第三章 營造工程物價調整處理辦法
第二節 物調處理原則規定之辦法及其相關問題
四、 機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則
機關估驗計價時間存有一定之時間差，亦有工程於決標後延遲數月後方可開工，
廠商不必然受惠於物價下跌；再有時係因特定物料價格大跌以致總指數跟著跌落，
但工程中使用的大宗物料並非該大幅跌價品項，廠商實際上未因此減少成本支出，
機關若一以適用予以扣款，即可能引發過度扣減爭議。為因應國內營造物價在 2008 年下半年急速下滑衍生的問題，行政院於 2009 年 3 月頒佈「機關已訂約 工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則54」(本文簡稱為下跌物調原 則)，溯自 2008 年 10 月 23 日已訂約、契約約定有物價調整，且以各類指數增 減率 0%作為調整門檻(按：工程採購契約範本於 2008 年 4 月修正之版本，表物 價一變動即調整)，因約定的各類指數大幅下跌，而發生過度扣減工程款之情形 者，廠商得依本原則請求機關修改約定之物調方式及其門檻；原訂門檻低於 2.5%
而有遭過度扣款之情形者亦得比照辦理，機關無正當理由，不得拒絕辦理。適用 期限至標的工程竣工為止，但因可歸責於廠商之事由遲延至 2008 年 10 月 22 日 仍未竣工者不適用之。請求辦理物價調整之期限則為完工結算前；本原則發布前 即已完工結算，但仍在本原則適用期間內之工程，機關受理期限為本原則發布後 一個月內。
上開規定有過於形式化之疑慮，一則與物價上漲時發布之處理原則相同，雖 規定廠商得依本原則請求機關調整過度扣款部分，亦指出機關無正當理由不得拒 絕廠商請求，但基於處理原則之性質與效力，機關不受拘束，廠商也無法在訴訟 上據此為請求權基礎。二則該原則中明文建議機關和廠商應協調解決過度扣款爭 議，不宜申請調解以提高行政效率，實際操作上變成當機關和廠商因無法協商而 申請調解，卻往往遭以此規定要求撤回調解，十分僵化。
54 2009 年 3 月 30 日行政院工程企字第 09800127660 號函
除砂石補償方案外，物調處理原則皆規定適用時應先辦理契約變更，加列物 價指數相關規定。本原則另有相關的特別規定是，廠商僅有一次機會得據物價調 整事由申請變更契約，且變更後即不得就調整方式或門檻等再行變更，亦不得僅 就履約期間內的部份期間辦理變更。另外，機關因過度扣減而須另給付給廠商者 之經費來源規定與前述物調原則大致相同，惟有不同之處在於除優先自該工程預 算支應補貼款，並得自待扣減之其他物價指數調整金額抵銷之。尚有補充者為工 程經費有來自其他機關預算者，主辦工程機關得洽各該機關按所占預算比率就所 需金額循預算程序辦理。
各物調處理原則規定之辦法之比較整理如下表(表四)。
表 四 物調處理原則規定辦法之整理
2003.4.30 2004.5.3 2008.6.5 2009.3.30
適用 期限
˙2003.4.30 之在建工 程~竣工。 2003.10.1 後之工程
~2004.12.31。
˙2004.12.31 以前決標 之工程~竣工。
2008.2.1 後已訂約、施 工中、尚未竣工之工程 由遲延至 2008.10.22 仍未竣工者不適用之。
第三節 營造工程物價調整處理原則之性質與效力
在了解各項處理原則之效力前，須先界定其性質為何。公行政從事公法活動 所做成之行為，依其是否以發生法律效果為目的，區分為行政法律行為與行政事 實行為。前者例如制定法規命令和行政規則、作成行政處分或締結行政契約，皆 以發生法律效果為目的；後者例如發布颱風警報、修建公共道路，為公行政行為，
但非為發生法律效果而設。較為特別的是行政指導，本質上屬於行政事實行為，
惟其以人民為對象，機關又有所表示，並以影響人民之行為為目的，而與行政事 實行為有所不同55。以下就各項物調處理原則之可能性質上討論之。
一、 各物價調整處理原則之性質 (一) 非屬行政指導
行政指導56之相對人雖無須單一，但須對特定人為之，解釋上，特定人似僅 指特定人民，但實務上主管機關對其下級機關為行政指導亦非罕見。參照工程會 之說明，工程採購契約範本中 2.5%、5%及 10%之比率，係供機關辦理工程採 購訂定招標文件參考，屬行政指導性質，尚無強制機關僅得以上開比率為限，57 係將物調門檻定性為行政指導，惟其是否亦欲表示各物調處理原則本身為行政指 導則有討論空間。探究工程會之真意，係欲強調此些規範僅為建議性質，而不具 法律上拘束力。將各處理原則定性為行政指導或可解決許多效力上的爭議，但對 廠商保障不足，可能使原已不對等的雙方實質締約地位更加傾斜，應認為各物調 處理原則非為行政指導。
(二) 應為行政規則
55 陳敏，行政法總論，自版，2009 年 9 月六版，頁 630。
56 行政程序法§165：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一 定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定 作為或不作為之行為。」
57 2008 年 2 月 25 日行政院工程企字第 09700080290 號函
行政規則58為內部法之法源，內容係對機關組織、行為等行政內部事項所為 規制，有無法律之授權、是否對外發布皆無關重要，適用對象為行政機關及行政 人員，但有時亦可在公行政與人民之關係中，對人民發生效力，產生行政規則之 外部效力。物調處理原則雖未經法律授權，惟主管機關係依其權限或職權規範中 央及其所屬機關就公共工程事項辦理物價調整，且非直接對外發生法效力，應屬 行政規則。59
學理上另將行政規則之內容大體區分成四類，一是用以規範組織規程及處務 規程者；二用以解釋法規，因係為闡明法規疑義，統一法規之適用，法院得對此 為全面審查；第三類是為確保裁量行使之統一發佈之裁量基準，即裁量性行政規 則，例如違章建築處理辦法；最後一類則是替代法律之行政規則，有稱給付基準 行政規則，其重要性在於創設必要的絕對標準，例如臺北市老人津貼發放要點。
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從行政規則的各項分類來看，有認為金屬物調原則和總指數物調原則屬於解 釋政府採購法第一條的解釋性行政規則61，反對者則指出，考量各項物調處理原 則之特性，顯然非為解釋法規，而係為給付基準行政規則，再各原則並未賦予行 政機關決策與否或多種法律效果之選擇裁量，而僅規定於符合一定要件時，機關 即應於廠商要求時按該處理原則給付物價調整款，亦不屬裁量性行政規則62。惟 法院部分見解持否定態度，以各原則中定有「機關原預算足敷支應」之條件以及
58 行政程序法§159：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權 限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。(第 一項)行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、
人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，
而訂頒之解釋性規定及裁量基準。(第二項)」
59 羅偉淵，「公共工程契約中物價調整機制之問題研究」，國立政治大學法律學研究所碩士論文，
2009 年，頁 33。
60 詳參陳敏，同註 55 書，頁 545~546。
61 黃豐玢，同註 43，頁 45。
62 詳參張菀萱，「物價調整處理原則之性質及效力」，律師雜誌，第 330 期，2007 年 3 月，頁 50~51。
「應先辦理契約變更」等規定，認定機關自得衡酌其經費支付能力，而有決定不 增加給付或不辦理契約變更之裁量權。因此，應認為「機關原預算足敷支應」並 非為辦理物價調整之條件，僅為提醒文字，而「應先辦理契約變更」之規定係辦 理物調之程序要件，亦非條件；機關是否具有裁量權應視規定為「應」或「得」
辦理而定。
二、 各物價調整處理原則之效力
(一) 內部效力－物調處理原則是否拘束機關？
物調處理原則係由主管機關依職權所發布一般、抽象規定，若認其屬於行政 規則，自應拘束各下級機關63。各機關辦理工程招標並不受各原則限制，法院實 務上亦多否定各物調處理原則具拘束機關之效力，理由在於公共工程於履約階段 行為為私經濟行為，屬私法性質而不受一般公法原則拘束，自不受屬行政規則之 物調處理原則所拘束，機關未依各物調處理原則辦理工程款調整並無可歸責。主 管機關一方面因應工程實務需求發布處理原則，又因政策考量不承認該些原則具 拘束效力，使得物調爭議的分歧更大。
另外，各物調處理原則就各機關是否辦理物價調整之規定，因用語不盡相同 引發爭議。金屬物調原則和上漲物調原則皆明文機關「得」參考該原則辦理物價 調整，法院實務據此認為行政機關有裁量權限並無疑義。總指數物調原則規定機 關「應」同意辦理物價調整；下跌物調原則亦規定機關得斟酌情形辦理物價調整，
但「無正當理由，不得拒絕」則有爭議。有主張依此規定機關應受該原則拘束，
只要廠商請求，機關即應同意；但法院實務上多認為，因各處理原則被一再強調 僅為建議性質，並不具拘束機關效力，機關可選擇不適用該處理原則，縱該處理 原則之內容具強制性，亦與結果無關。
63 行政程序法§161：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」
雖未能強制機關適用物調處理原則，工程會於 2009 年發布「投標標價不適 用招標文件所定物價指數調整條款聲明書(範本) 64」，賦予廠商否定物價調條款
雖未能強制機關適用物調處理原則，工程會於 2009 年發布「投標標價不適 用招標文件所定物價指數調整條款聲明書(範本) 64」，賦予廠商否定物價調條款