公共工程物價調整爭議－以風險概念為中心

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碩士論文

Graduate Institute of Interdisciplinary Legal Studies College of Law

National Taiwan University Master Thesis

公共工程物價調整爭議－以風險概念為中心 Resolutions of Price Adjustment Disputes in Public

Construction Contracts

－Based on the Concept of Risk

蔡侑芳 Yu-Fang Tsai

指導教授：黃銘傑博士 Advisor：Ming-Jye Huang Ph.D.

中華民國 102 年 6 月

June 2013

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謝辭

這個時候，除了在謝謝前面加幾個副詞，好像沒什麼詞彙更能表達我要表達的了。

能夠在這裡寫謝辭真的要感謝很多關心我的人們，要感謝的人太多，所以謝謝天公伯保佑我一路走來都很順遂，總是很幸運地遇到很好的朋友跟很好的老師。

謝謝黃銘傑老師，除了在論文架構或內容上給予的莫大幫助，老師在這段期間的鼓勵，發揮了很大程度的安定力量；還要特別感謝老師對於我換了個截然不同的題目，又因個人規劃需要超速完成論文時表示的支持和包容，真的非常感恩。謝謝土木所的王明德老師，承蒙老師很多照顧，除了在老師的課堂上學到不少有形、

無形的知識或態度，對老師在百忙之中撥冗擔任口試委員感到很不好意思，也萬分感謝。謝謝政大顏玉明老師，老師為人十分客氣又有耐心，很謝謝老師前來擔任口試委員，並提供了許多建議和指正，謝謝老師！

謝謝 R98 科法所的同學們，謝謝參加和幫忙研討會和口試的大家，特別是義氣相助的依翎、芳慈、士權、君任學長，還有很關心、也默默幫了很多忙的俊毅學長和宸偉學長，沒有你(妳)們我是不能這麼順利完成這些事的，真的非常感謝，謝謝！

謝謝 2405 的人們，雖然我待在裡頭的時間不多，但研究所期間的很多歡樂源自於此。謝謝偉琪和家合，總是提供很多關心和資訊，謝謝孟真，感謝妳總是聽我講一些五四三，又總是送上第一手的鼓勵，謝謝所有關心我的人們。

最後，特別謝謝我的爸、媽和哥哥，雖然家裡不時興什麼我愛你們那一套，但在這裡是可以說的，我愛你們，謝謝你們！

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關鍵字：公共工程、物價調整爭議、物價調整條款、情事變更原則、風險分配 公共工程中的物價調整問題是頗具台灣特色的爭議態樣，國內不乏相關討論，

本文係以物調問題的本質－風險概念為中心，分別從主管機關、契約當事人包括機關和廠商，以及法院的立場，整理物價風險管理現狀以及各爭議當事人面對物價調整爭議之態度，再進一步歸納出問題癥結，並試圖提出解決辦法。

面對不確定的物價變動風險，現行工程實務主要以契約條文作為物價風險轉嫁手段，透過契約條文就各自對物價風險責任的承擔比例進行約定。在民間工程，

因當事人雙方可事前就契約條款進行磋商，物調爭議並不嚴重；但在公共工程，

因承包廠商與發包機關的實質締約地位不對等，約款內容可能不盡合理，以致一旦物價風險實現，即孳生是否可在事後據情事變更原則、主張調整原契約內容的問題。主管機關雖於近十年間陸續函頒數個物價調整處理原則，亦多次修正採購契約範本中物調條款規定的調整依據和門檻，盼相關爭議能有所緩解，但成效不彰，各爭端解決機制中的物調爭議案件數量也因此居高不下。

本文除就公共工程契約中是否訂定物調條款(對物價風險進行管理)，以及物調條款的內容(如何分配物價風險責任)進行討論，亦提出是否在契約條文之外，仍有其他物價風險管理方法可供為參考選項。另在爭端解決機制部分，因調解和仲裁程序解決爭議的機會大，本文將觀察範圍限縮在法院見解，整理了近五年的高等法院和最高法院判決，並為切合風險的概念，將討論標的鎖定在「物調條款－情事變更原則」態樣，僅針對機關和廠商用以作為物價風險管理手段的物調條款，

於未訂定或有訂定時，可否再據目的是重新調整風險實現肇致不公平結果的情事變更原則請求調整原契約約定作討論，而後進一步就物調爭議在情事變更原則要件的認定上提出具體判斷標準的建議。

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(一) 乙－以其資本額、設立年限、承攬標的金額觀之，為專業有經驗之廠商，非不能預見物價之風險 (二) 丙－締約時變動已劇／已有上漲趨勢，可預料物價風險大 (三) 丁－物價漲幅之大非可預料 C. 依原約定效果顯失公平者 ... 95

(一) 寅－物調請求金額未超過工程總金額一定百分比 (二) K－未能舉證因物價上漲所受損失/顯失公平

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第四節對法院實務見解之解讀與建議 ... 97

一、契約已約定物調條款仍有再主張適用情事變更原則可能 ... 97

二、對情事變更原則要件之認定 ... 99

A. 依原約定效果顯失公平 ... 100

B. 非當時所得預料之情事變更 ... 101

(一) 「非可預料」之判斷依據 (二) 「巨大」幅度變動之判斷 C. 非當時所得預料之情事變更與顯失公平結果之因果關係 ... 104

第七章結論 ... 106

參考資料 ... i

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第一章緒論

第一節研究動機及目的

近十餘年間，國內營造物料因進口依賴度高，許多在工程中使用量頗大、例如砂石、鋼筋、混凝土等物料，受國際原物料價格、主要原料出口國政策、匯率等眾多因素影響，價格變動頻繁且有時漲、跌幅度劇烈。

工程中使用的物料單價在締約時確定，但營造廠商基於市場特性及實際施工之要求，通常在工程進行中始依工程進度之時程進行購料，因此預估的物料價格和實際購料價格未必一致，甚至可能有相當落差。加上營造工程中材料費支出往往占超過契約總價一半比例，若與締約時相較，購料時遭逢物價大幅的漲、跌，

對機關和廠商都將產生巨大影響。物料單價在締約時即已固定，在沒有特別約定的情形下，廠商因物料大漲可能血本無歸，但若物價大跌即可獲取意外利益，這種面臨同時可能消、可能長的情形其實也頗為公平；可是因為在價格固定下，價格浮動所產生的利差和利得僅在機關和廠商雙方之間流轉，廠商因物價大漲增加額外支出以支應工程所需的同時，機關受領較原定價值更高之完成物卻毋須增加給付，等同機關因廠商損失而獲額外利益；反之，於物價下跌時即為機關受有額外損失，廠商受有額外利益；換句話說，物價風險實現結果雖使一方受益，卻是建立在另一方的損失之上，因此有調整原約定給付效果之必要。工程契約當事人通常會透過契約條文約定各自對物價風險責任的承擔比例，這種事先以條文約定的方式是工程中常見的風險轉嫁手段。

在一般工程中，契約雙方可以在締約時針對契約條文進行磋商，是否對物價風險進行管理(訂定物調條款)，又如何分配該風險之責任(物調條款的內容)，都可以商議；但在公共工程中，機關可能未在招標文件中就物價調整作出約定，或是約定內容不符合公平與效率，因廠商和機關的實質締約地位不對等，廠商可能因

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此受有極大不利益，必須在事後向爭端解決機制尋求解套，過程中將耗費更多交易成本。

因物調爭議繁多，迫使主管機關無法再坐視不理，近十年間陸續函頒數個物價調整處理原則，針對物價調整的處理辦法，以及物調補貼金額的計算方式作出規範，同時配合各物調處理原則，多次修正採購契約範本中物調條款規定的調整依據和門檻，希望藉此降低公共工程物調爭議的發生機率，但成效不彰。最大的問題在於各物調處理原則僅具參考價值，對各行政機關不具拘束力，廠商也無法以此作為其請求權依據，實際被應用的效果有限。加上主管機關未極力尋思一根本解決之道，每每在折衝和妥協下頒布新辦法，以致規範內容不完善且變動頻繁，

不但未解決問題，反而還衍生更多爭議。

在以契約條款無法達成管理物價風險的目的，主管機關訂定之規範也無太大效用時，廠商或機關面對物價風險實現產生的不利結果，只好循爭端解決機制處理。在調解和仲裁之情形，因為調解委員和仲裁人較可以作出符合工程專業的判斷，解決爭議的機會大，但在提起訴訟時，因法官對於工程議題的陌生，法院內部針對如何解決物調爭議又欠缺具體的判斷標準，亦未有統一見解，當事人可能須歷經上訴、發回、再上訴才能解決問題，就物調爭議內容並不複雜的本質而言，

這樣的過程某種程度上也是對訴訟資源的浪費。

解決公共工程物調爭議得多管齊下，契約當事人和主管機關面對物價風險採行的管理措施必須互為配套，事前做好風險管理就能減少物調爭議發生機率，進到爭端解決機制的案件量也能大幅縮減，而要能對症下藥，就必須回歸到物調爭議的本質－風險問題作探討。本文以風險概念為中心，分別從不同爭議當事人，

主管機關、契約當事人包括機關和廠商的立場，就物價風險管理現狀進行討論，

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並根據所歸納出的問題提出解決辦法。在相關規範尚未有所改善以前，爭端解決機制的案件量仍將持續累積，因調解和仲裁程序解決爭議的機會大，本文將針對物調爭議的事後補救措施的觀察範圍限縮在法院見解，並且集中討論「物調條款

－情事變更原則」態樣之物調爭議。物調爭議態樣繁多，為切合本文以風險概念為中心的架構，僅針對機關和廠商用以作為物價風險管理手段的物調條款，於未訂定或有訂定時，可否再據目的是「重新調整風險實現肇致不公平結果」的情事變更原則請求調整原契約約定作討論，並針對物調爭議在情事變更原則要件的認定上提出具體判斷標準的建議。本文的思考架構可以下圖(圖一)表示之。

(資料來源：本文繪製) 圖一本文就工程物調爭議之動態思考流程圖

具體判斷標準調解、仲裁、訴訟

法院對情事變更原則是否適用之認定

事後補救措施，見解歧異，適用標準不一

其他風險轉嫁方法

條款由機關單方擬定，約定可能不合理或不公平物價

風險

是否訂定物調條款

物調條款內容調整依據

、門檻、

計算方式是

風險分配的具體展現否

未訂定物調條款或訂定不物調條款

是否變更契約增列或修改物調條款締約時

履約中是否對物價風險進行分配

契約當事人 以契約條文分配風險責任

具體修正內容

發布物調處理原則、工程契約範本、公共建設工程計畫經費估算編列手冊…etc

主管機關

發布不具建議性質的處理規範

事前管制方案，治標不治本或不能治

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第二節研究方法及文章架構

本研究藉由蒐集、整理工程物價調整機制、營造物價指數、風險管理及情事變更原則相關論文、書籍、專業期刊等資料，探討國內現行因應物價風險所為調整措施及相關規範，並提出建議。另整理法院判決，將法院對本文集中討論之爭議態樣所持態度及其理由依據歸納後，提出認定要件的具體判斷標準。

本文主要架構如下表(表一)。

(資料來源：本文製作) 表一本文主要架構表

問題的闡述－研究動機與目的

事前風險管制得宜，即不會造成事後訴訟資源的消耗與浪費 主管機關針對規範之可能修正 風險、情事變更與物價調整

其他避險手段－操作金融避險商品的可能

具體審查標準的提出緒論

第二章

第三章

第四章

第五章

第六章

結論

物調原則

法院判決整理－針對是類物調爭議態樣的處理方式 契約當事人以契約條文分配物價風險

先決概念介紹

物價風險之處置

情事變更原則之解讀營造工程物價指數

處理辦法

調整機制

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第二章風險、情事變更與物價調整

第一節風險

一、風險概論 (一) 定義與分類

風險意謂無法事前確定所作決定將產生如何之影響¹，因人們不可能百分之百預料未來可能產生的結果，實際上產生的結果和人們主觀預料間所存在之差異，

即為「風險」的所在²。於公共工程領域，風險(Risk)等於危險(Hazard)與機率 (Probability)之乘積；危險由人為的故意、過失或不可抗力等因素所致，是造成損失可能發生的原因，損失期望值則為一二維概念，同時包括風險事件發生之不確定性(或機率)，與該風險事件發生之損失(此在統計理論為損失分布曲線)；依此定義，一般工程上所謂風險之預見性，其實多半是討論不確定性之預見性，至於損失之統計分布則難以預見³。因風險實現結果可能帶來嚴重損失，事前對風險進行管理有其必要性，管理首要目標是避免風險實現，若無可避免則須為損失控管，

因此著眼點為風險實現的可能性、而非一旦實現將造成的損失；再且風險發生的不確定性將加深評估損失分布的難度，上開結論認為損失之統計分布難以預見似乎顯而易見。

風險管理策略眾多，考量採取何項策略應先根據風險特性作判斷，就風險是否只造成損失的觀點，可將風險區分為純粹風險和業務風險。前者只發生損失而不會帶來任何利益，此類風險雖屬不確定，但較易預測，工程中常見的天災、承包商與分包商內部的勞資糾紛、環境污染、工程施工瑕疵責任、工地現場人員意外死亡、施工機具毀損、鄰房龜裂等皆屬於此類風險；相對於純粹風險，業務風

1 Horst Siebert, ‘’Risk Allocation in Large-Scale Resource Ventures’’, KYKLOS, November 1987, page 477.

2 李金松，「營建工程契約風險分配之研究-以公共工程為中心」，國立中正大學法律學研究所碩士論文，2004 年，頁 28。

3 謝定亞，「公共工程契約風險分配之兩難－以經濟效率分析為核心」，土木水利，第三十六卷第三期，2009 年 6 月，頁 65。

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險可能帶來盈餘或虧損，本質上無法預知或帶有投機性質，本文主要論及的工程物價風險即屬無法預知之風險適例⁴。

另一方面，風險的產生是因風險事件來源造成風險事件，導致財物損失或進度拖延等風險事件結果，欲對風險實現與否或其實現結果進行管控，必須由風險事件來源著手才能對症下藥。營造工程中，風險事件來源可分成外在情事和內部管理兩部份，外在風險意指外在環境對工程進行的影響，主要有社會產經、自然環境、第三者因素三種類型，各類型常見來源列舉如下(表二)：

表二外在風險事件來源類型

來源類型常見來源發生機率

社會產經因素相關法令變更、政治壓力或政策需求、物價或工資上漲 不可控

自然環境因素颱風或暴雨等不良天候、地震、地下不明因素不可控

第三者因素民眾陳情壓力或不滿情緒、竊盜、違法傾倒廢土、黑白道勢力威脅、

地方回饋壓力

可控

(資料來源：節錄自周慧瑜，頁 37)

相對於外在風險，工程執行的過程中，「人」是造成內部風險的主因，可歸納為「業主與設計監造顧問」、「承包商因素」、「分包商與勞工」、「供應商與機具」四種類型，發生內部風險之原因可能係由於決策失誤，或對事物的處理欠妥，或無法適應主、客觀環境因素，例如業主需求變更、設計延遲或錯誤、採購疏失、工人施工不慎、施工機具自然折損等；除了「業主與設計監造顧問」類型之風險為不可控、即無法避免，其他類型皆為可控風險⁵。

(二) 處置策略

學理上對於處置風險之策略有不同分類，主要可歸類為四種處置方式，包括

4 詳參高國書，「公共工程契約物價調整履約爭議之研究」，國立國防大學法律學研究所碩士論文，

2009 年，頁 47。

5 詳參周慧瑜，「營建工程專案承包商風險處置決策模式之研究」，國立臺灣大學土木工程學研究所博士論文，2002 年，頁 35~37。

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迴避(avoidance)、自留(retention)、減輕(mitigation)和轉嫁(transfer)。迴避意即避免讓自己陷入風險處境，可能的方式有拒絕承擔風險、選擇變更以除去風險、放棄已承擔的風險以避免損失擴大⁶。相對於迴避，第二種策略是選擇承受風險，也有謂風險自留，包括衡量過後決定不採取任何措施或直接置之不理兩種情況⁷；當風險事件結果衝擊不大，或是處置成本與結果相比不符經濟效益，抑或是承包商因疏失或無法預期該風險之發生、欠缺處置機制而無法作有效控制時⁸，便選擇放任之。而當必須承擔風險，又無法轉移該風險時，即需想辦法減輕風險，降低風險發生之機率，或由控制風險實現將造成的損失著手。最後，當已規畫所有可能的預防策略；並有完善的危機處理措施可降低風險實現將造成之損失；且設計妥善的風險自留計畫以有效自行承擔損失，但仍無法完全消除存在之風險時，即應將風險進行轉嫁。

移轉風險是風險控制的最後手段。將風險轉嫁可能的方式有利用保險為工具，

現行工程實務上皆會投保營造工程綜合險，部份則再針對特別事項研擬其他保單。

另外常見以契約條文作移轉工具者，因契約目的係為明定當事人的權利義務，而權利義務關係本質上就是針對風險作分配之規定。就工程契約而言，以契約條文移轉風險者主要分為兩類，一是免責條款，二是移轉財物損失，後者指該方式未免除業主法律上或道德上責任，但是在契約條文規定將其指定之風險由承包商負責賠償或採其他方式使得業主可免於賠償。⁹上開分類是將風險在廠商和業主間作水平分配，事實上廠商也可能將風險移轉予分包商承擔。因契約給付內容繁多，

每一項個別給付內容又可能隱藏各式各樣的風險內容；再者欲參與競標之廠商形成一個獨立市場，市場中廠商各自對於風險的管控、承受能力(特別是呈現在報價

6 謝哲勝、李金松，工程契約理論與實務 (上冊)，台灣財產法暨經濟法研究協會，2010 年 2 月增訂二版，頁 95。

7 Ming-Teh Wang, M.ASCE, and Hui-Yu Chou, ‘’Risk Allocation and Risk Handling of Highway Projects in Taiwan’’, Journal of Management in Engineering, April 2003, page 63.

8 周慧瑜，同註 5 文，頁 41。

9 詳參游銘富，「風險處理方式之選擇與因應－以公共工程為例」，國立臺灣大學商學研究所碩士論文，1996 年，頁 27。

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上)，又各有不同¹⁰，可以想見轉嫁工程契約風險之複雜性與困難性。

最後，尋求保證也是一種移轉風險的方式，此係謂承包商將其可能無法履行的行為風險移轉給保險人承擔。不過，相較於保險或契約約定，採取保證制度本身的風險比較大，畢竟保人難尋，實際上可能是一虛設單位或快倒閉的機構，看似係對業主的最後防線，實則可能不堪一擊。在公共工程案例中，上述三種風險移轉方式，保險多為廠商所採，有些機關亦會指定廠商應投保項目；以契約約定分配風險則有利於機關，因公開招標之文件由機關預先擬訂，廠商進行磋商的機率低，實質修改權限亦不大，幾等同機關說了算；至於要求廠商提供保證是機關的權利，有利於機關，但其本身也可能需為相應的給付，例如預付款保證。機關和廠商使用風險轉移策略的差異可整理如下表(表三)。

表三機關和廠商使用風險轉移策略之差異 (★為較偏好使用之一方)

保險契約保證

機關可要求廠商應投保何種項目之保險

★

機關具有絕對優勢，公開招標時為機關單方擬定條款於招標文件中，該文件則為未來契約基礎

★

屬於機關權利

廠商 ★

要符合機關規定，另可自行決定要加投何種項目之保險

廠商締約地位相對較低，雖擁有對契約條文的異議權但效果不大

(資料來源：修改自游銘富，頁 31)

二、營造工程物價風險

營造工程物價受人為或非人為等多方因素影響呈現波動狀態，並衍生物價風險問題。理論上，具有一般專業之營造廠商既然知道物價風險不可規避，在業主

10 謝定亞，「施工承攬契約不可抗力風險分配之法律經濟分析」，私立東吳大學法律專業碩士班碩士論文，2004 年，頁 14。

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不供料的契約中，即應將此風險納入成本考量；尤其在總價承包式契約中，業主僅給付契約約定的固定金額報酬，不因施工過程中工作數量及成本上可能的變化而有所調整，是故承包商必須謹慎地計算成本，檢視所有的材料設備及相關的人、

事、物，否則風險自負的結果可能就是利潤被侵蝕殆盡，法院亦多有持總價承攬契約不得再主張增加給付之見解者。惟在現行招標制度下，廠商對於將物價風險納入投標金額之計算有其難處，一方面係公共工程備標的時間短，成本估算相當倚賴其經驗，且難免掛一漏萬；二者機關若採最低標決標，為了得標，廠商會盡可能壓低成本，此時被縮減的一定是尚不可見的風險成本，而各人風險傾向不同，

壓縮幅度不一，得標者往往是無視風險貿然挺進的無經驗者或投機者，形成劣幣驅逐良幣的結果。若是物價大跌，「幸運的」廠商可能遭冠上不當得利之名；反之，若是物價大漲，這些無經驗者或投機者可能循爭端解決機制請求增加給付，

也可能放棄履約，無論何種結果對業主機關皆屬不利，不但要解決現有契約爭議，

還得重新發包，耗時耗力又浪費資源。據此，機關和廠商雙方事先將物價風險納入考量便顯得十分重要。

除了一般概念下的物價波動風險，許多衍生性物價風險也值得多加關注。所謂衍生性物價風險，本質上並非直接因為物價變動所造成，而應屬於可歸責於業主之事由，但廠商之損失卻是因為物價大幅上漲所造成，這些風險仍非廠商於締約時所得預見，因此也可視為廣義的物價風險。¹¹衍生性物價風險主要來源為建材數量的增加，包括「漏項」或「實作數量差異」，以及皆屬變更設計、但區分可否議價的「追加數量」與「新增工項」類型。建材數量增加事由若可歸責於業主，

業主即有補貼廠商額外支出的義務，但因數量增加的部分非契約原有約定，計算補貼金額所採用的建材單價可能發生爭議。一般來說，投標廠商會參考業主機關提供的詳細價目表和單價分析表進行成本估算，但單價分析表上的價格和數量僅

11 謝定亞，「公共工程物價風險與契約公平性檢討」，營建管理，第 75 期，2008 年夏季號，頁 40。

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供參考，廠商仍須自行評估分析表上的內容是否合理，配合市場訪價並依其經驗計算標價。換言之，物料成本的計算不會單純加總A、B、C物料的價格，而是綜合考慮物料報價、漲價風險、使用數量等，交叉計算A、B、C物料價格，再加上一定的額外費用後得出，因此，補貼建材數量增加所額外支出的費用並非單純計算某物料單價乘上增加數量即可打平。再若廠商購進追加建材時面臨物價大漲，

業主機關卻仍以原定契約單價補貼，廠商一方面無法事先評估並移轉此部份建材的物價風險，同時又須承擔該風險，亦非公平。除了建材數量的增加，變更工作順序係產生衍生性物價風險的另一來源類型。有時廠商無法依其原有計畫施工，

例如機關尚未取得部份的工程用地，因工期壓力廠商只能把能做的工作先做，但工作順序變更後物料使用之期程也會受牽動，幾乎很難確認購買材料之最佳時機，

而無法有效地管理物價風險，材料價差也因為物料採購推遲使得損失擴大。

三、針對營造工程物價風險之分配

「風險分配」，係指可能造成損失之危險，由誰承擔之問題。¹²面對物價風險，

事前的風險管理有其必要性，惟因其難預知、不可控之特性，多僅能特過移轉風險的方式分配風險，最常見以契約條款約定方式為之。是否在契約中訂立物價調整條款即是否就物價風險進行分配問題；若欲進行分配，如何分配較為合理，則係進一步就物價調整門檻如何設定的問題，於契約中訂立不予物調條款或是約定調整門檻為零，係將風險責任全部分配由單方承受，實際上等同未進行風險分配，

只是單方迴避風險責任而已。

早年公共工程契約中多未約定物價調整條款，近十年則漸普遍，現行各契約範本大抵有相關規定，只是在條款文義解釋和適用性上爭議仍多。風險處理需考量公平和效率，公平指的是雙方在分配風險的問題時，要以一合理的方式分配之，

12 蕭偉松，「論營建工程遲延與情事變更原則之適用」，私立東吳大學法律專業碩士班碩士論文，

2001 年，頁 16。

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如風險承受較多者，可能要在價格上取得較大的優惠；效率乃根據雙方的能力來分配風險的原則，使風險能在短時間處理完畢，因此讓有能力的一方承擔較多責任以有效的控制風險，使風險的處理成效最好，但是這種方式並不一定會符合公平原則，¹³欲達到有效率且公平的風險分配本非易事，公共工程因其法令規定和程序設計更增添了難度。

第二節情事變更原則

情事變更原則本質上為風險問題，惟其非若危險負擔在決定風險之歸屬，而係著重在公平分擔風險；適用情事變更原則，係在分配情事變更之危險產生之不利益，其分配方式由法院公平決定增減給付，或變更其他原有效果，使當事人間公平分配危險¹⁴，目的係為調整遵照契約嚴守原則結果所產生的不公平狀態，以平衡雙方承擔的利益和不利益，因此給人總在與契約自由原則拉鋸的印象。

一、我國訂定情事變更條文之沿革

我國最早為了解決貨幣轉換及貨幣貶值所造成的情事變更問題，在 1941 年公布並施行的「非常時期民事訴訟補充條例」(以下簡稱非常時期條例)中訂有相關規定¹⁵，但因該條例屬暫時性的權宜措施，適用上受到相當限制。其後，於 1968 年底頒布的「復員後辦理民事訴訟補充條例」(以下簡稱復員後條例)亦見情事變更之規定¹⁶，惟該條例原定有效期間僅為六年，加上政府遷臺後再延長三年，至 1954

13 游銘富，同註 9 文，頁 41。

14 黃紋綦，「工程契約風險之研究－以公共工程為中心」，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文，

2005 年，頁 54。

15 非常時期民事訴訟補充條例§20：「前條情形經當事人起訴或於調解前起訴者，法院應依左列規定為裁判：一、爭執之法律關係，就其因戰爭所受影響，法律有規定者，依其規定。二、無前款法律規定時，中央或省政府，因戰事就爭議之法律關係，已以命令訂有無前項法律及辦法時，如該法律關係，因戰事致情事劇變，非當時所得預料，而依原有效果發生效力，顯失公平者，法院得斟酌社會經濟情形，當事人生活狀況及其因戰事所受損失之程度，為增減給付、延期或分期給付之效果。」

16 復員後辦理民事訴訟補充條例§12：「法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由致情事變更，

非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院應公平裁量，為增減給付或變更其他原有效果之判決。」§13：「前項規定於非因法律行為所生之法律關係準用之。」

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年底即失其效力。相較於非常時期條例，復員後條例放寬情事變更原則適用上的限制，不限於法律行為，不以經法院調解為必要，亦不限於因戰爭原因導致之事變，效果上也增加變更其他原有效果之選擇。復員後條例失效後，法院實務就情事變更問題通常依誠信原則解決或將情事變更原則視為法理援用之，直至 1968 年修正民事訴訟法時，才參考復員後條例相關規定訂入第 397 條¹⁷，不過因情事變更原則為實體法概念，規定在程序法中似有未妥，幾經修正，現行條文為 2009 年修正後版本¹⁸。實體法上之規定則於 1999 年民法債編大修時訂入第 227 條之 2¹⁹， 2000 年正式施行，且溯及既往²⁰。早期多有主張情事變更原則應由法官依職權適用之，但民法第 227 條之 2 延續民事訴訟法第 397 條，規定「當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果」後，本質上已非法律授權法官代表公權力干涉私法關係的授權法，而為規範當事人間權利義務關係的實體法法則。

二、情事變更原則之法理基礎

民法第 227 條之 2 增訂理由指出，「…目前實務上雖以誠實信用原則依民事訴訟法第 397 條之規定，為增減給付或變更其他原有效果之判決。但誠實信用原則為上位抽象規定，究不如制定具體條文為宜…」，可知立法者係將情事變更原則定位為誠實信用原則之下位概念。有認為，我國和英美法系就情事變更原則所為定義，本質上並無差異，僅在效力基礎上略有不同²¹。亦有從德國法觀點解釋我國民

17 民事訴訟法§397(57.02.01)：「法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由，致情事變更非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院應依職權公平裁量，為增減給付或變更其他原有效果之判決。(第一項)前項規定，於非因法律行為發生之法律關係準用之。(第二項)」

18 民事訴訟法§397(98.07.08)：「確定判決之內容如尚未實現，而因言詞辯論終結後之情事變更，

依其情形顯失公平者，當事人得更行起訴，請求變更原判決之給付或其他原有效果。但以不得依其他法定程序請求救濟者為限。(第一項)前項規定，於和解、調解或其他與確定判決有同一效力者準用之。(第二項)」

19 民法§227-2：「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。(第一項) 前項規定，於非因契約所發生之債，

準用之。(第二項)」

20 民法債編施行法§15：「修正之民法第二百二十七條之二之規定，於民法債編修正施行前發生之債，亦適用之。」

21 林誠二，「情勢變更原則之理論與實際」，中興法學，第 14 期，1978 年 10 月，頁 291。

(21)

法第 227 條之 2 者，認為情事變更原則指締約時為契約基礎之事實，有未能預見之劇幅變動發生，對於若信守諾言，勢將蒙受過份不利的當事人，給予撤回權或修訂權²²。法院實務在解釋上未定於一尊。

依英國法院創立之一般原則，契約當事人應受其承諾所拘束，除非有免除責任之事由，否則不能僅因履行困難而免除契約上之責任；但如果係非可歸責於當事人之事由而發生情事變更，以致於契約義務之履行與原來所承擔者發生根本之改變，則契約即因目的不達而自動解消。²³美國法上則除了與英國法上相近的契約目的不達(frustration of purpose)概念，尚有物理上給付不能(physical impossibility) 跟商業上履行極為困難(commercial impracticability)可作為免除契約義務之事由，

前者謂客觀上已不可能履約，後者係指給付仍有可能，亦能達到契約目的，惟履約已失去經濟上意義，此一概念最早即出現在工程案件中。²⁴於根本上，英美法上就情事變更原則之適用係著眼於結果而求諸誠實信用原則所為的一種「衡平」措施。衡平即謂針對個案特性，斟酌相關情事，而求其妥當²⁵。

另一方面，情事變更原則在德國法稱為行為基礎的變更或消失(Zweckfortfall und Wegfall der Geschäftsgrundlage)²⁶。當事人在為法律行為時，常以特定情節之存在、繼續或發生為出發點，而對此情節，每認為是理所當然而未加討論，這些情節即被稱為行為基礎；²⁷例如旅遊租車，當以旅遊日無暴風雨為基礎；購買建築用地，當以無禁建之事實為基礎²⁸。行為基礎之重要性須為相對人明知且未作反

22 黃立，民法債篇總論，元照出版社，1999 年 10 月二版，頁 84。

23 詳參張南薰，「情事變更原則在公共工程上的應用」，國立政治大學法律學研究所碩士論文，2000 年，頁 39~40。

24 See P.J.M. Declercq, ‘’Modern Analysis of the Legal Effect of Force Majeure Clause in Situations of Commercial Impracticability’’, The Journal of Law and Commerce, Fall 1995, page215~217.

25 王澤鑑，「舉重明輕、衡平原則與類推適用」，收錄於民法學說與判例研究 (第八冊)，自版，2006 年 2 月，頁 27。

26 黃立，「工程承攬契約中情事變更之適用問題」，政大法學評論，第 119 期，2011 年 2 月，頁 192。

27 黃立，民法總則，三民書局，1994 年 10 月，頁 331。

28 林誠二，「情事變更原則之再探討」，台灣本土法學，第 12 期，2000 年 7 月，頁 60。

(22)

對表示；有多數當事人時，則須對此有共同認識，並於該種認知上形成為法律行為之意思。德國原本並無明文規定情事變更原則的解決方法，2002 年修訂新民法第 313 條，和我國民法第 227 條之 2 較類似的規定是該條第一項：「締結契約之基礎，在締約後有重大變更，當事人若能預知其情事，即不會簽約或締結不同內容之契約，如斟酌個案之一切情況，特別是契約或法定危險分配，無法期待當事人之一方維持原契約者，得請求為契約之調整。」²⁹除本於行為基礎說強調變更之情事須為締約之基礎，還提出變更須重大、顯著(Schwerwiegende Ä nderung)，我國未有變更須重大之明文，但早期判例指出適用情事變更原則須情事「劇變」者，

為相同意思。

三、情事變更原則之適用效力

情事變更原則之目的雖係在排除因情事變更而仍履約所致之不公平結果，惟考量法律行為具有對價關係，如果情事變更為嚴重影響此一關係，原則上只要調整契約內容即可；除非情事變更已使原有約定失去應有意義而無期待可能性，才能動用最嚴厲的使法律關係終止或消滅的手段。³⁰學理上將適用情事變更原則之效果區分為第一次效力和第二次效力，上開敘述中前者為第一次效力，指以增減給付、分期或緩期清償、同種給付之變更、不安抗辯等手段調整契約，契約關係繼續存在；後者稱第二次效力，指解除、終止契約或撤銷意思表示、拒絕履約等，

契約關係消滅。英美法及德國法都有第二次效力的規定，我國則未有得解除或終止契約之明文。一般認為，情事變更原則的效力選擇有許多，第二次效力是最後手段，必也至此一方法確能排除不公平之結果時，方得採取解除或終止法律關係或其他變更原有法律效果之方法³¹。由於長期關係性契約具有連續進行的契約內容，

29 黃立，同註 26 文，頁 194。

30 謝哲勝、李金松，同註 6 書，頁 410~411。

31 林誠二，同註 28 文，頁 64。

(23)

故不適合以解除契約的方式作為解消的手段，³²若工程契約具長期、持續之特性，

適用情事變更原則時亦當如是。

第三節公共工程物價調整爭議

一、公共工程物價調整爭議之發生

基於營造市場之特性及實際施工之要求，廠商通常需按工程進度之時程進行購料，而無法任意地在物價風險實現前即購進所需建材；營造工程中，材料費支出平均占契約總價的一半以上，部份營造物料，特別是在工程使用量大的物料如砂石、鋼筋、混凝土等，價格波動頻繁，購料時若逢價格大幅下跌，在沒有特別約定的情形下，廠商或可因此意外獲取利益，但若遭遇大幅漲價，廠商也可能血本無歸。因廠商在締約後一段時間後始購料，購買單價未必與締約時即固定的物料單價完全一致，其間的利差和利得將在機關和廠商雙方之間流轉；廠商因物價大漲增加許多額外支出以支應工程所需，機關受領較原定價值更高之完成物卻毋須增加給付，等同機關受有額外利益，該部分利益是由廠商損失而來；反之，於物價下跌時即為機關受有額外損失，廠商受有額外利益，兩者承擔的損失和利益為相同範圍。

業主機關曾有主張，廠商既已預期物料價格將上漲即應事先購料以避險，否則即為可歸責，不得再向業主請求共同承擔物價風險實現結果。惟此種作法並非真正著眼於避險，僅因此時物料單價與得標單價較為相近，機關毋須就廠商未來可能的材料成本支出之落差為補貼而已，締約時點未必即係購料的最佳時點。再者，物料是否大幅漲、跌或「再度漲、跌」事實上難以預期，物料成本單價在備標時即提出，而重大營造工程可能長達數年甚至逾十年，待有該物料需求之工項進行時可能已經是三年後，亦即廠商備標時須考量三年的物價風險，針對部份價

32 王文宇，「非典型(商業)契約的漏洞填補」，月旦法學雜誌，第 164 期，2009 年 1 月，頁 130。

(24)

格波動頻繁且漲跌幅度大的材料，要估算顯非易事，較極端的例子是我國鋼筋指數 2007 年底為 140，到 2008 年中一路攀升至 220，隔年初卻已跌破 120，可以看出鋼筋價格在短期內變動幅度劇烈。又即使廠商在締約時或履約過程中發現物料將大漲而欲購料以避險，仍須考量囤料成本和其擁有的現金流量是否能先預支在採購該項物料上，若是工程無法依規畫進度執行，例如工作順序變更或延遲開工等，廠商因無法確定工程進度而無法決定在何時購料，面臨的不確定性更高；

若已事先囤料，保管費用和資金風險之成本亦頗為可觀。物價風險一旦實現，將造成工程成本極大變動，甚至產生資金週轉之問題，事前的風險管理有其必要性，

如果無法於事前有效避險，在面臨物價大幅變動致廠商成本增加或減少時，就該合理地調整損失承擔責任以作為補救措施，從法律的角度而言，即應盡可能使有主張情事變更原則的機會。

二、情事變更原則於公共工程物價調整爭議之適用

承攬工程之廠商對於無可預見之風險實現，常據情事變更原則主張調整原契約結果，而於物價調整爭議中與之相關者，主要有三種態樣。第一種係未訂有物調條款，廠商得否主張依據物調處理原則或情事變更原則請求物調補貼款，前者即物調處理原則之外部效力問題；常見係契約未明文有物調相關條款，但約定「本契約未載明事項悉依政府採購法及相關法令之規定辦理」，廠商因此據該條款主張依物調處理原則辦理物調。多數法院見解認為，各物調處理原則僅是主管機關以函文形式公布，除未符合刊登於政府公報或新聞紙之程序規定，依函文記載「請

『參考』、請『儘量』依該處理原則給予廠商物價調整」等用語，難認有拘束受文者或所屬機關之意，非屬在此所謂「法規命令」之範疇，當然亦非「政府採購相關法令」，廠商不得依此為主張。³³

33 例如臺灣高等法院 96 年度建上字第 35 號判決、臺灣高等法院 98 年度建上字第 9 號判決。

(25)

物調條款的第二種爭議態樣係契約約定辦理物價調整，但設定的物調依據和門檻仍不足補貼廠商因物價暴漲所受損失，廠商因此再據情事變更原則請求增加給付工程款。另外，因不可歸責於承攬人之遲延開工、完工，以致於面臨物價大幅波動的衍生性損失之情事，此時契約之物調規定在遲延期間是否亦適用，或可逕依情事變更原則主張之亦生爭議。

第三種態樣為實務上大宗爭議，爭執點在於契約訂定不予物調條款時，廠商可否主張不物調條款無效或逕行依情事變更原則請求物調。前者在法院實務上見解頗為一致，大多認為不物調條款未顯失公平，不符合民法第 247 條之 1 規定；

後者則眾說紛紜，有肯定適用說；有根本上否定情事變更原則之主張者，有則論述不明確，認為已簽定物調條款即不得再據情事變更原則主張物調，卻逕對該原則之構成要件進行檢討，論述該物價風險非當事人不可預料者，此類見解應解讀為可以主張情事變更原則，僅因與構成要件不符合而不適用之，惟一般將後兩者一併視為否定情事變更原則適用說。

就上開各類型爭議，最高法院多數對得否再據情事變更原則主張增加給付採否定說，部份見解提出廠商若覺得不合理，大可拒絕承攬不要締約，而既已簽訂契約即應受其拘束，不得嗣後再據情事變更原則請求增加給付。惟考量工程物價風險難以預見、控制，法官在認定情事變更原則是否適用於此類爭議時，應採肯定說，讓個案至少有進入情事變更原則要件審查的機會較為妥適。高等法院見解亦指出³⁴，

「…(二)…一般工程契約條款所訂『本工程不適用物價指數調整』，僅能解釋為兩造於締約當 時，基於其所能預見之合理風險，應由兩造自行承擔，不得再向對方請求增、減給付，若超 出合理範圍外之不可預測風險，則非前揭約定條款規範之範疇，仍應有情事變更原則之適用。

34 2011 年 11 月 16 日臺灣高等法院暨所屬法院 100 年法律座談會民事類提案第 3 號，兩造工程契約已明定「本工程不適用物價指數調整」，是否可排除情事變更原則之適用？結論採否定說。

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(三)再按情事變更原則條款之規定，屬法院就個案之救濟手段，不得以契約排除，否則法院維持公平正義之功能即無法實現。倘綜合社會經濟狀況及其他客觀情事，加以綜合判斷，其變動依一般觀念已超出當事人之預料範圍，若不增、減給付即顯失公平時，縱兩造工程契約已明定『本工程不適用物價指數調整』，仍無拘束法院依上開條文適用情事變更原則以維公平。」

此見解雖僅針對不物調條款，解釋上應仍有另外二類型之適用。再該見解雖不具拘束其他法院判斷之效力，但可反映高等法院面對該類型爭議已有定調，未來可能影響最高法院見解，對廠商實屬有利。

三、針對公共工程物價調整爭議之解套

針對公共工程物價調整之問題，主管機關發布有一系列物價調整處理原則。

有認為物價調整處理原則係對於不可預測之原物料上漲所為之處理措施，其實際為針對情事變更原則之特別應變措施³⁵，主管機關亦指出物價調整涉及情事變更，

基於政府採購法所揭櫫之公平合理原則而頒布處理原則³⁶，法院實務則多肯認。惟此些原則僅為建議，個別契約中是否採用該些處理原則並不受拘束，機關承辦人員多選擇將物價風險全部分配給廠商承擔，遇有請求辦理物價調整者，甚至將處理原則中就辦理物調應考量機關經費視為「條件」，以此為拒絕理由，廠商也無法據處理原則作為其請求權基礎，物價調整爭議未能因此獲根本解決；加上物調處理原則中的規定並非完善，計算物調補貼款機制亦多漏洞，反而衍生更多爭議。

若要發揮物調處理原則的「參考價值」，主管機關應對處理辦法和計算補貼款機制進行適當修正才是。

觀察法院近年相關判決，主要爭議由早期未約定物價調整轉至約定有物價調整卻不足用的情形，嗣後主要戰場又轉移至約定不予物價調整之情形。約定不予物價調整等於是將物價風險全部由廠商承擔，這或許符合效率但是否公平即有疑

35 姚志明，「公共工程契約履行之爭議(下)－以開工通知延宕索賠、工期展延索賠、工期逾期罰款及物價匯率調整為中心」，月旦法學雜誌，第 183 期，2010 年 8 月，頁 175。

36 2007 年 1 月 12 日行政院工程訴字第 09600020010 號函

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慮，在選擇性招標或限制性招標，機關事先篩選出競標廠商名單，或是只與一家廠商議價，彼此進行磋商未有不可；但在公開招標，機關依自身需求事先制定契約，投標廠商實際締約地位與之並不對等，廠商可能事實上無選擇餘地。物價風險有時肇因於不可抗力因素，對於過大的波動幅度，契約雙方皆難以預見，廠商卻常因實質的締約弱勢地位，須承擔足已吞噬、甚至反噬其利潤的風險責任，廠商若欲據情事變更原則作事後解套，也往往因法院嚴守契約自由原則或出於對工程物價風險內涵之誤認，遭致敗訴之結果。據此，法院應重新定義工程物價風險，

並為該爭議適用情事變更原則時、要件應如何判斷提供一套準則，以解決現行法院實務見解混亂、錯置之問題。

營造工程物價爭議之產生有其背景原因，但問題並非全然無解，歸究原因是主管機關和發包機關、廠商欠缺風險管理的概念或怠於管理風險所致。從各物調處理原則看來，主管機關對物價調整爭議只是頭痛醫頭、腳痛醫腳，往往將可以合理計算的標準以「協商後結果」代替作為規定，因此使得標準變動頻繁，滋生更多爭議。而發包工程機關所訂定之契約條款規定常未見合理公平，一旦風險損失發生，契約雙方對簿公堂是常有的事；加上法院對於物調爭議的生疏，也使得為解決物調爭議所需耗費的成本更形龐大。本文以風險概念為思考中心，從不同爭議當事人，主管機關、契約雙方和法院的立場提出解決物價調整爭議的具體方法。這些措施往往須爭議當事人間互為配套，主管機關修正物調處理辦法和計算機制；機關除於契約中訂定合理的物調條款，亦應重新檢討其編列及執行物調補貼預算之情形，使機關為其拒絕辦理物調之理由負舉證責任；廠商透過市場機制固定成本價格、以避免遭受物價風險實現之損失則係釜底抽薪的辦法。如果事前對風險管理得宜，當事人於事後依循爭端解決途徑的比例將大幅降低，可節省不必要的訴訟資源浪費；惟在相關規定尚未有所改善時，一旦物價大幅變動，爭議仍可能湧現，法院應明確訂出判斷標準，以提高解決問題的效率，避免該類本不

(28)

該在訴訟上爭執太久的問題一再經歷上訴、發回過程，消耗當事人和法院彼此的勞力、時間、費用。

(29)

第三章營造工程物價調整處理辦法

國內營造工程過去飽受物料價格波動影響，為解決締約後因物料價格大幅波動，以至於承攬廠商無法承擔損失或有不當得利之嫌，主管機關數度頒布物價調整處理原則，望能減少公共工程執行及整體經濟發展所受負面衝擊。惟因處理原則性質上不具強制力，工程實務上未必須循此管道解決問題，所公佈之調整方式亦多有認不適合或未能根本解決問題者，爭議仍多。

本文將物價調整處理原則拆成兩部分，本章先就處理辦法以及屬先決概念的營造工程指數做介紹，物價調整計算機制則於下一章、從主管機關立場檢視該爭議之討論中一併介紹，合先敘明。

第一節營造工程物價指數之變動

由主計處發布之營造工程物價指數 (Construction Cost Index，CCI，本文未特別說明者皆指此指數)係為衡量營造工程投入材料及勞務價格之變動情形而編製，非專為作為調整工程款之依據而設。該指數計選取具代表性主要材料及勞務為查價項目，並攤算其權數結構，將各調查項目價格變動幅度，乘以其所占權數，加權平均後即為總指數之漲跌率。在指數分類方面，總指數下分材料及勞務兩大類，其下再分十二個中類，中類底下才再細分查價項目。除基本分類外，另依工程性質編有建築工程及土木工程兩複分類指數，其下又按構造別和工程別作細分，可以下圖(圖二)表示。理解各分類指數之特性能幫助選定適用的物價調整基準。

(30)

(資料來源：依統計資訊網公布資料繪製)

觀察主計處所發布資料(參圖三)可發現，營造工程物價總指數在年初時通常為低點，平均自四、五月份開始上漲，在動盪過後，有時到年底即下跌而趨近於年初數值。自 2004 起總指數整年波動頻繁，一年中單月最大值和最小值差距皆頗大，2008 年因國際新原油價格波動引發原物料價格全面性上漲，使得總指數急遽上漲，並攀升到歷年新高，其後，美國的次貸風暴引發全球金融危機，經濟嚴重衰退，導致總指數在下半年急速下滑。以年度來看，自 2000 年起總指數變動幅度亦大，較明顯者有 03-04 年，平均變動幅度是近十年新高；04-05 年持平，

在 07-08 年的巨幅增長後，08-09 年又隨即重挫，此後雖仍呈現上升趨勢，波動卻已見趨緩，惟每年平均總指數值仍在高位。

中分類項目指數

材料類：

水泥及其製品、砂石及級配、

磚瓦瓷、金屬製品、木材及其製品、塑膠製品、油漆塗裝、

電梯與電器用品、瀝青及其製品、雜項類

勞務類：

工資類、機具設備租金類 總指數

土木工程

建築工程 (依構造別)

鋼筋混擬土、鋼骨鋼筋混泥土 (依工程別)

學校、辦公室、工廠倉庫、住宅商店 (依構造別)

鋼筋混擬土、鋼骨鋼筋混泥土 (依工程別)

公路、隧道、港灣、下水道、自來水、

河川整治

圖二營造工程物價指數之分類示意

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圖三營造工程物價指數總指數變動情形 (2000 年 1 月~2012 年 12 月)

(資料來源：依統計資訊網公布資料繪製)

曾有廠商指出，營造工程物價指數有失真狀況，無法確實反映市場價格的實際變動，以此作為物價補貼依據效果有限。惟就物價指數之本質看來，從實際交易經驗之觀點去質疑其鈍化情況並不恰當，因物價指數在乎物價漲跌率，反映的係投入材料及勞務價格之「變動情形」，實際價格漲幅未必等同指數漲幅。再且物價指數具有「相對」和「平均」的特性³⁷，並非表示絕對價格之水準。前者指的是查價項目價格的相對變動性，例如觀察上個月至本月的價格變動，較高檔的 A 面磚，由每塊 100 元漲至 125 元，較便宜的 B 面磚，由每塊 40 元漲至 50 元，

兩者雖有不同價格表現，但在指數表示上代表相同意思：漲幅皆為 25%。後者平均性的概念則蘊含三層計算，包括時間、地區和項目的平均，例如 A 物料在上旬根據臺北市查得報價較過去上漲，但可能下旬在高雄市查得跌價情形，相抵後 A 分類指數便持平；總指數中 A 物料價格的上漲可能藉由 B 物料價格下跌的

37 吳昭明，「營建工程物價指數釋疑」，營造天下，第 129、130 期合訂本，2006 年 12 月，頁 20。

70 80 90 100 110 120 130 140

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 指

數單位

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

(32)

差距填補，計算後變動即非明顯。據此，只要訪價確實、從市場上查得項目價格為可信，則難謂指數失真，依此計算結果若有不足補貼廠商實際因物價上漲所受損失之情形，應由主管機關調整計算公式，而非歸咎於指數失真致不足補貼。

另外，而項目權數本身係以各類工程投入各項目之成本比例作計算，而各類工程成本結構差異甚大，公布之權數未必適用於個案；又各項目權數被納入指數計算過程中，實際成本數值被壓縮的效果加乘，亦易引發計算上的爭議。例如從 2000 年至 2006 年，各項目指數中金屬製品(權重 18.49%)、水泥(權重 18.47%)、

磚瓦(權重 1.46%)分別累積上漲 79.73%、39.68%、19.15%，總指數經加權平均後，調整為上漲 34.81%。由此可知，經多重平均過後的總指數，其變動不若個別分類材料價格的變動敏感，個別分類指數之變動也難和實際市場價格變化相比擬。若欲使物調補貼款計算上能更精確，主管機關應考量指數特性及實際價格變動設計更細緻的調整公式。

第二節物調處理原則規定之辦法及其相關問題

我國早期未發布明確的物價調整處理原則，但有相關函釋主張，進行中的長期工程倘遇施工材料價格發生劇烈波動，為免廠商過分虧損及工程受阻，參照物價指數(按：此應指躉售物價分類指數中營造業投入物價指數)增加達10%以上，

可視各機關需要酌予調整工程費³⁸。稍後於民國七十七年度至八十三年度之「中央政府總預算執行條例³⁹」中則明文有中央機關辦理營繕工程得辦理物調之規定，

至八十四年度因認國內能源來源穩定、物價平穩，各項影響市場因素已多不存在，

38 1974 年 2 月 28 日行政院臺經字第 1445 號函

39 例如中華民國七十八年度中央政府總預算執行條例§7(1994.10.28 廢止)：「各機關歲出預算中，

關於營繕工程經費之執行，依機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例之規定，與廠商訂立合約辦理時，應於工程合約中，依工程性質分別載明材料與工資價款，材料價款部分，按行政院主計處公布之「臺灣地區躉售物價分類指數之營造業投入物價指數」漲幅超過百分之五時，經驗估後，得就其超過部分調整之；工資價款部分，按行政院主計處公布之「臺灣地區營造業受雇員工平均經常性薪資指數」漲幅超過百分之十五時，經驗估後，其超過部分亦得比照調整之。」

(33)

始將物調規定自預算執行條例中刪除，因此自該年度新發包工程，不得再訂定工程費調整規定⁴⁰。物調約定在公共工程契約中消失一段時間後，於1997年捲土重來，以實施要點⁴¹之形式公布；1998年頒布「交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」，通稱砂石補償方案，係主管機關首次以處理原則形式發布之辦法。同年政府採購法公布施行後，物價調整問題專責於公共工程委員會(本文簡稱為工程會)，陸續頒有四個物價調整處理原則並多次配合修訂工程採購契約範本，以下分別介紹之。

一、因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則

國際鋼價自2002年底大幅上漲，直接衝擊國內鋼筋及金屬類製品價格，致使訂約在前之廠商，因原契約價格無法支應而發生嚴重虧損。行政院為解決此問題，於2003年4月頒布「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則⁴²」(本文簡稱為金屬物調原則)，針對機關辦理查核金額以上之在建工程，因國內鋼筋價格劇烈變動，廠商要求就鋼筋材料協議調整工程款者，機關得參考該原則處理；鋼筋以外金屬製品或是未達查核金額之在建工程，符合其他條件者得準用之。在建工程係指於該原則公布日前得標工程，但是否包括在公布日後得標工程則有疑義。

對此有主張依總指數物調原則的相關函釋，於發布期間同年年底前得標之工程仍可適用總指數物調原則⁴³，似乎是認為金屬物調原則可同此解釋，因此在公布日後得標工程仍有本原則適用。未完成契約變更前已辦理估驗之工程款若適用本原則，則得溯及於2002年6月1日。

物調處理原則主要皆以主計處發布之營造工程物價指數作為計算依據之來

40 1994 年 11 月 30 日行政院臺忠授字第 11590 號函

41 例如「交通部及所屬機關工程估驗款隨物價指數調整計價金額實施要點」，就營造工程物價主數總指數增減率超過 5%之部份作調整，自 2004 年 7 月 7 日起停止適用。

42 2003 年 4 月 30 日行政院工程企字第 09200176120 號函

43 黃豐玢，「申請合約變更宜考量物調原則」，營建知訊，第 290 期，2007 年 3 月，頁 46。

公共工程物價調整爭議－以風險概念為中心

碩士論文

National Taiwan University Master Thesis

公共工程物價調整爭議－以風險概念為中心 Resolutions of Price Adjustment Disputes in Public

Construction Contracts

－Based on the Concept of Risk

蔡侑芳 Yu-Fang Tsai

指導教授：黃銘傑 博士 Advisor：Ming-Jye Huang Ph.D.

中華民國 102 年 6 月

June 2013

謝辭

目錄

第一章 緒論

第一節 研究動機及目的

第二節 研究方法及文章架構

第二章 風險、情事變更與物價調整

第一節 風險

第二節 情事變更原則

第三節 公共工程物價調整爭議

第三章 營造工程物價調整處理辦法

第一節 營造工程物價指數之變動

第二節 物調處理原則規定之辦法及其相關問題