結論

威權政體政治菁英致力於操作《憲法》進行權力互動與規範彼此的權限，

使威權政體逐漸體制化，蔣介石為首的府院高層在此一體制化的過程中，試圖 突破《憲法》對於總統權力的限制。1952 年國防會議的建制、1954 年的改組，

乃至於 1957 年戰地政務的定案與試行，皆是以《憲法》第 36 條規範的總統統 帥權為依據，因此這些制度建制與政策產出，可說是蔣介石及其黨政軍幕僚為 虛位元首擴張職權的成果。這個過程顯示，1948 年制定的《動員戡亂時期臨時 條款》雖然授權總統可以命令處理緊急事故，但總統命令顯然有其極限，而無 法使蔣介石的政治權力常態性地實現與運作。總統命令的不足之處，可以透過 建制直屬總統的體制予以解決，因此國防會議與軍令系統可說是體制性實現蔣 介石權力的產物。

不過，在規範國防組織的相關法案進入立法程序時，自認按照民主憲政運 作政治的總統府與行政院高層，卻難以找到具有內閣制特徵而總統又能介入軍 事外交的民主國家作為案例，向立法院與國民黨內派系進行遊說。如行政院副 院長黃少谷，他周旋於立法、行政與黨之間，仍無所獲。對立法院而言，當時 的民主國家是分成總統制與內閣制兩種類型，故而主張政府應按《憲法》內閣

制精神運作，總統不應另立機構介入行政院職權。立法院的態度與 1954 年模仿 美國而改組國防會議的府院高層不同調，只不過以黃少谷為代表的府院高層也 承認，《憲法》規範的總統權力雖強於內閣制國家元首，但弱於總統制總統。

此外，國民黨黨籍立委佔絕對多數的立法院採行消極抵制，反映出國民黨 本身亦是府院需要協調與獲取合作的對象。黃少谷在國防會議改組過程中，雖 然表示立法院從政黨員（即黨籍立委）在立場上不能反對黨總裁的指示，而應 審議通過行政部門的提案。然而，立法院對於國防會議是否會破壞憲政體制一 直抱有疑義，而遲遲不願通過〈國防組織法〉草案以及後來送審的〈草案〉修 正案，國防會議也遭致《自由中國》等自由派人士的抨擊（蕭李居，2007：34-47）。立法院從 1954 年起即擱置〈國法組織法草案〉修正案的立法工作，直到 本章開頭 1988 年 11 月立委許榮淑提出疑義後，國防組織的立法工作才重獲重 視（蕭李居，2007：42-43）。

不過，由於現實中蔣介石的政治權力遠大於《憲法》規範的總統職權，因 此蔣介石在無法取得立法院合作立法的情況下，仍以命令讓事關重大的〈國防 組織法草案〉修正案「先予試行」。立法院雖然消極抵制〈國防組織法草案〉修 正案，但亦未明確表示反對，或以其他方式阻撓，其結果形同默許府院運作國 防會議與軍令系統，而〈戰地政務實施綱要〉草案亦是運作的成果之一。從憲 政框架規範權力互動的角度可以理解，立法院為何始終不願積極配合讓總統擴 權的法案：因為當行政院職權受到總統擴權的影響而縮減時，立法院所能監督 的範圍也將隨之縮減，而間接降低立法院的權力與地位。

在行政與立法兩部門在界定總統權力的爭議上，或許較為相似而可作比擬 的民主國家，是當時尚未誕生的法國第五共和。不過，即便當時已有法國第五

共和可作比擬，仍需很長的一段時間，「半總統制」或「雙首長制」才被國內外 的主流憲政思潮所接受，成為總統制與內閣制之外的第三種憲政體制。因此，

半總統制或雙首長制的憲政設計，尚未出現在這群黨政菁英的思維與選擇中。

需要強調的是，上述的討論並不表示本文同意當時府院的觀點，而模糊威 權與民主在本質上的不同。無論當時的府院高層是如何強調自己對《憲法》的 尊重，也無法改變中央政府難以定期全面改選的事實。更何況蔣介石從 1950 年 發布命令界定統帥權與軍政軍令之分後，即以三軍統帥的地位介入軍事審判，

以司法手段鎮壓政治異議。1951 年起施行的《陸海空軍審判法》與 1956 年施 行的《軍事審判法》，皆賦予三軍統帥或最高軍事長官判決核定權與交發覆議 權，三軍統帥蔣介石甚至進一步濫用權力，在核定判決時違法更改判決與加重 刑度（黃丞儀，2015：51-53）。蔣介石濫權而介入軍事審判的作法，從未受到 其他中央政府政治菁英的挑戰。顯然，在國民黨建制的威權政體中，《憲法》是 總統與五院分配政治權力與運作政府的依據，如何落實政治菁英之間的契約遠 較落實保障人民權利義務的規範更為重要。此一威權憲法的特質，可以解答另 一個疑問：既然蔣介石無須立法院配合，即可發布命令運作尚未通過立法的法 案，是否表示蔣介石可以違憲且非法地運作體制？

尚未通過立法之前，在特定區域或範圍內試行法案或政策，並非全然違法 之舉，但這些法案或政策在試行時應有明確的限制，且應受到立法或民意機構 的同意與課責，以便將其影響控制在合理的範圍內。然而，規範國防組織的相 關法案牽動範圍極廣，影響所及上至總統下至一般部隊官兵，且還牽涉人民的 權利義務，因此如此重大法案以試行方式實施，顯然有其可議之處。不過，就 如本文在〈緒論〉時指出，威權憲法是用於分配黨政菁英的權力，規範黨政菁 英的權力互動，因此若無黨政菁英依循《憲法》挑戰國防體制的合法性，明確

指出總統蔣介石違法之處，從現實政治運作的角度而言，可說此一體制並未違 法。換言之，雖然總統擴權損及行政院的職權，也削弱立法院的監督範圍，但 立法院仍默許蔣介石擴權，顯見蔣介石修正憲政權力互動框架的幅度，並未觸 及立法院的權力與利益核心。

或許會有讀者認為，立法院之所以未牽制蔣介石對總統的擴權，乃因立法 院本身並無任何反制之道，故而被迫對總統擴權保持沉默。本文將在下一章挑 戰此一看法，以 1960 年立法院追加預算案為例（見〈總統選舉的餘波與立法院 的反彈〉），指出當蔣介石與國大代表合作更動憲政框架而損害立法院職權時，

立法委員可以集體行動，在體制內挑戰蔣介石與行政部門，通過蔣介石與行政 部門意料之外的法案，並逼迫蔣介石與行政部門接受決議。換言之，立法委員 不僅能在體制內對威權統治者提出異議，還有能力在體制內進行「反叛」。

立法院的反抗與蔣介石三連任總統有關。蔣介石為總統擴權後，導致他必 須在 1960 年起繼續擔任總統，才能保有軍政軍令之分與建制國防會議的成果。

蔣介石從 1950 年起對於統帥權的界定與擴張，將影響他在 1960 年面對總統選 舉的選擇，這恐怕也非他所能預料之事。為了繼續獲取總統職務，蔣介石將發 展出總統與國民大會的權力互動模式，而修正憲政框架與損害立法院職權，終 而激發立法委員的反抗。