第三章 總統職權第一次擴張─總統軍事權力的建制
第三節 總統軍事權力的建制──國防會議的成立與改組
制憲時弱勢總統的憲政設計，違逆了蔣介石的政治利益，迫使蔣介石思考 不參選行憲後的第一任總統，而改任最高行政機關首長行政院院長掌握實權，
國民黨中央也思考是否透過修憲賦予總統更多職權（林美莉，2013；蔣永敬、
劉維開，2013：217-218）。其後，國民黨中央定調不修憲而改以增訂《臨時條 款》的方式，授權總統以緊急處分命令處理緊急事故。然而，即便總統握有發 布緊急處分命令的權力，但就體制而言，總統無法事事以發布命令的方式，要 求行政院配合。國府遷台後，總統僅依據《臨時條款》發布 4 次緊急處分命 令，用於 1959 年的八七水災、1978 年中美斷交、1979 年延緩中央民代補選以 及 1988 年蔣經國去世。發布緊急處分命令的次數之少，說明兩蔣身為總統另有 其他機制實現總統的決策與權力。
本節將指出，蔣介石復行視事後，即以區分軍政軍令與建制國防會議的方 式，介入國防軍事業務與行政院的運作，使總統獲取軍事權力。然而，依據
《憲法》擴張的總統職權，仍需相關的法案搭配才能合法施行，但擴權的結果 卻得不到立法院的同意而遲遲無法合法化。以下將說明蔣介石及其幕僚如何依
據《憲法》為總統擴權與建制國防會議，以及相關法案送交立法院審議的過程 與結果。
壹、對總統職權的擴張性解釋：軍政軍令之分的形成
蔣介石在復行視事不久，先後在 3 月與 6 月頒訂與修正〈國防機構組織系 統表〉與〈國防職務之相互關係表〉，用以界定總統、行政院長、國防部長與參 謀總長的關係，奠下軍政軍令二元化的基礎（蕭李居，2014）。建立軍政軍令二 元化體制的用意，在讓總統獲取調度軍隊與調整軍方人事的權力。
1950 年 3 月 15 日，蔣介石先以命令頒布〈國防機構組織系統表〉與〈國 防職務之相互關係對照表〉，劃分「軍令」與「軍政」的差異，定義與國防軍事 有關的軍政首長之職掌與分工，為《憲法》規範總統的職權進行擴張性地解釋
（總統府，1950）。22在命令中明告，總統將依《憲法》第 36 條規定「統率陸 海空軍」，總統為首的「統帥系統下，設陸、海、空軍各總司令部及聯勤總司令 部，為陸海空軍及聯勤之執行機構」，且「依戰鬥序列成立之高級指揮機構，隸 屬於統帥系統」（總統府，1950）。除了定義總統為三軍統帥而掌控統帥系統 外，也規範國防部長「負責控制軍事預算，獲得人力、物力、監督有效使用，
充實國防力量」，參謀總長「在統帥系統上為總統之幕僚長，在行政系統上為國 防部部長之執行官」（總統府，1950）。
在代總統李宗仁出國養病與國防體制因內戰失敗而殘破的背景下，不難理
22 命令內容為：「（一）茲核定國防機構組織系統表與國防職務之相互關係對照表，着自三十九 年三月十六日起施行。（二）總統根據憲法第三十六條統率陸海空軍。（三）國防部長依法行使 行政權，負責控制軍事預算，獲得人力、物力、監督有效使用，充實國防力量。（四）參謀總 長，在統帥系統上為總統之幕僚長，在行政系統上為國防部部長之執行官。（五）在統帥系統 下，設陸、海、空軍各總司令部及聯勤總司令部，為陸海空軍及聯勤之執行機構。（六）依戰鬥 序列成立之高級指揮機構，隸屬於統帥系統。（七）國防部組織法，着即修正，完成立法程序」
（總統府，1950）。
解蔣介石會以命令頒定頒布〈國防機構組織系統表〉與〈國防職務之相互關係 對照表〉，定義總統、國防部長與參謀總長的職務，以便讓他即時處理內戰的殘 局與重建國防。然而，按照制憲時國民黨人與第三勢力的想法，《憲法》第 36 條條文中雖有「統率」的文字，但並不等同總統獲有指揮與調度部隊的軍事權 力。制憲國民大會召開時，曾有 3 位國大提案明定總統為最高軍事統帥，依法 組織國防與統領軍隊，但這些提案並未通過（國民大會秘書處編，1946：802、
858、1286）。23張君勱（2015：224）在 1949 年 4 月時指出，制憲時部分國大 因應戰亂而有賦予總統控制軍權的考量，但戰亂並非長久狀態，故他認為《憲 法》規範下的總統不應獲有實質的軍事權力。但行憲乃至於蔣介石下野時期，
蔣介石皆深入軍政運作，對國軍進行佈署與調度。1950 年 3 月 15 日的總統命 令頒布後，更進一步埋下總統該如何實現其軍事權力的伏筆，使日後國防體制 制度化的過程，皆圍繞著蔣介石擴張總統職權的方向而進行。
6 月 1 日蔣介石再以命令修正〈國防機構組織系統表〉與〈國防職務之相 互關係對照表〉，增列「國防會議」的設置，內容明告總統行使三軍統率權不需 經由行政院，「但遇戰略與政略配合有關問題，行政院院長得隨時呈請總統召集 國防會議議定之」（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：15）。雖然這次修正將 行政院長納入國防體制中，尊重行政院長執掌行政權的角色，不過，在定義國 防部長與參謀總長職務時，又減弱國防部長的重要性，間接降低行政院對軍政 的掌控程度。透過〈國防職務之相互關係表〉的界定，導致應對國家安全負起 全責的國防部長，被迫與總統、參謀總長在軍政業務上分享權力：關於獲取國 防所需之人力物資，國防部長雖可循法定程序在行政院內提出要求，但總統仍 享有最後的決定權，而關於軍政業務的執行，國防部長要透過參謀總長才能推
23 提案第 39 號：「總統依法組織國防統率陸海空軍」、提案第 79 號：「總統組織國防統率全國 陸海空軍。前項職權由主管部輔佐行使之，主管部之組織，以法律定之」、提案第 362 號：「總 統為全國最高軍事統帥，組織國防，統率陸海空軍」（國民大會秘書處編，1946：802、858、
1286）。
動與運作，國防部長與總統、參謀總長在軍政上分享權力，究其原因是為了
「使軍隊不受政潮之影響」（動員戡亂時期國家安全會議，1967b：25）。從後文 改組國防會議的過程可以得知，此處的「政潮」即是行政院與立法院的關係。
換言之，由於行政院的軍政規劃與運作可能受到立法院牽制，而不一定能讓蔣 介石滿意，國防部長只能被迫與總統、參謀總長分享權力。
相較於國防部長的權限受到限縮，參謀總長則是隨著職務界定，而在軍政 系統中佔有關鍵的位置。〈國防職務之相互關係表〉規定，在行政院向立法院負 責的體制中，參謀總長對軍政事項的要求須經由國防部與行政院決定，不可逕 自呈報總統，但「如因此而發覺有動搖最高統帥之方針時，可準憲法第四十四 條提請總統召集會議解決之」（動員戡亂時期國家安全會議，1967b：25）。這樣 的規定，形同要求參謀總長協助總統監看軍政業務的運作，若因院際爭議而使 軍隊受到「政潮之影響」，總統得依《憲法》規定，召集各院院長會商解決爭 議。24
不過，〈國防機構組織系統表〉與〈國防職務之相互關係表〉勾勒的國防體 制架構，尚無明確的法案做規範。此時，影響東亞政局與臺灣命運的韓戰還未 發生，中共隨時可能侵攻臺灣，蔣介石也只能在威脅下重建國防體制。行政院 先是依據兩表規範的原則，要求國防部擬訂規範國防體制的法案，而國防部也 隨後擬定出〈國防體系綱要〉草案，送交行政院審查（動員戡亂時期國家安全 會議，1967a：16）。不過，6 月底韓戰爆發，使得國防體制的重建不那麼迫 切，而讓蔣介石將焦點轉放在黨改造上（王良卿，2010：441），使國防部擬訂 的草案並未迅速定案。
24 《憲法》第 44 條規定：「總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院 院長會商解決之」。
國防部擬定的草案經過 1 年的審查與比較後，行政院將〈國防體系綱要〉
草案修正為〈建立國防體系綱要〉，再經蔣介石核准，於 1951 年 6 月 20 日頒定 施行（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：16-17）。原先國防部擬訂的草案，
是希望在總統之下設「國家安全會議」，該會議在國防政策上享有決策兼執行之 權限，但經行政院修正後，「國家安全會議」又改回「國防會議」，且國防會議 之權限僅為審議國防政策與協調各部門彼此合作（動員戡亂時期國家安全會 議，1967a：18）。或許行政院修正國防部的草案，將國防會議的權限限縮在審 議與協調，是有意維持行政院作為最高行政機關的地位，避免國防會議獲有執 行的權限後，其職權將與行政院重疊。
1951 年 9 月 4 日，行政院按總統指示，將〈國防部組織法〉草案與〈國防 組織法〉草案送交立法院審議（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：19）。就 在立法院審議兩草案的同時，蔣介石仍不斷以命令規範國防體制與國防政策。
1952 年 4 月 4 日，蔣介石核准施行〈國家總動員計畫綱領〉，綱領中規定「依 國防組織法於總統下設國防會議，負國家總動員最高決策與監督之責」，且又規 定「行政院依國防會議之最高決策，綜理國家總動員業務，發布依國家總動員 法所為之命令」，使行政院在〈國防組織法〉尚未通過立法前，即成為國防會議 的執行單位，而失去軍政決策權（國家安全會議，1952a；蕭李居，2014：
219）。與此同時，由於立法院審議草案的時間漫長，國防部無法等待結果出 爐，因此向行政院請求讓〈國防組織法〉草案施行，〈國防部組織法〉草案則由 國防部另案呈報處理（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：19）。5 月 14 日行 政院在院會修正通過〈國防組織法〉草案，並將修正案送總統核定，蔣介石即 指示「一面先予試行（但不公布），一面咨送立法院」，6 月 5 日行政院按指示
219）。與此同時，由於立法院審議草案的時間漫長，國防部無法等待結果出 爐，因此向行政院請求讓〈國防組織法〉草案施行，〈國防部組織法〉草案則由 國防部另案呈報處理（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：19）。5 月 14 日行 政院在院會修正通過〈國防組織法〉草案，並將修正案送總統核定，蔣介石即 指示「一面先予試行（但不公布），一面咨送立法院」，6 月 5 日行政院按指示