文獻回顧

回顧希特勒崛起的過程，他在 1933 年之所以能夠以總理身分，透過《授權

法》掌握實權，即是納粹黨操弄選舉擴佔國會議席的結果。²此後，納粹繼續舉 行備受操縱的選舉控制議會，也經由公民投票確立希特勒的元首地位。換言 之，在德國案例中，威權統治者需要政黨的支持，再經由選舉而控制議會的組 成，始能合法化威權統治。因此，議會、選舉與政黨，構成了威權統治者追求 法律基礎時所需的要素。

比較威權主義研究認為，議會、選舉與政黨的作用有助於穩定威權統治，

過往關於國民黨威權政體的研究，亦有相應議會、選舉與政黨的討論，但這些 作品並未說明制度的起源，而無法解釋威權政體為何採用《憲法》進行窗飾。

透過文獻回顧，本文將指出威權憲法對威權政體體制化的重要性。

壹、威權政體的權力分享──議會、選舉與政黨

由於第三波民主化出現民主回潮與威權復辟的現象，因此研究者轉向探詢 威權政體何以長期存續的原因，希望從中找出民主化的可能性。比較政治學者 Geddes（1999）指出，政治菁英分裂是威權政體崩解的內生因素。因此，若要 避免威權政體因為菁英分裂而瓦解，威權政體中理應具有政治菁英可以相互協 商的制度場域，以便獲取共識或是控制政治衝突，同時也可避免政治菁英訴諸 體制外的手段相互對抗。此一提供政治菁英協商議價與折衝妥協的場域，成為 威權政體權力分享（power-sharing）的制度性機制，政治菁英藉此進行權力互 動與利益分配，避免分裂。

2 1933 年初希特勒因納粹與右翼盟黨掌握國會多數議席，而被任命為總理，但這些議席數仍無 法超過總議席數的三分之二，而無法通過《授權法》。因此，希特勒任總理後即要求總統解散國 會重新選舉，並將選舉日期定於 3 月 5 日。就在改選之日將至之前，2 月 27 日發生「國會縱火 案」，希特勒與納粹黨指控德國共產黨試圖發動暴動，藉此事件排除社會民主黨（國會第二大 黨）與共產黨（國會第三大黨）參選的權利。然而，納粹黨及其盟黨在 3 月 5 日大選仍未拿到 超過三分之二的議席數，因此改以宣佈共產黨當選議員的當選資格無效，降低總議席數的計 算，強行通過《授權法》。下文的公民投票也是納粹黨操縱的結果：1934 年 8 月興登堡總統去 世後，希特勒內閣決議中止總統職權，並將總統職權移轉給總理，隨後發動公民投票，獲取近 九成贊成票而通過內閣終止總統職權與強化總理權力的決議。

隨著研究成果的積累，既有比較威權主義文獻指出，議會、選舉與政黨是 威權政治菁英分享權力的主要機制。

Gandhi & Przeworski（2006）指出，議會是威權統治者吸納政治反對勢力 的重要機制。威權統治者讓反對勢力獲取議席進入議會，一方面給予影響政策 的能力，另一方面也讓反對勢力在影響政策的過程中顯現他們的需求，使統治 者與反對者得以在議會進行協商，取得共識而互利，且彼此協議的結果能經過 立法而獲取保障（Gandhi & Przeworski, 2006: 14）。換言之，威權統治者透過議 會獲取政治反對勢力的合作，避免反對者因為無法表達訴求而訴諸體制外的暴 動（Gandhi & Przeworski, 2006: 14-15）。伴隨著議會的建制，威權政體將容許反 對黨的存在（Gandhi & Przeworski, 2006: 15）。

然而，Magaloni（2008）認為 Gandhi & Przeworski 的研究，無法解釋為何 政治菁英具有足夠的議價能力影響政策制定，並確保威權統治者願意遵守協 議。權力分享若欠缺可信的承諾，威權統治者即可濫用權力，欺壓他在議會中 的合作對象，政治菁英卻難有其他策略在議會中進行反制（Magaloni, 2008: 5-8）。因此 Magaloni（2008:14）認為，威權政體僅建制議會是不足的，還須搭配 選舉的舉辦，給予政治菁英「出走」的選項，使政治菁英可以選擇競選，在選 舉中威脅威權統治者與其所屬的政黨。由此，政治菁英才有足夠的議價能力與 威權統治者在議會中協商，確保雙方的協議不會遭到威權統治者單方面的破壞

（Magaloni, 2008:13-16）。

然而，選舉究竟是穩固了政治聯盟的威權統治，還是觸發民主化的機制，

引發研究者們的爭辯。就前者而言，墨西哥與中東地區的研究發現，選舉有助

於鞏固恩庇侍從的利益分配網絡，讓選民與政治菁英可以用選票跟威權政府換 取利益（Magaloni, 2006; Lust-Okar, 2009）。然而，選舉的定期舉辦，將使社會 逐漸接受與習於民主制度的政治實踐，而有助於民主價值社會化（Morse, 2012）；此外，選舉帶來的政治競爭可能會破壞政治菁英內部的政治平衡，若引 發菁英分裂，將觸發威權統治的崩解與民主化（Schedler, 2009；Lindberg, 2009）。因此，選舉究竟是鞏固還是弱化威權統治，仍需加入其他因素進行討論

（Gandhi & Lust-Okar, 2008: 415-416）。此外，議會的功能亦可能因不同的威權 政體而異，如非洲威權政體立法機構影響政策制定與分配利益的能力有限，行 政官員才具有政策影響力與利益分配的能力，因此非洲威權統治者是以內閣或 部會首長等職位吸納政治反對勢力（Arriola, 2009）。

換言之，除了議會與選舉兩因素外，解釋威權政體的存續還需納入其他機 制進行討論。因此，Magaloni & Kricheli（2010）進一步指出政黨在威權政體中 的重要性。首先，就權力分享而言，政黨本身就是威權統治者與政治菁英分享 權力才得以產生的政治組織，政黨由此成為決定權力層峰政治繼承、分配政治 職務與升遷的重要管道（Magaloni & Kricheli, 2010: 127）。由於威權統治者必須 與黨內政治菁英協商才得以統治，因此黨內政治菁英的權力足以威脅威權統治 者的地位（Magaloni & Kricheli, 2010: 127）。由此可以發現，政黨與議會具有相 似的功能，是獨裁者與政治菁英折衝妥協的場域。Gandhi（2008）比較研究摩 洛哥、科威特與厄瓜多等三個案例，指出議會與政黨皆是獨裁者與政治反對勢 力溝通與協商的管道，且擴大案例數量並以統計分析後發現，存有溝通管道的 威權政體將提供更多的公共財與較好的經濟表現。

其次，政黨也有助於選舉的經營與運作。Magaloni & Kricheli 認為，為了 獲取更多黨內外政治菁英是否威脅威權統治的資訊，威權統治者允許舉辦選

舉，從有限的政治競爭過程中，蒐集與揭露黨內菁英的忠誠度與既有反對勢力 享有的支持度（2010: 128）。此外，由於群眾的政治支持與選票動員能力，影響 了威權政體存續與獨裁者的權力強弱，更加凸顯了政黨經營社會基礎的重要 性。對社會群眾而言，若選舉結果皆是統治政黨大勝，而顯現統治權力難以動 搖時，社會群眾亦難投向政治反對陣營（Magaloni & Kricheli, 2010: 129）。另一 方面，對政治菁英而言，當政治動員有效且強大時，他們會理解到政黨、權力 與政體的存續是無法分割，叛離政黨是無利可圖，因此將專注參與黨內對於政 治職務的分配，競爭侍從主義下的利益分配（Magaloni & Kricheli, 2010: 128-129）。政黨甚至可以吸納黨外的政治菁英成為黨員，使政治菁英的利益與政體 存續一致，降低政治菁英挑戰政體的威脅（Magaloni & Kricheli, 2010: 127）。

最後，當政黨的發展與功能越強，威權統治者越無須擔心來自政黨以外的 政治威脅。由於威權統治無可避免地必須使用強制力，因此軍方一直是挑戰統 治權力與發動政變的潛在威脅。然而，若威權統治者透過政黨經營的社會基礎 有成，使社會大眾對政黨的政治支持度夠強，則群眾對政黨的政治支持一方面 成為威權統治者對抗與壓制軍方的權力基礎，另一方面也會降低軍方發動政變 的誘因（Magaloni & Kricheli, 2010: 129）。

上述可供政治菁英權力分享的議會、選舉與政黨，不只能夠維繫政治菁英 的團結，也能用於鞏固威權統治者的權力與地位。威權統治者無法在欠缺政治 支持的情況下保有統治權力，因此威權統治者可以透過權力分享機制，將政治 菁英吸納進入體制，獲取政治菁英的支持，同時避免政治菁英的採用體制外的 手段進行反抗（Boix & Svolik, 2013）。但權力分享後，威權統治者有時會受制 於政治菁英的偏好與利益，而在特定決策或政策制定上，對這些政治菁英讓 步，避免觸發衝突而危及自身的統治地位（Frantz, 2008）。

從既有研究的成果來看，雖然議會、選舉與政黨在理論上可以相輔相成，

成為威權政體吸納政治菁英與獲取群眾政治支持的重要制度，但這些制度是如 何相互搭配與交互作用，可能會因案例而異。然而，即使這些制度具有支撐威 權政體存續的功能，功能也不能作為解釋制度形成的原因。舉例而言，一黨專 政（single-party）或一黨獨大（dominant-party）威權政體的存續時間較其他類 型的威權政體長，但 Magaloni & Kricheli 認為，這不表示依靠政黨統治的獨裁 者，是比較各種統治機制並發現政黨的功能後，才設計並採用一黨專政或一黨 獨大的統治方式（2010: 130）。關於國民黨威權政體的研究，亦有指出議會、選 舉與政黨的重要性，但同樣也面對功能論無法解釋制度形成與發展的困境。

曾經受過威權統治的社會，會有其質問威權統治何以形成與維繫的傳統。

吳乃德（Wu, 1987）以侍從主義（clientelism）的統治形態，解釋國民黨政權如 何因應結構性困境而生存下來，奠下了臺灣威權鞏固研究的基礎。吳乃德指 出，基於族群界線與中華民國遷臺的歷史背景，政治菁英可以分為佔有中央政 府重要職務的國家菁英（national elites）與臺籍的地方政治菁英（local

吳乃德（Wu, 1987）以侍從主義（clientelism）的統治形態，解釋國民黨政權如 何因應結構性困境而生存下來，奠下了臺灣威權鞏固研究的基礎。吳乃德指 出，基於族群界線與中華民國遷臺的歷史背景，政治菁英可以分為佔有中央政 府重要職務的國家菁英（national elites）與臺籍的地方政治菁英（local