立法院對總統職權與國防體制的疑慮

在第二次國防會議召開前，立法院對總統行使統帥權的運作頗有疑慮，因 此副總統陳誠在國防會議中向與會官員承認，雖然部分美國軍方人士贊同建立 以總統為首的國防體制，也贊同正在接受立法院審查與試行的〈國防組織法〉

草案，「但立法院方面觀點不同，對本案（按：〈國防組織法〉草案）始終未能 通過」（國家安全會議，1954b）。為了避免立法院持續抱有疑義，6 月 21 日行 政院副院長黃少谷發文給時任國民黨中央評議委員的王世杰，討論〈國防組織 法草案〉修正案送交立院審議時，可能遭遇的困難以及該如何應對。黃少谷認 為，〈國防組織法草案〉修正案將遭遇兩種困難，其一是送交審議的方式，其二 是立法委員對〈國防組織法草案〉修正案可能會提出的各項質疑（國家安全會 議，1954d）。

就送交立院審議的方式而言，可分為兩種：首先是「依據過去成例」，由總 統核定「准先試行」與送行政院院會通過，再送交立法院審議，立法院不須在 本會期內完成立法程序，如此一來既不影響立法院工作，也不影響國防組織即 時調整（國家安全會議，1954d）。其次是總統核定與行政院院會通過〈國防組 織法草案〉修正案後，送交立法院審議，立法院以延長會期的方式完成立法程 序（國家安全會議，1954d）。然而，原本應在 5 月底結束會期的立法院，已經 因行政院之請而延長會期 50 天至 7 月 20 日，用以審議排定的法案，若要再增

審〈國防組織法草案〉修正案，恐怕難以在僅剩不到 1 個月的會期內完成立法 程序，故黃少谷不贊成採用第二種方式，他認為這「不但須加強黨政關係之運 用，採取必要步驟多方疏通並爭取本黨立法委員之一般支持」，且勢必要二度延 長會期不可（國家安全會議，1954d）。

再就〈國防組織法草案〉修正案內容而言，黃少谷認為「若干立法委員可 能仍有不同之意見」，並依據立委可能提出的意見而做成應對與修正之策（國家 安全會議，1954d）。首先是統帥權的界定。就廣義而言，統帥系統即為軍令業 務，但狹義而言僅為指揮作戰，立法委員恐怕傾向於狹義解釋，黃少谷建議可 以同意立委的看法，將統帥權以狹義解釋定之，規範由總統透過參謀總長進行

「作戰指揮」，反正作戰指揮之外的業務，總統「可經由行政院長、國防部長、

參謀總長下達於軍隊」（國家安全會議，1954d）。其次是國防會議之任務，原

〈國防組織法〉草案僅規範國防會議在「審議」與「協調」，但草案修正案卻訂 為「指導作戰」與「策畫國家總動員」，而與原案差異甚大，立委恐將不贊成草 案修正案的任務規範（國家安全會議，1954d）。

第三是關於國防會議的組成，部分立委可能會在立法時增列教育與經濟兩 部部長為委員，且不贊成總統府參軍長、國防會議秘書長以及行政院副院長參 與國防會議，而與草案修正案有出入（國家安全會議，1954d）。第四，草案修 正案規定國家安全局之組織以法律定之，但國防動員計畫局與科學顧問委員會 之組織則由總統以命令定之，黃少谷認為立法委員將難以接受這樣的規定，而 傾向將這三個機構的組成皆以法律定之（國家安全會議，1954d）。最後是國防 組織的人事行政工作，草案修正案是將人事行政交由參謀機構掌握，但立委是 傾向將人事行政交給國防部長管轄（國家安全會議，1954d）。

從一份抄錄蔣介石指示與修正意見的公文中，可以發現黃少谷的上述建議

統 而，國防會議卻要到 1967 年才法制化為「動員戡亂時期國家安全會議」，1955-1967 年之間並 未因無會議而不運作，因其常設的國防計劃局、國家安全局與秘書長辦公室仍在工作，並構成 國防會議的核心。

行政與立法兩部門對總統職權見解上的歧異，逐漸在審查法案的過程中出 現。立法院對於「虛位元首」的堅持，不只是反映了立法院對於《憲法》規範 總統職權的看法，也是為了不讓立法院監督國家最高行政機關的職權落空，進 而削弱立法院與立法委員的權力與地位。

壹、立法院對「虛位元首」的堅持

1954 年 10 月 4 日，副總統陳誠召開「國防動員計劃局國家安全局組織條 例草案研討會」，討論組織條例草案，以及對立法院此前審查與質詢〈國防組織 法草案〉修正案的反應進行交換意見（國家安全會議，1954j）。在兩局組織條 例尚未擬定前，蔣介石就已在 9 月指派鄭介民與陳大慶為國家安全局正副局 長，並將總統府資料組改組為國家安全局，而國家動員計劃局局長則由副參謀 總長蕭毅肅擔任，這些新任首長與蔣經國合作研擬兩局組織條例，並向可能是 白團教官的「白總教官」蒐集修正建議（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：

79、105；國家安全會議，1954g；1954h；1954i）。²⁹然而，這兩局的組織條例 是在〈國防組織法草案〉修正案尚未立法的情況下研擬，組織條例草案送立法 院審議後是否能夠維持原案內容，尚有變數，因此兩局組織條例草案研討會即 是因應立法院可能的反應而召開。

在研討會中，總統府祕書長張羣表示「立法院各委員會對國防組織法意見 甚多」，「目前國防會議組織法在立法院能否通過，或有無變動，尚有問題」，因 此對兩局職權的界定至為關鍵，應維持國防會議任務中「審議」與「協調」的 基調（國家安全會議，1954j）。雖然副總統陳誠直言，「立法院對此採消極抵制

29 從國防會議與國民黨革命實踐研究院往返的公文中，可以看到蔣介石聘僱的前日本帝國軍人 對戰爭規劃與軍事動員業務的影響力，相關案例呈現在後文對戰地政務的討論中。此處公文指 稱的「白總教官」，有可能是化名為白鴻亮的富田直亮。富田直亮是蔣介石聘僱的日本軍官團領 導人，因此日本軍官團才被稱為白團（野島剛，2015：180-182）。

辦法」，但張羣補充說明，立法委員應不至於反對國防會議的設置，立委是堅持

「行政院之外不能再有行政機構，此點在起草國防會議組織法時早已注意及 之。動員計劃局的組織似較易通過，國家安全局的組織照現擬草案其職掌超出 審議範圍，恐不易通過」（國家安全會議，1954j）。行政院長俞鴻鈞表示「立法 院在質詢時認為國防會議違憲，其下尤不可有三機構」，因此應在條文文字上力 求簡單，而職權的行使「可用其他形式於預算中表現之」（國家安全會議，

1954j）。行政院副院長黃少谷認為「此為對憲法看法問題」，因為立委認為《憲 法》36 條統帥權之規定，「係類似英法元首兼三軍大元帥之虛位制」，且立委

「以憲法五十七條來立論，謂行政院為最高行政機關，一切均須經過行政院，

以便對立法院負責」（國家安全會議，1954j）。但現今蔣介石所欲模仿的國家安 全委員會制度，卻來自於總統制的美國，而與《憲法》規範不同，黃少谷表示 為求符合《憲法》規範，導致在仿照美國體制的同時又多加一些限制，「例如美 國總統下設有國防動員局而我則僅能於國防會議下設國防動員計劃局，特別加 上計劃二字，以示並非執行，又關於國防會議決議之執行特加上依法施行字 樣」，以防立法院質疑，且此前關於統帥業務狹義的界定，「亦急在獲得立法院 之諒解」（國家安全會議，1954j）。不過黃少谷認為立法院的阻力並非無解，因 為立法委員「大多數均為黨員，在黨的立場不能反對總裁，將來關於此案須多 運用黨的關係處理」，困難之處在於輿論：

惟近來報章雜誌以對此大發反對論調，立法委員因此而更懼將來以通 過此案而違憲，若干人持消極態度，自在預料之中，本人曾乘此次葉 部長（按：葉公超）赴美之便，將對國防組織法草案之說明及研究草 案之經過兩文件託其帶在身邊，俾能於必要時，運用資料對胡適之先 生等有所解釋，使此輩學者明瞭實情，免其公然出而反對（國家安全 會議，1954j）。

黃少谷坦言，目前的草案若不規定總統可以直接指揮參謀總長，而兩局之 組織又規定屬於行政院，「則在立法院獲得通過可謂毫無問題」，現今只能力求 兩局「其組織條例草案之內容與文字，以含蓄而具彈性為佳，以求獲得立法院 通過」（國家安全會議，1954j）。鄭介民也附議黃少谷的看法，表示他過去也主 張國家安全局應屬於行政院為宜（國家安全會議，1954j）。然而，即使黃少谷 等部分官員同意立法院的態度，但研討會也只能在總統握有統帥權的格局下，

討論如何完成立法程序。

陳誠認為兩局組織條例可依黃少谷意見進行修改，兩局名稱亦有修正空 間，組織條例不列入需要在國內執行的業務，而「海外機構可委託代辦，如美 國西方公司辦法，或不設機構，而於各大使館內加強現有人員」，國防會議秘書 長周至柔則是提議，可讓情治機關首長兼任國家安全局副局長，以便讓局長可 透過副局長指揮情治機關工作，從人事上進行控制與執行（國家安全會議，

1954j）。會議結束後，周至柔等府院高層就會議決議修正兩局組織條例，公文 往來頻繁，如何讓兩局職權與編制不受立法院質疑，又能達到國防會議的任 務，成為修正過程的重心（國家安全會議，1954k；1954l；1954m；1954n；

1954o）。

兩局組織條例修正定案後，國防會議秘書長周至柔在 11 月 16 日發簽呈向 總統請示批准，周在簽呈中說明，原國防動員計劃局的「動員」二字可能會被 誤以為具有執行性質，故經張羣與黃少谷的同意後，已將「動員」二字移除，

兩局組織條例修正定案後，國防會議秘書長周至柔在 11 月 16 日發簽呈向 總統請示批准，周在簽呈中說明，原國防動員計劃局的「動員」二字可能會被 誤以為具有執行性質，故經張羣與黃少谷的同意後，已將「動員」二字移除，