前言

“Between a tyrant and a prince there is this single or chief difference, that the latter obeys the law and rules the people by its dictates, accounting himself as but their servant.”

── John of Salisbury, A.D.1159.

第一節 前言

法律之前，人人平等，但只要條件允許，政治行為者會想方設法讓自己成 為例外。

在現實政治世界中，威權政體的統治者常被認為是例外：他們的政治地位 與權力既不受法律約束，又能將法律做成統治工具，用以獲取被統治者的順 服。¹若觀察威權政體的政治運作，會發現威權統治者常試圖為其政治地位與權 力建立法律基礎。譬如 1937 年的希特勒，當時他的聲望如日中天，是德國理所 當然的統治者。但希特勒並未因此忽視《授權法》將在那年 4 月失效，該法以 憲法的高度，賦予總理及內閣不必受議會約束即可自行頒訂法律的權力，是希 特勒得以獨裁專斷的法律基礎。因此，希特勒發動議會，在 1 月 30 日延長《授 權法》的時限，此後又兩度延長《授權法》的施行。希特勒與《授權法》的關 係，是威權統治者權力與法律看似相互矛盾的例子：為何在事實上已然取得統 治地位的威權統治者，仍試圖為其權力建立法律基礎？地位與權力合法化後，

威權統治者還享有位在法律之上而不受法律拘管的例外狀態嗎？威權統治者又 是如何追求權力的合法化？

1 政體是指國家權力的配置、使用甚至濫用（abuse）的模式（Chehabi & Linz, 1998: 10）。

不少威權政體試圖建立以法統治（rule by law）的形式，甚至宣稱其統治方 式滿足法治（rule of law）的要求，而非統治者的專斷自為。對於此一現象，研 究者多以追求統治正當性解釋之。如 1999 年中共在修憲時，明訂「中华人民共 和国实行依法治国，建设社会主义法治国家」。中共為此致力於立法與建制司法 體制，如成立行政法庭、刑事與民事法庭等，訓練司法官員與法律從業人員，

並向人民進行法律教育與政治宣傳，力圖建立人民的「法律意识」（legal consciousness），讓人民瞭解守法的重要性，以及瞭解政府提供了司法途徑，可 以協助人民解決紛爭或獲取幫助（Whiting, 2017: 14）。雖然中國司法體制無法 獨立於中共的政治控制之外，但 Whiting（2017）經由研究證實，在經過建構人 民的「法律意识」後，即便違逆了法治原則，中共以法統治（rule by law）的形 式，仍有助於提升人民肯認中共威權統治正當性的程度。

然而，威權政體倚重法制，甚至宣稱遵守憲法的某些規範時，法制有時反 成為異議者挑戰威權統治的施力點，使威權統治反遭法律與憲法的束縛。如埃 及從 1970 年代起，為了挽救前獨裁者納瑟（Gamal Abdel Nasser）遺留的經濟 與政治困境，而決定發動法制改革。埃及經濟之所以低迷，乃因納瑟曾施行國 有化政策，而導致躲避國有化的資金大量外流；在政治上，納瑟以削弱司法體 制的方式解除行政權受到的限制，卻導致政府官員嚴重貪汙腐敗。經濟與政治 兩方面的困局，迫使繼任者沙達特（Anwar Sadat）決定成立憲法法庭保障私人 財產權，以及重建行政法庭對政府官員課責與反貪腐（Moustafa, 2007）。雖然 憲法法庭與行政法庭成立後，確實達到沙達特預期的功能，但公民社會中的法 律專業協會、人權團體與反對黨亦在與司法體制互動中，逐漸發展出獨立於國 家之外的網絡，彼此相互串聯並轉而利用憲法法庭與行政法庭挑戰威權統治，

甚至促使憲法法庭對政府的人權紀錄進行課責（Moustafa, 2007: 6）。同時，司 法部門在備受依賴的情況下，亦逐漸擴展出更多的獨立性，使厲行威權統治的

行政部門感到威脅（Moustafa, 2007: 8）。以憲法法庭為首的司法部門在運作 20 年後，埃及威權政府在 1990 年代開始裁撤司法官員，以減員的方式削弱司法獨 立性，以及減弱司法部門與公民社會獨立網絡之間的聯繫（Moustafa, 2007: 8-9）。

不只埃及，中共亦遇有類似的矛盾。Wang（2015）以中國為例指出，跨國 企業為了在中國市場與國營企業爭利，避免國營企業利用政治連結而獲得庇 護，因此要求中共提供相對公平的仲裁制度，降低國營企業的在地優勢，增加 自己獲利的可能性。中共為了吸引跨國企業的投資，獲取這些握有資金與資產 的利益團體合作，以便提高財政收入與增進經濟發展，故亦有意為商業與經濟 事務提供仲裁制度，以便吸引投資（Wang, 2015:3-4）。因此，中共改革法制可 說是跨國利益團體與中共議價的結果（Wang, 2015:5）。不過，Wang 亦指出，

在中共中央發動改革與倚重法制的同時，地方政府卻不盡欣然接受中國法院功 能的強化，因為法院不只能提供仲裁制度給利益團體解決商業紛爭，一般人民 與社會團體也能因此依循司法途徑，挑戰地方政府政策（2015:7）。換言之，從 埃及與中共的案例來看，當威權統治者為了追求政體的政治或經濟利益，而試 圖為其威權統治建立法律基礎時，倚重法制有可能反過來對威權統治產生束 縛，被統治者可以依循司法途徑挑戰威權政府，亦可依據法律規範檢視威權統 治的合法程度。

在威權政體以法統治所能採用的眾多法律中，規範政府體制以及保障人權 的憲法，與威權統治的矛盾最為明顯。然而，憲法作為國家的根本大法，若威 權統治者能從憲法層次獲取專斷獨裁的權柄，則憲法以降的法規範將無從限制 統治者的權力。因此，威權統治者無法全然忽視憲法層次對權力的規範，如希 特勒與《授權法》的關係。不過，政治運作不受憲法拘束的威權政體不在少

數，如現行的《中華人民共和國憲法》中，並未規範掌握中國統治實權的「中 國共產黨中央政治局」該如何組成與運作。因此，憲法在法位階上的最高地 位，無法解釋威權統治與憲法的關係，而是應有其政治層面上的角色與作用，

才能獲取威權統治者的重視。

Ginsburg & Simper（2014）認為，憲法具有多種政治上的功能，而有助於 威權統治。首先，明文撰寫的憲法界定制度在威權政體中扮演的角色與功能，

成為協作的基礎，使政治菁英了解該如何運作制度，相互合作，並增進政治菁 英之間的團結程度（Ginsburg & Simper, 2014: 3）。菁英之間的團結程度，將影 響這些政治菁英組成的聯盟能否穩定執政。如 Albertus & Menaldo 以 1950 年至 2002 年間拉美國家資料指出，採用憲政之所以有助於統治聯盟與威權政體的存 續，乃因憲法在政體創建初期成為獨裁者與政治菁英之間的契約，一方面讓政 治菁英據以牽制獨裁者掌握的行政權力，避免獨裁者獨大，另一方面當權力分 配、個人的權利與義務有著明確的規範時，獨裁者與政治菁英才得以形成聯 盟、相互合作（2012: 279-280）。除了用於維繫菁英團結外，憲法亦有助於威權 政體建立控制制度，對部屬與基層官僚進行課責，解決依賴部屬與基層官僚而 產生的委託代理問題，避免部屬與官僚在執行政策的過程中獲取私利，中飽私 囊（Ginsburg & Simper, 2014: 4）。如 Adam Przeworski（2014）以共產波蘭的案 例指出，憲法在威權政體具有「政治操作手冊」（political manual）的功能，使 威權政府在統治時有著可以依循的法規範，且可依此規範對黨政菁英進行約束 與課責。

其次，除了增進政治菁英之間的合作以及上對下的制度性控制外，憲法還 能作為威權政體施政的藍圖，宣告政府在政治、經濟或社會上設定的進程與計 畫（Ginsburg & Simper, 2014: 6），如上述中共在 1999 年修憲時宣告將「建设社

会主义法治国家」。由於此一宣告形成政治承諾，因此違反承諾將傷害威權統治 正當性，憲法由此得以約束威權政治菁英凝聚執政共識，落實施政的藍圖

（Ginsburg & Simper, 2014: 3-4）。又或者如軍事獨裁者利用憲法規範，聲稱在 滿足特定政經社條件或解除既有危機後，將結束軍事獨裁並返還權力給文官體 制，但其實軍事獨裁者是以條件尚未滿足或危機尚未解除為由，證成其施行威 權統治的必要與正當性（Ginsburg & Simper, 2014: 3-4）。換言之，軍事獨裁者 美其名是在設定回復正常憲政的政治進程，但其實是將威權統治合理化為追求 正常憲政的必要過程。

如 20 世紀的拉丁美洲軍事獨裁者，常常力圖以制憲的方式改變政治、經濟 與社會秩序，為其威權統治創建法律基礎（Negretto, 2014: 83）。有些軍事獨裁 者甚至希望透過制憲，保障他們下臺後仍能享有私人利益，或者確保他們對國 家與社會進行變革的成果，在政體轉型後仍能存續（Negretto, 2014: 83）。不過 Negretto 指出，由於拉丁美洲軍事政體難以長期動員群眾支持威權統治，因此 軍事獨裁者原先希望透過制憲而達到的政治企圖，在政體轉型後也難以成為制 度遺緒而長期留存（2014: 83）。然而，這不表示憲法對於威權政治菁英沒有幫 助。拉丁美洲威權政體創建初期，置憲法於不顧的統治聯盟，其存續能力較 弱，反之，願採用憲法的統治聯盟存續時間較長，採用憲法亦有助於增長威權 政體的存續時間（Albertus & Menaldo, 2012）。

最後，憲法也能為威權統治進行窗飾（window dressing），憲法內容雖然載 明國內外期待的基本人權保障以及對政府體制的規範，但威權政體卻僅相應施 行徒具形式而無實質內涵的制度或政策（Ginsburg & Simper, 2014: 8）。如第三 波民主化後，部分新興民主國家出現民主倒退與威權復辟，「不自由民主」

（illiberal democracy）政體繼之興起，其徒有民主形式而無實質自由權利保障

的統治形態，可說見證了窗飾功能的實踐（Zakaria, 1997）。至今，比較政治學 者對於威權政體採用徒具民主形式之制度的研究方興未艾，關注議會

（legislatures）、選舉與政黨如何有助於維繫菁英團結與利益分配，造就威權統

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