章節安排

本文將以戰後中華民國總統職權擴張過程作為論證軸線，從中觀察黨政菁 英如何建立與修正權力互動模式，而國民黨威權政體將因權力互動模式的建立 與修正而體制化。總統職權的擴張說明，《憲法》在制定之初即不符合總統蔣介 石的利益。在不修正《憲法》本文的前提下，蔣介石及其黨政幕僚為總統進行 了三次擴權，促使國民黨威權政體從 1966 年起走向依據《臨時條款》體制化的 路徑。因此，《臨時條款》並非在行憲後即主導與形塑黨政菁英的權力互動模 式。本文將在第二章解釋為何蔣介石與國民黨要制定一部不合其利益的《憲 法》，接著在第三、四與五章說明總統職權的三次擴張與影響，最後在第六章結

論部分，對論點進行延伸討論（如圖 1-2）。

圖 1-2 章節安排

1947-1949 1950-1957 1960 1966-1976 1991-

第二章 第三章 第四章 第五章 結論

確立《憲法》 總統獲取 解除總統 擴張總統職權 《憲法》與總統 政治地位 軍事權力 連任限制 對權力繼承的影響 職權的相關爭議

資料來源：作者製圖。

按《憲法》本文規範，中華民國總統雖然享有調解院際紛爭、提名行政考 試司法三院院長等權力，但其實屬於弱勢總統，依法國家應由最高行政機關首 長行政院長領導。不過，中華民國總統職權在行憲之際便獲得擴張，國民大會 制定《臨時條款》授權總統，可以因應重大事故發布緊急命令。《臨時條款》的 施行說明國家進入緊急狀態，其實質影響是國民黨威權政體得以依法限制《憲 法》保障的人民權利義務，限縮由下而上的課責與政治參與。因此，憲政框架 僅在規範按權力分立原則運作的機關該如何互動，而成為黨政菁英權力分享、

彼此協商與合作的依據。

即便行憲時總統因《臨時條款》而擴權，但若《憲法》在制定時即可確知 無法滿足總統蔣介石的利益，為何他會同意制定並通過此一不合其利益的《憲 法》？

在第二章中可以見到，制憲與軍事鎮壓是蔣介石戰後處理中共問題的兩種 策略，他試圖以軍事鎮壓逼迫中共加入制憲過程，將中共從體制外的叛軍轉化 成為體制內的政黨。隨著國共軍事衝突日益激烈，中共在制憲過程中選擇退 出，卻也迫使蔣介石必須向第三勢力妥協，才能維持第三勢力參與制憲，避免

國民黨遭致一黨制憲的批評。但卻也由於蔣介石亟需第三勢力的合作與參與，

而使第三勢力的偏好在制憲過程中佔有優勢，終使《憲法》最終脫離〈五五憲 草〉的架構。此外，由於中共在內戰中逐漸壯大而逆轉戰局，並在內戰末期啟 動自己的制憲過程，抨擊《憲法》是偽憲，導致國民黨與參加制憲的第三勢力 必須捍衛《憲法》。因此，《憲法》的政治地位是因內戰的「敵我對立」而確 立，只要國民黨威權政體不因中共的侵攻而覆滅，此一外生因素將持續作用。

國府遷台後，蔣介石試圖在《憲法》規範的弱勢總統與內閣制精神等限制 中，試圖尋找合法的路徑擴張總統職權，並重建破敗的國防體制。因此，第三 章將說明總統職權的第一次擴張。

由於蔣介石本人的政治權威與政治權力遠大於《憲法》賦予總統的權限，

因此 1950 年起，蔣介石與黨政軍高層藉由擴張解釋《憲法》對總統統帥權的規 範，使總統獲得介入軍事國防的權力，進而得以涉入行政院的運作。1952 年起 黨政高層為總統建制與改組國防會議的過程，說明《臨時條款》雖然賦予總統 以命令處理緊急事故的權限，但若要制度性地實現蔣介石的權力，總統命令始 終不如建立體制性機構有效。

此外，第三章將以國防會議最繁重的業務：「戰地政務」的規劃與擬定法案 的過程，呈現蔣介石與黨政軍高層是如何思考總統權限在軍事反攻時的規模與 型態，從中可以發現蔣及其幕僚希望其所規劃的戰時體制，既要與行憲後的中 華民國體制並存，但又要避免受到行憲後的政府體制約束。其中的兩難，一方 面突顯了威權憲法的約束作用，一方面呈現蔣介石面對憲法限制而作的反應與 努力。

不過，按行憲後政府體制的設計，無論蔣介石與黨政高層如何為總統擴 權，擴張的權限仍有通過立法院立法程序的必要。然而，總統是以侵奪行政院 職權為代價進行擴權，行政院職權的縮減將導致立法院所能監督的範圍縮小，

進而削弱立法院的職權與地位。因此立法院不樂見通過總統擴權的相關法案，

故而拖延相關法案的立法進度。為此，蔣介石仍以命令施行相關法案，運作黨 政高層規劃的總統權力。

然而，當蔣介石為總統擴權後，1960 年舉行的第三屆總統選舉就成為一道 考驗，迫使已經連任總統一次的蔣介石，必須突破《憲法》對於總統連選得連 任一次的規定，繼續保有總統職位，否則蔣介石將無法以擔任他職的方式保有 黨政軍的領導權。換言之，蔣介石利用《憲法》為總統擴權，但擴權產生了路 徑依賴的效果，限制了蔣介石面對 1960 年總統選舉的選擇與動向。

第四章以蔣介石三連任總統的過程，說明蔣介石及其黨政幕僚如何解除

《憲法》規範連選得連任一次的限制，使總統職權得以進行第二次擴張。蔣介 石為了保有總統職位而與國民大會進行折衝妥協，雙方先獲取不修憲的共識而 鞏固《憲法》的治政地位，再以修訂《臨時條款》的方式，一方面讓蔣介石三 連任總統，持續保有其黨政軍領導權，另一方面讓國民大會獲取有給職的待 遇，並得以研究如何規避《憲法》對國大行使創制複決權的限制，開啟國大獲 取創制複決權的可能性。除此之外，國民大會亦在蔣介石布局總統選舉的過程 中重獲修憲的能力。

1947 年選出的國大代表，由於國共內戰戰敗、政府遷臺與來臺後不改選的 限制，使其人數在 1960 年下降到失去修憲的可能性，中華民國政府因此出現無 法自我調適的危機。然而，透過蔣介石三連任總統的過程，國民大會修憲門檻

因此得以下降，而保有日後透過修改《臨時條款》讓中華民國政府自我調適的 可能性。不過，1960 年蔣介石與國民大會以《臨時條款》進行交換的方式，導 致國民黨威權政體體制化路徑的出現轉折，修正過去依據《憲法》分配權力的 模式，改以《臨時條款》作為分配權力的依據。此一改變既可確保了《憲法》

本文不被修正，也容許蔣介石與國民大會發展出合作模式，為彼此擴權。

第五章將分成兩個部分。第一部分將以總統職權的第三次擴張，說明國民 黨威權政體轉向依據《臨時條款》進行權力互動，且其成果顯現在 1966 年兩度 修訂《臨時條款》的內容中。國民大會依據 1960 年蔣介石給定的承諾，研究行 使創制複決權的可能性，並在 1966 年的臨時會中，將其研究辦法以修訂《臨時 條款》的方式實現，但同時賦予總統評估國民大會行使兩權的必要性，使總統 職權再次擴張。蔣介石的得益不僅止於此，國民大會在臨時會結束後再舉行例 會，二度修訂《臨時條款》賦予總統得以因應動員戡亂之需，而調整中央政府 機構、人事以及有權處理戰地政務等權限。總統從此不再是《憲法》規範的弱 勢總統，而是藉由《臨時條款》成為中華民國最強而有力的政治職位。

此外，當國民大會排除《憲法》限制而獲有創制複決權後，原先應該由公 民自己行使的權利，改由國大代表代替行使之，使國民大會依法可以創制立法 原則，再交付立法院按其原則進行立法，亦可複決立法院通過的法案，否決立 法院的立法成果。國民大會的職權因此擴張，而得以牽制與威脅立法院的職權 與地位。回顧行憲後的治政發展，總統先以國防會議侵奪行政院職權進行擴 權，使立法院能夠監督的範圍減少，再以國民大會獲有創制複決權的方式，牽 制立法院的立法權，從此立法院將不再能有效牽制總統設定的施政目標。換言 之，在動員戡亂時期封閉的憲政體制中，總統與國民大會交換與擴權的代價，

是由行政院與立法院所償付。因此可見權力互動模式的修正，造成了憲法機關

之間權力的轉移。

蔣介石與國民大會交換的結果，為中華民國憲政體制設立了一個強勢的總 統。因此，在第五章的第二部分，將指出國民黨威權政體轉向依據《臨時條 款》體制化的影響。蔣介石致力於擴張總統職權，使繼任者蔣經國必須握有總 統職位，才能領導國民黨威權政體。1975 年蔣介石去世後，繼位總統的嚴家淦 以自我約束與懸置總統職權的方式，將國家領導權讓給最高行政機關首長蔣經 國行使。不過，即便行政院長蔣經國實質領導國家，但其領導權並非依據制度 權限，而是依靠軍政高層對其繼任者地位的尊重與合作。因此，蔣經國若無法 繼承蔣介石與國民大會交換的成果，將無法行使《臨時條款》給定的法定權 限，進而無法依這些權限因應軍事外交的變局。為此，蔣經國只能在 1978 年選 擇就任總統。

從上述總統職權擴張的過程與影響，可見黨政菁英皆明白自己的偏好與決 策，在當時的《憲法》規範下是遊走於合法與非法的界線，甚至心知肚明有可 能違法違憲，但仍企圖在既有《憲法》規範的框架下，尋求其他菁英的合作，

從上述總統職權擴張的過程與影響，可見黨政菁英皆明白自己的偏好與決 策，在當時的《憲法》規範下是遊走於合法與非法的界線，甚至心知肚明有可 能違法違憲，但仍企圖在既有《憲法》規範的框架下，尋求其他菁英的合作，