民主化初期憲政爭議的意義

1988 年 11 月上旬，在野黨立法委員擔憂中華民國出現軍人干政，而在院 會中與國民黨立委爭論不已。此時距離蔣經國去世還不到 1 年，繼任總統的李 登輝，在當時黨政軍高層謀求權力遞嬗的過程中，顯得勢弱而不穩，其中威脅 李登輝總統地位的軍方代表人物，是時任參謀總長郝柏村。郝柏村在 1988 年時 已任參謀總長長達 7 年，達到輪調他職的年限，但李登輝決定讓郝柏村多留任 1 年，而引發許榮淑等 9 名立委的疑慮。許榮淑在 11 月的立法院院會中提案指 出，蔣介石過去因為個人需要，而將「軍令」與「軍政」二元化，由總統擔任 最高統帥，透過參謀總長掌握軍令系統，使蔣介石握有軍方的指揮權與人事權

（立法院，1988：24）。

許榮淑在院會表示，由於國防體制過於突顯軍令系統的重要性，且參謀總 長直接聽命於總統，既不受國防部長節制，也不向立法院負責，因此她認為

「如果總統非政治強人的話，行政院長、國防部長、立法院、監察院，均無法 節制其（按：指參謀總長）權力，『軍人干政』因而油生」（立法院，1988：

24）。許榮淑的提案引發國民兩黨立委相互爭論，雖然郝柏村很快就離開參謀總 長一職，而使提案的目的消失，但軍人干政的爭議卻未平息。

為了解除郝柏村的軍職，李登輝刻意做了一些安排，先是在 1989 年 12 月 將郝柏村升任為國防部長，隨後又於 1990 年 5 月任命郝柏村為行政院長，讓他 在短短不到 2 年的時間內，從參謀總長升至國家最高行政機關首長（李登輝，

2016：53-55）。在郝柏村升任期間，《動員戡亂時期臨時條》於 1991 年 5 月 1 日廢止，宣告中華民國將重回常規的憲政運作。然而，何謂常規的憲政運作，

當時的黨政層峰恐怕並無共識，且如何界定憲政運作是否符合常規，亦將牽動 總統與五院職權的劃定，但與此同時，行政院長郝柏村卻已在行政院內，定期 召集軍事將領開會。郝柏村身為最高行政機關首長，在動員戡亂體制結束後了 解與掌握國防業務，並非全然違法之舉，但此前軍方是循軍令系統經由參謀總 長而聽任總統的指揮與調度，故郝柏村召開定期性軍事會議的舉措，與解除動 員戡亂前的運作方式相異，且他的軍人資歷與領導風格亦引發立法院質疑。

1991 年 7 月，葉菊蘭等 16 名立委在立法院院會提案，質疑行政院長郝柏 村每月定期召開涉及軍令系統的軍事會議，侵犯了總統的統帥權，且郝在聽取 高階將領報告時，又排除當時的文人國防部長陳履安與會（立法院，1991：

44）。葉菊蘭指出，若郝柏村是依總統制行使職權，就必須尊重總統的統帥權，

行政院長不應在總統府之外另開軍事會議，而是由總統依其國防政策向國會負 責，若郝柏村是依內閣制運作，則不應排除閣員陳履安參與軍事會議，郝內閣 也不應躲避國會監督，因此郝柏村的軍事會議是在「對上架空李登輝、對下削 弱陳履安、橫向排除國會監督」，破壞軍隊國家化與中立化原則（立法院，

1991：44-45）。這樣的質疑，很快招來反駁。學者周陽山與荊知仁在受媒體訪 問時指出，由於已經解除戒嚴，故不宜再以軍政軍令二元化的角度看待政府體 制，而是應該回歸內閣制精神，總統僅是象徵性的虛位元首，行政院長才握有 實質軍事統帥權，故郝柏村的做法實屬回歸正軌，而郝柏村也在媒體上表示，

他到國防部聽取報告是「職責所在」，也是「適法之舉」（中央日報，1991）。

郝柏村無論是任參謀總長還是任行政院長，皆為當時的中華民國憲政體制 帶來政治爭議，這個政治爭議看似圍繞著郝柏村本人而發展，但其實突顯出動 員戡亂結束後，中華民國憲政體制該如何處理過去軍政軍令二元化的運作模 式，以及該如何界定總統職權的問題。過去蔣介石的軍政軍令之分與國防會議 的建制，並不表示他已使《憲法》規範的弱勢總統，就此轉成總統制中與國會 鼎足而立的總統，即使國防會議在 1967 年進一步因為《臨時條款》的修訂，而 合法化為「動員戡亂時期國家安全會議」，成為動員戡亂時期總統權力的一部 份，但《憲法》規範中華民國的最高行政機關首長，仍是行政院院長。蔣介石 為總統擴權的目的，是為了讓自己的權力得以透過體制實現與施行，後來承繼 總統之位的蔣經國也不例外。²⁰然而，就如本章開頭引言中黃煌雄的觀察與前 述許榮淑的質疑，當兩蔣陸續走出歷史舞台後，繼任者李登輝可能無法駕馭用 來實現兩蔣權力的體制，原先應該執行總統軍令的參謀總長郝柏村，甚至反過 來威脅李登輝的政治地位，使軍人干政的疑慮甚囂塵上（黃煌雄，2017：149-150）。即使郝柏村後來升任行政院院長，他又以解除動員戡亂為由以及《憲 法》內閣制精神的運作方式，繼續召開軍事會議，挑戰李登輝的軍令權。

20 蔣經國並非在 1975 年蔣介石去世後，即直接繼任總統，而是持續任行政院長，至 1978 年的 國大總統選舉才被選為總統。1975-1978 年之間總統與行政院長如何運作國防軍事業務，將在 第五章討論。此處只能扼要說明，當蔣介石擴張總統職權的體制制度化後，蔣經國將無法以行 政院長身份長期領導中華民國，而勢必要獲取總統職務才能主導政府，故蔣經國在 1978 年忽視 呼籲他尊重《憲法》內閣制精神運作的聲音，以及行政院長是最高行政首長的《憲法》規範，

而選擇擔任總統。

從郝柏村引發的爭議可以了解，軍政軍令二元化與國防會議/國家安全會議 的建制，是蔣介石制度化總統職權的結果，也是蔣介石追求施行專斷權力的產 物，此一權力的體制化在民主轉型後成為威權遺緒，而激起憲政爭議。解除動 員戡亂後，如何重新界定出總統與行政院長在國防軍事業務上的關係，使軍政 與軍令合一，並交由文人國防部長負責，便成為民主化時期憲政改革的當務之 急。此外，中華民國憲政體制在民主化初期是要選擇偏向總統制還是內閣制，

也不免受到過去實行軍政軍令二元化的影響。民主化後，總統的權力基礎除了 直接民選而獲得的政治正當性外，運作近半個世紀的國防會議/國家安全會議經 過改革與法制化後，仍是民選總統介入行政權運作的管道，總統直選與國家安 全會議由此成為臺灣被歸類為「半總統制」的依據。

追探總統職權擴張與制度化的起源，來臺後的蔣介石如何擴張與體制化總 統職權、控制軍令系統，而使制憲時弱勢總統的憲政設計會失去效果？當總統 介入國防軍事且又要行政院配合時，理應制衡行政院的立法院又是如何面對總 統職權的擴張與體制化？本文將先說明行憲後行政與立法之間的關係，再爬梳 國家安全會議的檔案，以總統府、行政院與立法院的互動與反應，說明此一總 統職權建制化的過程。