對《憲法》規範政府體制的理解與爭辯

由於戒嚴時期的中華民國中央政府並不會定期改選，政治菁英在爭論政府 應該按總統制運作或是按照內閣制運作時，可能反映了政治菁英在政體中所在 的利益與位置。

就中華民國政府的總統與行政院而言，國共內戰末期制定與通過的《憲 法》，規範國家最高行政機關為行政院，行政院應對立法院負責，且參與制憲的

第三勢力與國民黨人皆同意，總統並不掌握實權。《憲法》對於行政院與總統的 規範，與蔣介石總統所具有的個人政治權力與個人政治權威並不相符，因此在 國民大會通過《憲法》的同時，也增訂《動員戡亂時期臨時條款》，賦予總統得 以發布命令處理緊急事故的權力。然而，總統所握有的處理緊急事故的權力，

無法取代《憲法》對於行政院與總統的規範，導致行憲後蔣介石的權力受到牽 制。

另一方面，立法院卻因為《憲法》規範政府體制要以內閣制精神運作，而 獲得遠大於訓政時期立法院的權力，蔣介石與國民黨只能爭取立法委員的合 作，而較難予以控制。難以控制立法院的原因有三：首先，立法委員彼此地位 平等，憲政體制保障立委獨立行使職權，因此立法院內部並無層級節制的控制 關係，而與行政部門迥異。蔣介石與國民黨若要控制立法院，就必須面對一個 難題：如何創造層級節制的制度約束立委。其次，即便《憲法》規定與實際政 治運作出現落差，使立委無法完全享有憲政保障的職權與獨立性，但行憲後確 實曾發生立委集結挑戰蔣介石的事件，蔣介石也在行政與立法的衝突中，意識 到立法院的影響力，如立委討論 1948 年行政院長同意權的行使方式時，蔣介石 偏好的方案就得不到立法院的支持，第一任行政院長翁文灝也非蔣最偏好的人 選（劉維開，2013）。

歷經國共內戰失敗的立法院，來臺後並未因危機而全然放棄獨立行使職權 的可能性，但其獨立行使職權的作為，也不再挑戰威權統治的格局，而多在捍 衛立法院的權限。1950 年 5 月，立法院院長童冠賢希望辭去院長職務，但蔣介 石屬意的劉健群卻不受 CC 派立委支持而遲遲無法繼任，使剛剛完成舟山群島 撤軍的蔣介石，在 30 日自記「余至此心碎」（呂芳上編，2015b：502）。31 日，立法院又否決行政院長陳誠提出的「授權行政院案」，令蔣介石頗為惱怒，

而決定對立法院「整肅圖存」（呂芳上編，2015b：502）。此一「授權行政院 案」有其前例，內戰末期蔣介石為了讓行政院長何應欽能夠牽制代總統李宗 仁，而要求立法院授權行政院，使行政命令具有法律效力，讓蔣得以經由行政 院介入軍政運作，但卻也由於有此前例，來臺後的蔣介石與組閣的陳誠希望能 比照辦理，不過授權要求卻遭立法院否決，使陳誠一度提出辭呈，以示不滿

（黃嘉樹，1991：147；陳誠，2015：766）。換言之，立委並非沒有獨立行使職 權的意願，他們甚至還能相互串連與集體行動。因此，如何透過制度或使用政 治手段，降低立委依據自身偏好與利益行使職權的可能性，並防範立委彼此串 連反對，亦成為蔣介石與國民黨所要面對的挑戰。

最後，蔣介石與國民黨控制立法院的根本難題，是無法將不合作的立委更 換成自己偏好的人選。1949 年國民黨政府遷台後，包括立委在內的中央民意代 表「失去」選區選民（constituency），卻反而依恃了「法統」的地位而無須改 選。1954 年大法官釋字 31 號解釋，認為「在第二屆委員未能依法選出集會與 召集以前，自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權」，即賦予立監 委無須改選的地位。立法院無法改選，導致統治者一方面無法藉由選舉讓自己 偏好的人選進入立法院，另一方面也不能任意「排除」抱持異議的立委，因為 來臺初期立委人數（1951 年為 545 人）始終不及當初應選的總額（773 名），而 出現立委少一位、法統即少一分的現象。故蔣介石與國民黨在控制立法院運作 時，可能會投鼠忌器，既要壓制異議立委，又不能傷及法統，可以想見其中的 兩難。因此，動員戡亂時期立法院不只無須面對定期的選舉競爭與民意壓力，

也是蔣介石與國民黨推行政策時所要爭取的對象。

蔣介石與國民黨若要控制遷台後的立法院，至少要面對兩個挑戰，分 別是個別立委的黨紀問題，以及組織上立法院黨部的功能不彰。蔣介石與

國民黨控制立法院的程度，將進一步影響行政與立法的院際關係。

首先，由國民黨控制的立法院，理應無需擔心黨紀問題。依據 1954 年國民 黨的統計，立法院內國民黨籍立委人數為 492 人，佔總人數的 93%，其他黨派 與無黨籍立委僅有 37 人，佔總數的 7%（崔書琴，1971：61）。在國民黨籍立委 人數壓倒性的優勢下，蔣介石或行政院只要在黨內進行協調，似乎即可與九成 以上的立委獲取共識，進而掌握立法院的運作與立法進度。然而，國民黨內部 的派系政治，反讓國民黨本身成為蔣介石需要先行協調與統整的對象。

如何協調與重整國民黨，黨內一直有著不同的方案相互競爭，直到 1950 年 才定下如何進行「黨改造」，建立 16 人組成的「中央改造委員會」，取代過去由 460 人組成的中央委員會，成為黨內最高權力機關（龔怡君，1998：44-45）。其 中，由陳果夫陳立夫領導的 CC 系，一直是黨改造工程中主要鎖定的對象（王 良卿，2013a）。

不過，黨改造無法將其政治工程的範圍擴及立法院，進而排除立法院中的 CC 系。主要原因在於立法委員欠缺替換的機制，而使異議者能夠持續在立法院 內佔有一席之地。反之，若無立法委員的身分，異議者可能難以違抗黨改造而 被迫離開權力核心。如陳立夫，雖然一度擔任立法院副院長（1948 年 6 月至 12 月），但卸任後即轉任政務官行政院僑務委員，來台時並無立法委員身分。1950 年的黨改造，最終迫使陳立夫離開台灣政界（王良卿，2013a：388-389）。

若立委是以派系為單位而行動，統治者可以將黨改造與黨政關係的重塑工 作，聚焦在消弭派系立場差異上，同時團結順從黨政策的立委即可。然而，除 了黨紀不彰外，立委行為與黨意產生落差的另一個原因，是黨的組織與規訓能

力不足，或是規訓的標準不一，而使立委無所適從。換言之，有時立委即使想 要順從黨意，也不一定了解目前黨的實際偏好與做法。1954 年一位國民黨人士 做了如此的觀察：

我不時聽到一種說法：對立委同志講紀律，是沒有用處的，因為立 法院一時不能改選，他們既不發生競選問題，便也無需黨的任何支 持。這種說法的正確成分是多是少，且不去問，但我總以為未免誤 解了一般立委同志的立場。我相信大多數立委同志都承認維持紀律 的必要性，不過那些行為算違紀，那些不算，說那些話算違紀，那 些不算，或同樣的一句話在此時說不違紀，而在彼時說即為違紀，

應該明確的規定，沒有明確的規定，如何知道違紀不違紀呢？（崔 書琴，1971：104）。

由於黨籍立委遵守黨紀的情況不一，影響了對行政院法案的支持程度，為 此國民黨設立了「黨籍總檢查」的制度，考察黨籍立委是否確實執行黨的決議

（崔書琴，1971：101）。不過，這個制度的成效顯然不如預期，1953 年與 1954 年的兩次檢查，立委全數合格（崔書琴，1971：101）。然而，1950 年代初期蔣 介石卻對立法院延宕審議行政部門的提案大感不滿（李中襄，1971：200-201）。這樣的發展並不表示黨改造工程未注意到立委需要進行組織的問題，因 為國民黨為了黨改造而在立法院內建立立法院黨部。

黨改造期間，立法院黨部的正式名稱是「中國國民黨直屬立法院黨部」，待 黨改造完成後，名稱不再有「直屬」二字，但在組織關係上，依據其黨部組織 章程，仍隸屬於國民黨黨中央，接受黨中央的領導（崔書琴，1971：96）。²¹顯

21 當時國民黨設立在立法院的「黨部」與民主化後的「黨團」概念不同，前者是針對國民黨一 黨獨大的立法院進行組織與領導，後者則是民主化後黨與黨之間進行溝通與協調的單位，須有

然，設立組織領導立委，是立院黨部成立的目的。為此，所有黨籍立委必須加 入黨部之下的編組，以 7 至 15 人左右為一組，規定小組要定期開會，凝聚共 識，習慣於「組織生活」（崔書琴，1971：97-98）。

然而，「組織生活」終究流於形式，各小組開會次數不及黨中央的要求（崔 書琴，1971：99）。此外，立院黨部委員雖然是立委們選出，但卻無法成為領導 機構，因為黨部終究無法取代立委行使職權，而欠缺實質的領導權力（崔書 琴，1971：99-100）。為了因應此一問題，黨中央數次討論如何改進立法院中的 黨政關係，而在 1954 年中常會上決議因應「黨政關係應如何改進問題」設立小 組，將改進辦法送交各小組的立委討論並向黨反映意見（李中襄，1971：

200）。然而，各小組意見分歧，導致改進辦法在 1954 年底的黨員大會無法做成 結論（李中襄，1971：200）。此時蔣介石總裁已對立法院延宕法案立法而感到 不悅，在黨中常會上表示：「行政院提送立法院審議之重要案件，如兵役法施行 法第十四條覆議案、電力加價案、國防組織法案，均未做決定。聞對中央決議 亦多不能奉行，似此情形，實不足以適應反共抗俄戰鬥之需要。今後應切實改 進，對已提送立法院審議之重要法案，尤須速作決定，冀以貫徹中央政策」（轉 引自李中襄，1971：200-201）。因此，1955 年中常會建立陳誠為首的「改進黨

200）。然而，各小組意見分歧，導致改進辦法在 1954 年底的黨員大會無法做成 結論（李中襄，1971：200）。此時蔣介石總裁已對立法院延宕法案立法而感到 不悅，在黨中常會上表示：「行政院提送立法院審議之重要案件，如兵役法施行 法第十四條覆議案、電力加價案、國防組織法案，均未做決定。聞對中央決議 亦多不能奉行，似此情形，實不足以適應反共抗俄戰鬥之需要。今後應切實改 進，對已提送立法院審議之重要法案，尤須速作決定，冀以貫徹中央政策」（轉 引自李中襄，1971：200-201）。因此，1955 年中常會建立陳誠為首的「改進黨