追求政治權力的維繫與擴張，行憲後的政治現實顯然俱備修 改《憲法》的需求與利益。然而，《憲法》本文在國民黨威權統治時期始終未被 修正。國民黨為了壟斷政治權力，數度修正《臨時條款》，使「凍結」《憲法》
部份條文的《臨時條款》反倒「保護」了《憲法》本文。以不修改《憲法》本 文的方式而獲得修憲的法律效果，突顯出《憲法》本文在政治上有著不可更動 的特質，因此修憲呼聲在威權統治時期未曾獲得政治菁英一致的支持。
不修憲若是威權統治時期政治菁英之間的共識，則此一共識在民主化時期 恐怕會受到挑戰而難以維繫。然而，民主化時期即使終止《臨時條款》，使《憲 法》不再受到「保護」，並開啟了 7 次修憲的政治機會，這 7 次修憲也以增修憲 法條文而告終，《憲法》本文依然沒有任何更動。因為國民黨仰仗《憲法》本 文，證明自己的反臺獨立場（林繼文，2014：244）。就如《憲法增修條文》在 其前言中的宣示，台灣既有的憲政秩序有著「國家統一前」的過渡性，只有在
「國家統一後」，《憲法》本文才有修正的可能性。顯然，《憲法》本文不可修正 的特質，貫穿了威權統治時期與民主化時期，亦呈現《憲法》獲得各方政治菁 英尊重、保護或不得不妥協的政治地位。
然而，憲法的政治地位該如何在威權政體中創造與形成？威權統治者的權 力大於其他的治政菁英，且又有著追求權力與利益極大化的傾向，政治菁英該 如何確保威權統治者依據憲法持續分享權力？本文認為，威權憲法的政治地位 可能無法單憑政治菁英的努力而決定，而是需要外生於各方行為者互動的因素 進行作用，才能迫使統治者遵守威權憲法規約的框架。因此，研究者要回到制
憲或修憲的歷史過程中進行探詢，才能發現外生因素的形成與作用。
不過，統治者違逆規約而擴張權力的誘因不會消失，因此只有外生因素將 無法確保統治者願意長期接受威權憲法的約束。如本節開頭的引言，蔣介石一 方面對外宣示將遵守憲政規範，但另一方面，當《憲法》規範與其利益相衝突 時，仍有意圖違逆規範。因此，當威權憲法的政治地位因外生因素而形成後，
政治菁英還必須利用憲政框架，與統治者進行制度性的政治互動，使雙方在政 治互動的過程中，進一步鞏固制度的約束能力。換言之，統治者與政治菁英依 循制度規範進行政治互動、權力分享與利益交換，是鞏固威權憲法政治地位的 內生因素。由於蔣介石與黨政菁英依據憲政規範的職權進行互動，在體制內進 行折衝妥協，符合前述回顧比較威權主義文獻中探討的「權力分享」概念，因 此本文將使用「權力互動」或「權力分享」，指涉蔣介石與黨政菁英共同統治的 模式。
本文認為，只有經過外生與內生因素的作用，威權憲法才能在威權政體中 產生框限政治運作的能力。
《憲法》的政治地位肇因於歷史性的關鍵機遇，因為國共內戰的敵我對立 情勢而獲得國民黨內外各方政治菁英的肯認。《憲法》政治地位確立後，即決定 了國民黨威權政體依據《憲法》體制化的起點，繼之產生路徑依賴的效果，限 縮黨政菁英擺脫《憲法》限制的可能性。除了外生因素外，蔣介石以降的政治 菁英在憲政框架中進行權力分享，使其權力互動的模式成為內生性因素，從制 度內部鞏固《憲法》的政治地位。不過，國民黨威權政體除了《憲法》外，還 另有《臨時條款》作為憲政運作的依據。本文將以總統職權的變化指出，從 1960 年蔣介石三連任總統後，蔣介石與黨政菁英轉而以《臨時條款》修正《憲
法》框限的權力互動模式，使國民黨威權政體體制化的路徑出現轉折，改以
《臨時條款》作為體制化的依據。
本文採用歷史制度論研究途徑，以總統府國家安全會議檔案、政府出版 品、中國出版文獻、回憶錄與報章媒體的報導等進行研究。其中，國家安全會 議檔案是觀察總統職權擴張的重要素材，目前未有學者採用國家安全會議檔 案，研究總統職權的變遷。國家安全會議的沿革，起自 1952 年成立的「國防會 議」以及 1967 年的「動員戡亂時期國家安全會議」，既是提供總統針對國防外 交事務徵詢意見的議事機構，也是為總統規畫政策與法案的幕僚機構。因此，
研究國安會檔案能夠了解總統職權的運作，說明蔣介石如何在憲政框架中擴張 總統權力，修正權力互動模式，使國民黨威權政體體制化的路徑發生改變。
以下將依序說明創建《憲法》政治地位的內外生因素，並在生因素的部分 說明，為何國民黨政體體制化的路徑會轉向依據《臨時條款》。
壹、創建《憲法》地位的外生因素
本文認為，促使《憲法》政治地位形成的歷史性關鍵機遇，是二戰後中華 民國制定憲法與國共內戰交織的過程，此一過程並非任何政治菁英或政治勢力 可以單方面控制。在內戰中制憲與行憲的後果，是國民黨與部分第三勢力的政 治菁英依據《憲法》規範的政治框架進行政治互動，並依據《憲法》運作行憲 後的中華民國政府。然而，由於《憲法》是在國民黨佔有軍政優勢時制定，卻 在逐漸去失去軍政優勢時施行，終使《憲法》成為內戰落敗的國民黨證成其統 治正當性的依據，也成為獲勝的共產黨所要攻擊的對象。此一歷史機遇產生國 共「敵我對立」的外生因素，「敵我對立」迫使國民黨以及參與制憲、行憲的第 三勢力黨派必須捍衛《憲法》。
本文對於此一外生因素的界定，與既有研究相異。既有研究以冷戰時影響 臺灣政局的美國作為國際因素，解釋說明國民黨威權政體為何採用民主制度進 行窗飾。如若林正丈指出，美國的壓力迫使國民黨採用「民主憲政」：
國民黨…為了得到美國支持，承認自己屬於「自由陣營」，不得不讓「黨退 到背後」，留下「民主憲政」的口號和架構。經過這樣的「改造」後，臺灣 型疑似的（或不完全的）政黨國家=黨國體制誕生了（若林正丈，1994：
91）。
雖然美國確實是影響蔣介石領導地位與國民黨政權穩定與否的關鍵，但本 文不認為來自美國的壓力，會是國民黨政權依據《憲法》體制化，而長期為其 威權統治進行窗飾的解釋性因素。本文所言的外生因素是國共的「敵我對立」
狀態，起自中國內戰與制憲交織的過程，本文甚至要以這個外生因素，與倚重 國際因素的研究競逐解釋國民黨威權統治形態的起源。
倚重國際因素的研究，忽視了美國國際現實利益的考量。即便美國曾要求 蔣介石與國民黨維持民主自由的外在形式，也不表示違逆美國要求，臺灣就會 全然失去美國的支持與援助。冷戰期間，美國扶植不少親美反蘇的威權統治 者，蔣介石只是其中之一，用以協助美國在東亞施行圍堵政策。美國在冷戰結 構中有其國際現實利益的考量，那麼與其他親美威權政體相比，美國何必對臺 灣社會另眼相待，特別要求國民黨施行「民主憲政」？即使蔣介石與國民黨違 逆美國的要求，美國有可能全然放棄蔣介石與國民黨所統治的臺灣嗎？
雖然美國從中國內戰末期至 1950 年代中期，未曾排除另立中華民國領導 人，阻止蔣介石繼續掌權，但美國的考量與壓力恐怕跟臺灣威權統治者是否施
行「民主憲政」的關係不大。如林孝庭（2017：104-110、229-236）指出，美 國政府從中國內戰情勢逆轉後，就持續接觸蔣以外的政治菁英或軍事將領，作 為取代蔣介石的政治選項，且這個選項至中華民國遷臺後，仍未排除在美國對 臺政策之外。蔣介石為了穩固他的政治地位，只能一方面向美國妥協，同意美 國介入分配政府財政與決定美援的使用方式，甚至任命美國偏好但對蔣有威脅 的人選如孫立人擔任重要的軍職，但另一方面蔣也利用美援讓國民黨政權在臺 灣穩定下來，「中華民國在臺灣」就在蔣介石與美國折衝妥協的過程中的出現
（林孝庭，2017）。
林孝庭（2017）從軍事與外交面向討論「中華民國在臺灣」的發生，因此 他的研究並未論及蔣介石如何利用憲政體制進行權力鞏固。若細究蔣介石鞏固 權力的過程，會發現依據《憲法》體制化的過程是在抗拒「中華民國在臺灣」
的發生，並產生一股和美國冷戰圍堵政策相矛盾的政治動能。林孝庭（2015：
140）早先的研究就已指出，蔣美矛盾的最高點，發生在 1962 年的臺海危機，
顯見 1958 年蔣美簽署宣示「非憑藉武力」進行反攻的公報，並未完全拘束蔣介 石發展軍事力量。蔣介石在 1962 年 4 月開徵〈國防臨時特別捐〉，計畫在 14 個 月內籌措 6,000 萬美元，用於軍事反攻的支出，且相應的軍政動員與外交活動 頻繁，一方面讓美國警覺蔣介石的反攻軍事行動可能為真，另一方面也刺激中 共集結 40 萬解放軍進入福州軍區，使臺海情勢進入一觸即發的狀態（林孝庭，
2015：150-161）。為此，美國先後接觸中蘇外交官員，確認共軍意圖並非侵攻 臺灣（林孝庭，2015：162-163）。同時，美國又以軟硬兼施的手法，先是在外 交與經濟援助上向蔣介石施壓，其後又向蔣介石提出不同的軍事援助，讓蔣介 石得以用滲透中國東南沿海的方式取代軍事反攻，才抑制了蔣介石的軍事行動
（林孝庭，2015：158-167）。
