本文論點與研究架構

「我們國民大會代表要做國民的模範，每一件事，每一句話，都要遵照我們憲法所 規定的，不能作超越憲法範圍以外的事情。關於這一點，我自己個人也很願意同各 位同仁一致的來奉行這部憲法，擁護這部憲法」。

──蔣介石於國民大會代表年會致詞

1953 年 12 月 25 日

（國民大會秘書處，1972：21）

「總統以為本黨是革命政黨，不能完全拘泥於法」。

──陳誠請示蔣介石如何解除《憲法》總統連選得連任一次之限制

1959 年 11 月 7 日

9 現行的《立法院組織法》第五條亦有關於秘密會議的規定，但民主化至今，任何事涉政府組 織與職權變革的法案，並無採用秘密會議審議的案例。我們也殊難想像在定期舉行立委選舉的 情況下，立法院會同意部會首長召開秘密會議審議涉及人民權利義務的法案。

（陳誠，2015：1120）

憲法具有政治與法律兩種地位。憲法的法律地位較無異議，因為憲法作為 國家根本大法，法律與命令牴觸憲法者無效。但憲法的政治地位並無明文規 範，且將影響政治菁英如何理解與實踐憲法。因此，在本文研究與分析過程 中，憲法的政治地位較法律地位重要。憲法政治地位的高低，將影響威權統治 者與政治菁英受到憲法規範約束的程度。

《憲法》在國民黨威權政體中的政治地位，反映在其本文不可修正的特質 上。對國民黨而言，《憲法》本文之所以不可修正，乃因《憲法》為「法統」的 重要組成。若林正丈（1994）指出，依《憲法》打造的法統體制具有兩種因有 名無實而導致的「畸形性」：「中國國家」與「民主憲政」。前者具有政治性質，

意指國民黨政權宣稱自己代表整個中國，而壓制臺灣社會與臺籍政治菁英的政 治參與，避免「臺灣規模」的政治權威出現（若林正丈，1994：101-102）；後 者具有法律性質，是指透過《臨時條款》、大法官釋憲、立法過程與頒布行政命 令等方式，建立於法有據的威權政治體制（若林正丈，1994：102-105）。換言 之，《憲法》提供了法統體制所需的政治基礎（中國國家）與法律基礎（威權政 體的憲政運作）。

然而，不修憲並不表示《憲法》切合政治現實需要而無須修正，亦不表示 法律面向上的憲政體制、政府職權、國家與人民間權利義務關係等規範未受更 動。《憲法》在 1947 年才剛施行，國民大會隨即因內戰頹勢而在 1948 年 5 月以

《動員戡亂時期臨時條款》（簡稱《臨時條款》）凍結部分條文，使總統可以因 應危機而做緊急處分。因此制定《臨時條款》時，國大代表已然知道，「此乃變 相的，避名就實的，修改憲法也」（雷震，2009：296）。來臺後蔣介石又因其軍

事與政治需求，而擴張解釋《憲法》規範，為弱勢總統增強權力。

換言之，無論是為了化解領土大幅縮減而難以行憲的政治困局，還是因為 蔣介石與黨政菁英追求政治權力的維繫與擴張，行憲後的政治現實顯然俱備修 改《憲法》的需求與利益。然而，《憲法》本文在國民黨威權統治時期始終未被 修正。國民黨為了壟斷政治權力，數度修正《臨時條款》，使「凍結」《憲法》

部份條文的《臨時條款》反倒「保護」了《憲法》本文。以不修改《憲法》本 文的方式而獲得修憲的法律效果，突顯出《憲法》本文在政治上有著不可更動 的特質，因此修憲呼聲在威權統治時期未曾獲得政治菁英一致的支持。

不修憲若是威權統治時期政治菁英之間的共識，則此一共識在民主化時期 恐怕會受到挑戰而難以維繫。然而，民主化時期即使終止《臨時條款》，使《憲 法》不再受到「保護」，並開啟了 7 次修憲的政治機會，這 7 次修憲也以增修憲 法條文而告終，《憲法》本文依然沒有任何更動。因為國民黨仰仗《憲法》本 文，證明自己的反臺獨立場（林繼文，2014：244）。就如《憲法增修條文》在 其前言中的宣示，台灣既有的憲政秩序有著「國家統一前」的過渡性，只有在

「國家統一後」，《憲法》本文才有修正的可能性。顯然，《憲法》本文不可修正 的特質，貫穿了威權統治時期與民主化時期，亦呈現《憲法》獲得各方政治菁 英尊重、保護或不得不妥協的政治地位。

然而，憲法的政治地位該如何在威權政體中創造與形成？威權統治者的權 力大於其他的治政菁英，且又有著追求權力與利益極大化的傾向，政治菁英該 如何確保威權統治者依據憲法持續分享權力？本文認為，威權憲法的政治地位 可能無法單憑政治菁英的努力而決定，而是需要外生於各方行為者互動的因素 進行作用，才能迫使統治者遵守威權憲法規約的框架。因此，研究者要回到制

憲或修憲的歷史過程中進行探詢，才能發現外生因素的形成與作用。

不過，統治者違逆規約而擴張權力的誘因不會消失，因此只有外生因素將 無法確保統治者願意長期接受威權憲法的約束。如本節開頭的引言，蔣介石一 方面對外宣示將遵守憲政規範，但另一方面，當《憲法》規範與其利益相衝突 時，仍有意圖違逆規範。因此，當威權憲法的政治地位因外生因素而形成後，

政治菁英還必須利用憲政框架，與統治者進行制度性的政治互動，使雙方在政 治互動的過程中，進一步鞏固制度的約束能力。換言之，統治者與政治菁英依 循制度規範進行政治互動、權力分享與利益交換，是鞏固威權憲法政治地位的 內生因素。由於蔣介石與黨政菁英依據憲政規範的職權進行互動，在體制內進 行折衝妥協，符合前述回顧比較威權主義文獻中探討的「權力分享」概念，因 此本文將使用「權力互動」或「權力分享」，指涉蔣介石與黨政菁英共同統治的 模式。

本文認為，只有經過外生與內生因素的作用，威權憲法才能在威權政體中 產生框限政治運作的能力。

《憲法》的政治地位肇因於歷史性的關鍵機遇，因為國共內戰的敵我對立 情勢而獲得國民黨內外各方政治菁英的肯認。《憲法》政治地位確立後，即決定 了國民黨威權政體依據《憲法》體制化的起點，繼之產生路徑依賴的效果，限 縮黨政菁英擺脫《憲法》限制的可能性。除了外生因素外，蔣介石以降的政治 菁英在憲政框架中進行權力分享，使其權力互動的模式成為內生性因素，從制 度內部鞏固《憲法》的政治地位。不過，國民黨威權政體除了《憲法》外，還 另有《臨時條款》作為憲政運作的依據。本文將以總統職權的變化指出，從 1960 年蔣介石三連任總統後，蔣介石與黨政菁英轉而以《臨時條款》修正《憲

法》框限的權力互動模式，使國民黨威權政體體制化的路徑出現轉折，改以

《臨時條款》作為體制化的依據。

本文採用歷史制度論研究途徑，以總統府國家安全會議檔案、政府出版 品、中國出版文獻、回憶錄與報章媒體的報導等進行研究。其中，國家安全會 議檔案是觀察總統職權擴張的重要素材，目前未有學者採用國家安全會議檔 案，研究總統職權的變遷。國家安全會議的沿革，起自 1952 年成立的「國防會 議」以及 1967 年的「動員戡亂時期國家安全會議」，既是提供總統針對國防外 交事務徵詢意見的議事機構，也是為總統規畫政策與法案的幕僚機構。因此，

研究國安會檔案能夠了解總統職權的運作，說明蔣介石如何在憲政框架中擴張 總統權力，修正權力互動模式，使國民黨威權政體體制化的路徑發生改變。

以下將依序說明創建《憲法》政治地位的內外生因素，並在生因素的部分 說明，為何國民黨政體體制化的路徑會轉向依據《臨時條款》。

壹、創建《憲法》地位的外生因素

本文認為，促使《憲法》政治地位形成的歷史性關鍵機遇，是二戰後中華 民國制定憲法與國共內戰交織的過程，此一過程並非任何政治菁英或政治勢力 可以單方面控制。在內戰中制憲與行憲的後果，是國民黨與部分第三勢力的政 治菁英依據《憲法》規範的政治框架進行政治互動，並依據《憲法》運作行憲 後的中華民國政府。然而，由於《憲法》是在國民黨佔有軍政優勢時制定，卻 在逐漸去失去軍政優勢時施行，終使《憲法》成為內戰落敗的國民黨證成其統 治正當性的依據，也成為獲勝的共產黨所要攻擊的對象。此一歷史機遇產生國 共「敵我對立」的外生因素，「敵我對立」迫使國民黨以及參與制憲、行憲的第 三勢力黨派必須捍衛《憲法》。

本文對於此一外生因素的界定，與既有研究相異。既有研究以冷戰時影響 臺灣政局的美國作為國際因素，解釋說明國民黨威權政體為何採用民主制度進 行窗飾。如若林正丈指出，美國的壓力迫使國民黨採用「民主憲政」：

國民黨…為了得到美國支持，承認自己屬於「自由陣營」，不得不讓「黨退 到背後」，留下「民主憲政」的口號和架構。經過這樣的「改造」後，臺灣 型疑似的（或不完全的）政黨國家=黨國體制誕生了（若林正丈，1994：

91）。

雖然美國確實是影響蔣介石領導地位與國民黨政權穩定與否的關鍵，但本 文不認為來自美國的壓力，會是國民黨政權依據《憲法》體制化，而長期為其 威權統治進行窗飾的解釋性因素。本文所言的外生因素是國共的「敵我對立」

狀態，起自中國內戰與制憲交織的過程，本文甚至要以這個外生因素，與倚重 國際因素的研究競逐解釋國民黨威權統治形態的起源。

倚重國際因素的研究，忽視了美國國際現實利益的考量。即便美國曾要求

倚重國際因素的研究，忽視了美國國際現實利益的考量。即便美國曾要求