Aimé Tchamie ADI Country Director, Amnesty International Togo

L’IMPACT DE L’EXAMEN PERIODIQUE UNIVERSEL SUR LA SITUATION DES DROITS DE L’HOMME AU TOGO

Aimé Tchamie ADI

Country Director, Amnesty International Togo

2 DEFINITION DES SIGLES

ACAT Action des Chrétiens pour l’Abolition de la Torture ANR Agence Nationale de Renseignements

ASVITTO Association des Victimes de la Torture au Togo BICE Bureau International Catholique de l’Enfance

CACIT Collectif des Associations de lutte Contre l’Impunité au Togo CFPJ Centre de Formation des Professions de Justice

CNDH Commission Nationale des Droits de l’Homme CSM Conseil Supérieur de la Magistrature

CVJR Commission Vérité, Justice et Réconciliation EPU Examen Périodique Universel

FIACAT Fédération Internationale de l’Action des Chrétiens pour l’Abolition de la Torture

FIDH Fédération Internationale des Droits de l’Homme

HAAC Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication

HCDH-Togo Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’Homme au Togo

IIMA Istituto International Maria Auxiliatrice

ILGA International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association INDH Institution Nationale des Droits de l’Homme

MFWA Media Foundation West Africa

OIF Organisation Internationale de la Francophonie ONU Organisation des Nations Unies

OPJ Officier de Police Judiciaire OSC Organisation de la Société Civile

PIDCP Pacte International Relatif aux Droits Civils et Politiques

PIDESC Pacte International Relatif aux Droits Economiques Sociaux et Culturels

PNMJ Programme National de Modernisation de la Justice PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

SPT Sous-Comité pour la Prévention de la Torture des Nations unies TCA Traité sur le Commerce des Armes

TPI Tribunal de première instance UCJG Union Chrétienne des Jeunes Gens VBG Violence Basée sur le Genre

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS………..2

DEFINITION DES SIGLES………..3

INTRODUCTION………...5

PARTIE I: ROLE DE COORDINATION DE L’EPU DANS LA GESTION DES DROITS DE L’HOMME AU TOGO……….13

Chapitre 1 : La contextualisation de l’EPU au Togo : un processus peu ou prou participatif………..14

Chapitre 2 : une approche globale sur la situation des droits de l’homme au Togo…22 PARTIE II : UNE SERIE DE RECOMMANDATIONS POUR QUELS EFFETS ?...30

Chapitre 1 : Entre rupture et stagnation……….31

Chapitre 2 : Les leçons tirées de cette expérience………...58

CONCLUSION……….67

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES………..70

4

INTRODUCTION

En 2013, Stephen Hopgood a publié un livre sous le titre “The Endtimes of Human Rights”¹. L’auteur fait valoir que l'idée de droits universels est devenue non seulement mal adaptée aux réalités actuelles, mais aussi trop ambitieuse. Cette vision apocalyptique de l’évolution des droits de l’homme est presqu’une antithèse à la position de Louis Henkin ²qui publiait vingt-trois ans auparavant “The Age of Rights” en développant que depuis la fin de la grande guerre, les droits de l'homme étaient «la seule idée politico-morale qui ait reçu l'acceptation universelle ». Ces deux positions illustrent bien le débat sur l’effectivité des droits de l’homme. Qu’ils proviennent du système des Nations Unies ou des ONG, la plupart des rapports sont remplis des cas de violation des droits de l’homme. Ce constat est aux antipodes du développement croissant des mécanismes de protection des droits de l’homme et l’engagement manifeste des Etats à prendre en compte la dimension des droits de l’homme dans les programmes de développement. Cette dualité porte le débat sur l’effectivité et l’efficacité des droits de l’homme tels que proclamés par la DUDH et les autres instruments y afférents. Le champ d’application des déclarations et des engagements des Etats dans le domaine des droits de l’homme « est certainement celui où l’écart entre l’existence de la norme et l’effectivité de son application est le plus grand»³. Pour KENNEDY D., « si le régime des droits de l’homme a pu limiter et canaliser l’exercice publique, il est resté sans mécanisme d’application »⁴. Selon les données compilées par le HCDH, le respect des décisions des organes conventionnels est généralement assez pauvre. Basé sur les données présentées dans son rapport annuel de 2009, des 546 cas dans lesquels le comité des droits de l’homme a constaté des violations du PIDCP, seulement 67 cas (douze pour cent environ) ont reçu une réponse satisfaisante⁵. C’est

1 Stephen Hopgood, The Endtimes of Human Rights, Cornell University Press, 272 p, 2013

2 Louis Henkin, The Age of Rights (Columbia U. Press, 1990)

3BOBBIO N., L’Età dei diritti, Turin, Einaudi, 1997, p. 66, cité par CHAMPEIL-DESPLATS V., Effectivité et droits de l’homme : approche théorique, sur le site web http://books.openedition.org/pupo/1152?lang=fr, visité le 18/12/2014

4 Voir la traduction littérale de David Kennedy, ‘The Mystery of Global Governance’ in Jeffrey L. Dunoff and Joel P. Trachtman, Ruling the World? Constitutionalism, International Law, and Global Governance (CUP, 2009), 37, 46. D

5 Open Society Fondation, From Judgment to Justice, Implementing International and Regional Human Rights Decisions, Open Society Justice Initiative, New York, 204 p, 2010

5 aussi un débat qui est nourri d’une part par les revendications des populations pour le respect de leur droits et d’autre part par les ONG et autres acteurs œuvrant sur la scène nationale ou internationale, car « les droits de l’homme sont nés sur le terrain des idées ; ils ont servi d’étendard à des combats politiques »⁶. C’est d’ailleurs, un combat perpétuel dont le sujet de discorde est rarement circonscrit dans la seule sphère des Nations Unies. Et pourtant, cette dernière offre plusieurs mécanismes permettant de contrôler la mise en œuvre des droits de l’homme à partir des organes des traités, des procédures spéciales et plus récemment l’Examen Périodique Universel.

La mise en place du conseil des droits de l’homme avec l’EPU se retrouve dans les actions entreprises au niveau international pour répondre aux préoccupations soulevées sur l’efficacité du mécanisme international de protection des droits de l’homme. En fait, il s’agit de donner aux droits de l’homme leur force d’action car « les droits de l'homme ne sont pas seulement un idéal abstrait, ils constituent des droits réels, des droits justiciables »⁷.

A la suite de cette revue de la situation des droits de l’homme devant le conseil des droits de l’homme, la question du suivi des recommandations adoptées, tout comme celle des ressources nécessaires à la mise en œuvre des recommandations s’avèrent cruciales non seulement pour assurer la crédibilité du mécanisme, mais surtout, pour améliorer la situation des droits de l’homme dans le pays.

Le passage devant le conseil est-il lié à une réelle volonté des autorités d’assurer une protection des citoyens ou est-ce une simple instrumentalisation politique bien vue sur la scène internationale? Car ils sont nombreux ces pays, qui ne remplissent pas l’obligation concernant la présentation d’un rapport. C’est ici que le système des rapports comme moyen de contrôle et de protection des droits de l’homme montre toutes ses limites (DIENG M. M, 2001). Si un tel acte représente l'engagement de l'Etat togolais pour protéger les droits de l'homme, est-il un gage sur ses capacités à mettre en œuvre les recommandations du conseil ?

6 LOCHAK D. (2002), Les droits de l’homme, La découverte, Paris, 2002, 127 p

7 DECAUX E., « Justice et droits de l'Homme » In Revue Droits fondamentaux, N°2, janvier-décembre 2003, pp 78-79

6 Etabli par la résolution 60/251 de l’Assemblée générale des Nations Unies, ce processus, basé sur la coopération, permet d’examiner la situation des droits de l’homme des Etats membres de l'ONU.

L’EPU est un mécanisme des Nations Unies sous les auspices du Conseil des Droits de l’Homme au sein duquel l’ensemble des Etats de la planète sont passés en revue par leurs pairs, dans le cadre d’un exercice ayant lieu tous les 4 ans et demi à Genève. Les Etats passent en revue les mesures prises par l’Etat en examen pour protéger et promouvoir les droits humains, et formulent des recommandations en vue d’améliorer cette situation. L’Etat en examen peut alors accepter ces recommandations et donc s’engager à les appliquer, ou ne pas les accepter. Mais, « la réussite de l’Examen périodique universel, souvent considéré comme la pierre angulaire de la réforme du système des droits de l’Homme des Nations Unies, est un enjeu majeur qui se mesure à l’aune de l’amélioration de la situation des droits de l’Homme sur le terrain ».⁸

L’examen concernant le Togo a eu lieu à la huitième séance, le 6 octobre 2011. La situation des droits de l’Homme au Togo est un sujet qui suscite beaucoup de débats et de polémiques depuis des années. Plusieurs rapports des institutions étatiques et des acteurs non gouvernementaux n’ont cessé de dénoncer des violations massives des droits de l’homme au Togo.

Est-ce un mécanisme de plus ou de trop ? Les analyses de la première phase de ce mécanisme sont peu nombreuses et il est difficile de donner une conclusion sur l'ensemble des pays. L’EPU de 2011 est le premier pour le Togo. A cette occasion, un état des lieux de la mise en œuvre des recommandations émanant du premier cycle de l’EPU peut être effectué.

C'est pourquoi cette étude portant sur le Togo s'inscrit dans une perspective complémentaire au niveau des études engagées dans d'autres régions du globe. Au niveau national, aucune étude de ce genre n'a encore été entreprise, et elle ambitionne d'offrir un cadre pionnier de réflexion sur les effets de l'EPU au Togo.

Outre l’analyse de la mise en œuvre des recommandations, cette étude visera aussi comme objectif de montrer la contribution de la société civile au processus ayant conduit à la présentation du rapport du Togo. En tant que processus, l’EPU n’est pas

8 OIF, Guide pratique, Examen périodique universel, Plan de mise en œuvre des recommandations et des engagements, Paris, 130 p, 2013

7 une fin en soi mais bien l’origine de ce qu’on peut appeler "le chantier pour les droits de l’homme". C’est pourquoi l’on peut s’interroger sur les fondements du processus et les effets de celui-ci dans le contexte togolais. Quelles leçons peut-on tirer de ce premier passage du Togo ? La réponse à cette question centrale donne lieu aux interrogations spécifiques suivantes : quelle est la qualité du processus ayant conduit à la présentation du premier rapport du Togo devant le conseil des droits de l’homme ? Peut-on affirmer que l’EPU a eu des effets sur la situation des droits de l’homme au Togo? Quels peuvent être ces effets?

Ces interrogations sont le point de départ de cette étude qui ambitionne de mesurer l’impact du nouveau mécanisme établi par le conseil des droits de l’homme sur le système de protection des droits de l’homme dans un pays en pleine transition politique.

Tout en tenant compte du contexte politique qui prévaut dans le pays, l’étude est axée principalement sur les recommandations émises par le conseil des droits de l’homme et les principales actions posées par le gouvernement du Togo pour leur mise en œuvre.

Cette étude est utile à plusieurs niveaux :

D’abord pour les autorités du pays, l’enjeu est d’importance : à l’heure où le gouvernement doit engager des réformes, il lui faut la mesure des dynamiques s’opérant dans le domaine des droits humains, mais qui suscitent aussi de nouvelles appétences comme en témoignent à la fois l’activisme des ONG et l’influence des organes des Nations Unies. Cette dynamique s’explique notamment par de nouvelles formes de complémentarité entre les acteurs sur la scène nationale. Si l’on comprend l’étendue de l’impact de la mise en œuvre des engagements pris, on peut d’autant mieux agir sur les choix effectués par l’action gouvernementale. Cela peut permettre de parvenir à une véritable obligation de rendre des comptes auprès de ceux avec qui et pour qui le gouvernement travaille et auprès de l’ensemble des défenseurs des droits humains. Même si les Etats produisent des rapports mettant en exergue les progrès réalisés, il n’est inutile de proposer d’autres solutions d’approches et à ce propos, Human Rights Watch critique également les réponses des pays aux recommandations. L’organisation estime qu’en l’absence de réponses claires, l'EPU ne peut pas atteindre son but de favoriser des améliorations tangibles dans la protection des droits de l'homme. Cela limite la capacité du conseil des droits de l’homme à mesurer ou à suivre les progrès réalisés sur le terrain.

8 Ensuite, au niveau international, les militants en faveur de l’effectivité du nouveau mécanisme qu’est l’EPU, ont besoin de mettre en évidence les résultats des efforts des pays, de montrer que les changements promis et revendiqués sont vérifiables, réels, et que ces changements sont obtenus en rationalisant les coûts et en accroissant l’efficience. D’ailleurs, le suivi fait partie intégrante de l’EPU et de sa mise en œuvre.

Outre cette approche utilitariste, l’étude contribue au plan scientifique au débat sur les outils adéquats pour mesurer l’impact des mécanismes internationaux à la protection et à la promotion des droits de l’homme, car « en plus du problème de suivi des recommandations, il n'y a aucun système pour mesurer même ceux qui nécessitent une action spécifique. L'ONU, et en particulier le HCDH, ne disposent pas actuellement des ressources nécessaires pour entreprendre une telle tâche gigantesque et donc le processus est très tributaire de la coopération des États eux-mêmes et la pression de la société civile ».⁹ Cette recherche a également des implications pour la recherche scientifique de l’application des droits de l’homme en général. Sa conception tente de classer les niveaux de chaque recommandation de mise en œuvre. Cela nécessite une certaine quantité d’interprétations dans la détermination de la catégorie appropriée pour placer une recommandation. Cette méthode peut informer les recherches semblables, et certainement aider la communauté de la recherche à réévaluer ses efforts empiriques dans le traitement des questions qui sont au moins partiellement qualitatives dans ce domaine.

En plus, les acteurs non étatiques impliqués dans le processus ont besoin d’une analyse systématique des changements survenus dans un contexte particulier, entreprise durant le processus pour mieux comprendre le degré de leur contribution. Souvent, les attentes qui reposent sur les militants des droits de l’homme sont si nombreuses, et le combat contre les atteintes à ces droits si urgent, que le temps manque pour évaluer systématiquement la mise en œuvre des recommandations et de leurs effets.

Pourtant, que ce soit pour les autorités gouvernementales, le système des Nations Unies ou les militants des droits de l’homme au travers des ONG, l’évaluation est utile pour plusieurs raisons :

9 Hickey Emma, The UN’s Universal Periodic Review: Is it Adding Value and Improving the Human Rights Situation on the Ground? A Critical Evaluation of the First Cycle and Recommendations for Reform, ICL Journal

© Verlag Österreich, accessible en ligne à l’adresse

https://www.icljournal.com/download/a671e91c60a30231e1067f41ba849986/ICL_Thesis_Vol_7_4_13.pdf

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● elle permet aux publics de vérifier que les efforts portent leurs fruits et sont utiles, ainsi que d’identifier les faiblesses à corriger ;

● elle constitue une étape essentielle sur la voie d’une meilleure efficacité du processus ;

● elle rend le processus plus crédible aux yeux de ceux qui y participent directement ou indirectement ;

● elle est indispensable pour bien planifier le cycle suivant et définir les objectifs ;

● elle permet aux pays qui travaillent sur un programme similaire, dans la région, de bénéficier des expériences précédentes.

Essentiellement qualitative, l’étude va s’appuyer sur l’analyse documentaire et des entretiens avec les acteurs impliqués dans le processus EPU et autres acteurs dans le domaine de la protection des droits de l’homme au Togo. La recherche documentaire porte d’abord sur l’encrage du processus auprès des institutions en charge des questions des droits de l’homme. Ensuite, elle explore les rapports du gouvernement et de la société civile dans le cadre de l’EPU tout en accordant une attention aux outils de collecte utilisés pour l’élaboration de ces rapports.

Cette analyse critique s’appuiera donc sur le rapport présenté par le Togo dans le but de montrer les insuffisances notées dans la protection des droits de l’homme à travers l’application des dispositions des différents textes internationaux.

Les entretiens ont été guidés par un questionnaire élaboré à partir des analyses et des rapports sur la situation des droits humains publiés avant et après le passage devant le conseil des droits de l’homme.

L’étude met en lumière le processus ayant conduit à la présentation du rapport devant le groupe de travail de l’EPU en charge du Togo, tout en fournissant une analyse sur le contenu des rapports d’autres acteurs au niveau national (première partie).

Les acteurs locaux jouent un rôle important dans la mise en œuvre et l’application des dispositifs, et par conséquent dans leur adaptation au territoire. Par leur architecture, certains dispositifs intègrent, dès leur construction, différents facteurs d’adaptation (règles de consultation et de suivi, normes d’éligibilité) ou a contrario imposent des rigidités qui limitent l’implication des acteurs. L’organisation des acteurs locaux apparaît ainsi, à la fois comme un but en soi, lié au souci d’améliorer la démocratie participative,

10 mais aussi comme un moyen d’adapter et d’optimiser les politiques. Le rôle de ces acteurs sera abordé dans l’évaluation de la mise en œuvre des recommandations de l’EPU au Togo et les défis à relever pour améliorer la situation des droits humains (deuxième partie).

11

PARTIE I

ROLE DE COORDINATION DE L’EPU DANS LA GESTION DES DROITS DE L’HOMME AU TOGO

Selon, HICKEY E.¹⁰« bien que d'autres précédents existent sur l'article 64 de la Charte des Nations Unies, l'institutionnalisation de l'idée de surveiller la mise en œuvre des droits humains à travers l'examen des rapports périodiques a été créé en 1956 par une résolution de l'ECOSOC qui a demandé aux Etats de soumettre des rapports sur les progrès réalisés au sein de leurs territoires tous les trois ans dans la promotion des droits énumérés dans la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (DUDH) ainsi que le droit à l'autodétermination ». La mise en place du conseil des droits de l’homme en remplacement de la commission des droits de l’homme avait pour objet de renforcer la mise en œuvre des traités et conventions et pour l'ancien Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan qui est à l’origine de cette réforme « devrait avoir une fonction explicitement définie comme une chambre d’ examen par les pairs ( ...) d'évaluer le respect par tous les Etats de toutes leurs obligations en matière des droits » et « que la procédure d'examen par les pairs devrait compléter mais en aucun cas remplacer le système de déclaration des Etats dans les organes de traités et de la procédure devrait être

« équitable, transparent et viable, selon lequel les États sont examinés selon les mêmes critères »¹¹. De ce fait, l’EPU s’appuie sur la Charte des Nations Unies ; la Déclaration universelle des droits de l’homme; les instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme auxquels il est partie ; les obligations et engagements auxquels il a souscrit volontairement, notamment (le cas échéant) quand il a présenté sa candidature à l’élection au Conseil; le droit humanitaire applicable. Ainsi, l’EPU regroupe en lui seul tout l’ensemble des droits de l’homme et sa réalisation doit être soutenue par un exercice de coordination et d’implication d’un large éventail d’acteurs dans le pays.

10 HICKEY E., The UN’s Universal Periodic Review: Is it Adding Value and Improving the Human Rights Situation on the Ground? A Critical Evaluation of the First Cycle and Recommendations for Reform, ICL Journal © Verlag Österreich, 2013, accessible en ligne à l’adresse

https://www.icljournal.com/download/a671e91c60a30231e1067f41ba849986/ICL_Thesis_Vol_7_4_13.pdf

11 Secretary-General, 23 May 2005, In Larger Freedom, paras. 7 – 8.

12

Chapitre 1

La contextualisation de l’EPU au Togo : un processus peu ou prou participatif

La résolution 5/1 du Conseil des droits de l’homme créant l’EPU a été suivie de la résolution 16/21 de cette même instance (Résultats du réexamen des activités et du fonctionnement du Conseil) qui l’organise. L’EPU est un processus et en tant que tel, il comporte plusieurs étapes dont la réalisation permet d’aboutir d’une part à des rapports crédibles et d’autre part, contribue à la formulation des recommandations qui tiennent compte du contexte du pays. Les directives du HCDH proposent aux Etats une approche participative conformément à la résolution 60/251 de l’Assemblée générale et à la résolution 1996/31 du Conseil économique et social. Même s’il « n’existe aucune autre règle officielle de l’ONU au sujet de la consultation par l’État des parties prenantes, ni quant à ses objectifs ou modalités»¹², toutefois, il est « exigé que l’État examiné implique la société civile et les INDH dans le processus et que la méthode et le processus soient décrits dans le rapport national».¹³ Cette œuvre commune est jugée nécessaire par le souci de produire un rapport consensuel, reflétant le plus fidèlement possible les réalités sur le terrain fondées sur la tradition de concertation avec les acteurs de la Société civile. Qu’en est-il du Togo ?

Il faut souligner qu’on ne peut pas porter une appréciation sur la mise en œuvre des recommandations sans tenir compte du contexte dans lequel s’est opéré l’examen du pays. Plus précisément, il faut analyser et saisir l’approche utilisée par l’Etat. Parmi les effets notables de l’EPU au Togo, on peut citer la centralisation des efforts du gouvernement et d’autres acteurs dans le domaine des droits de l’homme. Cette centralisation a été possible grâce au cadre institutionnel ayant conduit le processus.

Section 1 : Un cadre institutionnel ouvert

12 JACOBSEN A. F., focus sur l'examen périodique universel une introduction, Institut danois des droits de l’homme, 44 p., 2010

13 JACOBSEN A. F., focus sur l'examen périodique universel une introduction, Institut danois des droits de l’homme, 44 p., 2010

13 Le HCDH juge la participation des parties prenantes inséparable de tout processus décisionnel par étapes. Selon le stade du processus où l’on se situe, cet engagement peut se concrétiser par des échanges d’informations, des consultations, des dialogues ou des délibérations à propos des décisions à prendre. Il faudrait toujours y voir une contribution utile à la formulation et la mise en œuvre d’un processus efficace. Les techniques propres à favoriser la participation des parties prenantes ne devraient pas être considérées comme facultatives. Pour répondre à cette exigence, le gouvernement togolais a mis en place un cadre d’opérationnalisation du processus.

La Commission interministérielle chargée des rapports initiaux et périodiques, mise en place par le gouvernement et qui est composée de hauts fonctionnaires de différents ministères, a joué un rôle central dans l’élaboration du rapport de l’EPU. Cette commission est placée sous la tutelle du ministère des droits de l’homme. L’existence de cette structure suppose une mission et des objectifs clairement établis par le ministère de tutelle. Il s’agit de :

- l’appui aux efforts de sensibilisation et de mobilisation au plan national ; - l’appui à la rédaction du rapport national ;

- l’appui à la préparation à la session du Groupe de travail sur l’EPU.

C’est un cahier de charge couvrant divers dimensions du processus et qui s’est réalisé en collaboration avec des acteurs non étatiques. Cette commission a reçu l’appui technique et financier du bureau du HCDH au Togo et du PNUD.

La Commission s’est élargie à des membres de la société civile suivant les thématiques qui y étaient abordées. Ainsi, la commission a un mode de fonctionnement flexible qui lui a permis d’engager la phase de consultation et de compilation des données. C’est en fait un cadre de fourniture et d’analyse des informations collectées au sein des ministères et sur le terrain.

Section 2 : Une diversité d’acteurs impliqués

Le paragraphe 17, de la résolution A/HRC/RES/16/21 invite les Etats à engager un processus consultatif avec les acteurs clés dans le pays. Tout d’abord, il convient d’identifier ces différents acteurs institutionnels et non institutionnels qui vont contribuer à l’élaboration du rapport et au suivi, soit en fournissant des informations, soit en interprétant de manière indépendante les informations disponibles, soit en tant qu’utilisateurs finaux de ces informations, dont ils vont se servir pour formuler leurs

14 requêtes et suivre la réalisation des droits de l’homme. Il peut s’agir, entre autres, de l’institution nationale de défense des droits de l’homme, des administrations, comme par exemple les ministères concernés qui vont fournir l’information, d’organisations non gouvernementales qui se consacrent à la surveillance de la mise en œuvre des droits de l’homme, d’associations de consommateurs ou d’autres groupes sociaux, notamment les commissions parlementaires et les détenteurs de droits en général. Une fois que les participants ont été identifiés au niveau national, il faut les inclure dans un processus participatif où leurs compétences, leurs attentes et leurs vues, tout comme la complémentarité de leurs objectifs (comme l’importance accordée à des aspects différents d’un droit donné) et leurs méthodes de collecte de données contribuent au processus de suivi.

A : La part prépondérante de la commission étatique dans le processus

Il est important d’identifier une institution indépendante et compétente qui encadre avec autorité l’interprétation des informations disponibles du point de vue des droits de l’homme et, éventuellement, coordonne l’évaluation des autres partenaires. Il peut s’agir d’une institution nationale de défense des droits de l’homme ou d’une organisation non gouvernementale de défense des droits de l’homme. Cela faciliterait la création d’un mécanisme national de suivi des droits.

A travers la commission interministérielle, le Togo s’est efforcé à mettre en œuvre des formes de participations qui ont nécessité des mécanismes d’échanges dont ceux pouvant impliquer une diversité d’acteurs parmi lesquels les ONG et organismes onusiens qui occupaient une place importante. Pour la ministre des droits de l’homme

« Le processus d’élaboration du rapport national avait été conduit de façon participative et inclusive; il s’était accompagné de diverses actions de sensibilisation et d’information impliquant l’ensemble des organisations de la société civile et avait bénéficié d’un appui multiforme des partenaires internationaux »¹⁴. À l’ordre du jour de sa première session consacrée à l’EPU, la commission avait inscrit une session thématique consacrée à la participation des parties prenantes. En effet, les nombreux

14 Déclaration de Mme Wilson-de Souza, Ministre des droits de l’homme, de la consolidation de la démocratie et de la formation civique lors de la présentation orale du rapport national devant le groupe de travail lors de la 8éme session, le 11 octobre 2008.

15 défis inhérents à la complexité de la question des droits de l’homme requièrent une gestion inclusive impliquant une multitude d’acteurs dans le cadre d’une coopération avec le gouvernement. Par exemple, la société civile, sa proximité avec les populations et son expertise relative à tous les aspects des droits de l’homme rendent indispensable cette coopération. Canal d’information et de transmission, la société civile pourrait contribuer à répercuter les recommandations aux populations et en retour tenir informé le gouvernement et l’opinion publique et internationale de leur impact sur le terrain. Les suggestions et commentaires des populations transmis au gouvernement peuvent engendrer et alimenter des propositions de lois en vue d’une amélioration de la situation des droits de l’homme. La commission dans sa mission de coordination de l’élaboration du rapport de l’EPU a eu le souci d’associer toutes les structures étatiques gouvernementales et non gouvernementales. Mais à quel degré ?

Le ministère des droits de l’homme a organisé des ateliers pour accroître la sensibilisation et la compréhension du mécanisme de l’EPU et des recommandations qui en découlent, ainsi qu’une série de consultations dans le cadre du processus d’élaboration du rapport auquel ont participé des représentants d’organisations d’État aux niveaux central et local, des organisations de masse, des organisations de la société civile, des membres du corps diplomatique, des représentants des institutions des Nations Unies et d’autres organisations internationales ainsi que d’organisations internationales non gouvernementales. Il importe de souligner que la montée en puissance de la société civile des droits de l’homme dans la mise en œuvre des instruments internationaux est de nature à contribuer efficacement à l’effectivité des engagements, via leur implication dans le processus de l’EPU.

Le ministère des droits de l’homme a organisé deux ateliers régionaux à Atakpamé et à Kara (avec trente participants par atelier) pour faciliter la participation. Ces ateliers ont permis aux responsables des ONG et des médias représentés, de prendre connaissance du contenu du rapport du gouvernement et de faire des propositions.

Cependant, de l’avis d’un responsable d’ONG ayant participé à cet atelier, il était presque impossible de couvrir « un large éventail de situations des droits de l’homme

16 dans les délais impartis ».¹⁵ Et il reproche aux organisateurs de n’avoir pas mis sur pied une cellule ou un processus pour recevoir d’autres propositions.

Un autre problème soulevé par un membre de la commission est lié au nombre d’ateliers organisés. Pour le directeur de la législation nationale au ministère des droits de l’homme « il aurait fallu au moins un atelier dans les cinq régions économiques du pays, alors qu’il n’y en a eu que deux, les moyens financiers n’ont permis de faire plus que deux ».

D’après le compte rendu de ces ateliers, les sessions thématiques ont débouché sur la constatation suivante : l’instauration de relations et d’échanges continus entre les acteurs semble importante. Le but visé est de s’assurer que chaque citoyen est bien informé de l’importance du processus, dans la mesure où, tout compte fait, c’est de l’amélioration de la situation des droits de l’homme qu’il s’agit.

Si c’est évidemment à l’Etat togolais qu’incombe la responsabilité principale de la mise en œuvre des recommandations de l’EPU, un grand nombre d’acteurs ont un rôle à jouer pour aider l’Etat à s’acquitter de ses responsabilités. De retour de Genève après la présentation du rapport, le gouvernement a organisé conjointement une journée de réflexion impliquant un échantillon représentatif des acteurs concernés par les recommandations de l’EPU afin d’identifier des pistes de mise en œuvre. Cette journée qui s’est tenue à Lomé a abouti à l’établissement d’un premier projet de plan d’action pour la mise en œuvre des recommandations de l’EPU avec pour objectif de faire en sorte que ce processus ait un impact concret et pérenne en termes d’amélioration de la situation des droits de l’homme au Togo.

La Commission Nationale des Droits de l’Homme a ainsi largement contribué au premier cycle de l’EPU au Togo. Dans son rapport, elle insiste sur plusieurs questions problématiques au Togo. Elle a aussi pris part aux différents ateliers organisés par la commission interministérielle. Cette Institution nationale établie selon les « Principes de Paris » est de nature indépendante et pluraliste dans sa composition. Elle a

15 OIF, Rapport du 3^e Séminaire francophone sur l’Examen périodique universel Tunis (Tunisie), 31 octobre et 1^er novembre 2011

17 principalement pour rôle d’émettre des avis et recommandations sur toute question relative aux Droits de l’homme, y compris sur tous les rapports initiaux et périodiques élaborés par le Gouvernement et destinés aux Organes de traités.

Selon la commission interministérielle, le processus a été inclusif et reflète l’esprit de l’organisation de l’EPU tel que souhaité par les directives du conseil des droits de l’homme. Cependant, la participation des acteurs peut donner de meilleurs résultats si les participants aux ateliers sont avisés, bien renseignés et peuvent participer au processus dès le début. Même si le processus de consultation a paru participatif, les canaux de communication ont été réduits aux ateliers. Il n’existait pas par exemple un site internet ou des évènements ouverts au public. La communication des renseignements dans la langue des parties intéressées pouvait faciliter la compréhension du projet par le public et le règlement des questions soulevées dans le cadre des activités de participation du public.

B- le rôle marginal du parlement

Parmi les institutions souvent sollicitées dans le processus, il y a le parlement. Dans le cadre du Togo, cette participation a été limitée aux échanges entre la commission des droits de l’homme du parlement et la commission interministérielle. C’est une faiblesse du processus qui peut avoir des conséquences sur l’engagement des parlementaires dans le suivi et l’évaluation de l’action gouvernementale dans la mise en œuvre des recommandations. D’ailleurs, certaines recommandations auraient besoin de l’action parlementaire pour en légiférer. Selon l’Union interparlementaire « dans le concert de ces acteurs, le parlement est appelé à jouer un rôle prépondérant d’autant que près de 60 à 70 pour cent des recommandations des mécanismes onusiens, dont l’EPU, le concernent. Dans cet esprit, ses interventions sont requises dans:

- l’aménagement du cadre juridique reflétant les obligations en matière de droits de l’homme auxquelles le pays est partie, et devant permettre leur mise œuvre. Le parlement peut user de cette prérogative pour donner effet à certaines des recommandations de l’EPU,

- le suivi de la mise en œuvre des politiques et actions élaborées pour répondre aux normes internationales et autres recommandations intégrées dans la législation nationale.

18 - l’affectation de ressources suffisantes pour faciliter l’exécution des programmes élaborés ».¹⁶

C- le rôle déterminant du bureau du HCDH au Togo

Un bureau du HCDH s’est installé en 2006 suite aux recommandations de la commission d’enquête du HCDH après l’élection présidentielle d’Avril 2005, convoquées après le décès du Président Eyadema Gnassingbé. Cette élection avait été caractérisée par de nombreux actes de violence constituant des violations des droits de l’homme. Le gouvernement du Togo a signé un Mémorandum d’accord avec le HCDH le 10 juillet 2006, permettant l’ouverture d’un Bureau de ce dernier à Lomé, en novembre de la même année. Selon l’extrait de l’Accord de siège Gouvernement du Togo – HCDH en ses articles IV et V, y compris les deux amendements, le Bureau qui agit dans le cadre de son mandat et sous l'autorité du Haut Commissaire, accomplit notamment les tâches suivantes entre autres: -assister le Gouvernement dans la mise en œuvre des recommandations formulées dans les différents rapports nationaux et internationaux, notamment les rapports du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme et le rapport de la commission nationale spéciale d'enquête indépendante sur les allégations de violations des droits de l'homme survenues au Togo, coopérer avec le gouvernement dans l'application des normes internationales des droits de l'homme en particulier des instruments internationaux relatifs auxdits droits ratifiés par le Togo et en vue de la ratification d'autres instruments internationaux pertinents, dans l'adoption des législations appropriées ainsi que dans la formation et l'enseignement des droits de l'homme. Coopérer aussi avec le Gouvernement dans d'autres domaines ayant un impact sur la promotion et la protection des droits de l'homme et notamment les droits économiques, sociaux et culturels, l'administration de la justice, l'exercice des libertés publiques et l’Etat de droit.

16 Conclusions du rapport de l’atelier organisé conjointement par l’Union interparlementaire et le Secrétariat du Commonwealth Genève, 12 et 13 novembre 2012 sur « LE RENFORCEMENT DU ROLE DES PARLEMENTAIRES DANS LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS DE L’EXAMEN PÉRIODIQUE UNIVERSEL »

19 C’est fort de ce mandat que le Togo a bénéficié du soutien du bureau du HCDH. Ce bureau a contribué de manière active au renforcement des capacités gouvernementales, de la société civile, des professionnels des médias, sur l’EPU et en matière de droits de l’homme, de lutte contre l’impunité, de justice transitionnelle, d’Etat de droit et des élections. La dissémination des instruments internationaux en matière de droits de l’homme ainsi que la sensibilisation et l’éducation aux droits de l’homme ont été l’un de ses domaines d’intervention de prédilection.

Si le processus de l’EPU au Togo a été inclusif, le niveau de participation des différents acteurs a été inégal. Hormis, les ateliers de consultation, la société civile et le parlement n’ont pas eu assez d’opportunités pour influencer le processus. Parallèlement à cette participation aux consultations du gouvernement, certaines ONG ont produit des rapports alternatifs soumis aux membres du groupe de travail sur le Togo.

20

Chapitre 2

Une approche globale sur la situation des droits de l’homme

L’analyse de la situation des droits de l’homme au Togo a été souvent segmentaire et parcellaire, fragilisant ainsi le principe de l’indivisibilité des droits de l’homme. Les organisations de la société civile produisaient des rapports qui prenaient en compte une catégorie des droits de l’homme. En effet on pouvait avoir des rapports sur les DESC, les femmes, les enfants, les handicapés et bien d’autres aspects suivant la mission et le contexte qui prévalait. Cette approche conjoncturelle des droits de l’homme au Togo a laissé place durant l’EPU à une lecture globale à travers le rapport national et la diversité des rapports des ONG et du système des Nations Unies au Togo.

Section 1 : Un rapport national d’engagements

Conformément au paragraphe 15 de l’annexe à la résolution 5/1, le groupe de travail analyse des documents spécifiques dont le rapport national et l’exposé écrit. Le rapport national est un état des lieux de la situation des droits de l’homme et surtout du respect des obligations liées aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme auxquels le pays est partie. Conçue pour répondre aux principales préoccupations relatives au rapport soumis, cette étape a été aussi une opportunité pour le pays de faire part des défis auxquels il est confronté et de ses besoins en vue de les relever. Elle lui a permis de faire part des difficultés auxquelles il est confronté, en termes de manque d’expertise dans le suivi des recommandations (notamment l’élaboration de propositions de lois y relatives), et de requérir l’assistance de la communauté internationale pour l’aider à les surmonter tel que défini dans le mandat de l’EPU.

Ce rapport présenté par la ministre des droits de l’homme fait état des avancés dans le domaine de la promotion et de la protection des droits de l’homme. Le rapport dans son introduction réaffirme la tradition de partage de l’Etat togolais en matière d’élaboration de rapports, traduite par cette consultation des acteurs non étatiques.

21 Tout en présentant le cadre normatif et institutionnel en matière des droits de l’homme, le rapport expose en neuf points la réalisation des droits de l’homme en général et souligne en cinq points la situation des droits catégoriels sur la coopération, « avec les mécanismes relatifs aux droits de l’homme ». ¹⁷

Si le rapport du gouvernement met en exergue les progrès réalisés par l’Etat togolais dans le domaine des droits humains, les violations des droits de l’homme sont presque inexistants dans ce document. Ce bilan positif de l’Etat mérite d’être nuancé à l’aune des conclusions des agences de l’ONU et celles de la société civile. C’est dans les rapports des organisations de la société civile qu’on peut se rendre compte de certaines constantes en matière de violation des droits de l’homme dans le pays.

Section 2 : Des rapports alternatifs accablants

Les rapports alternatifs des huit organisations de la société civile dégagent différentes violations des droits de l’homme à partir des constats opérés sur le terrain et l’analyse de l’action gouvernementale. Il y a eu des rapports produits par des coalitions d’ONG et ceux soumis au nom d’une seule ONG, c’est le cas du BICE, de l’IIMA ou de la MFWA. Chacune des ONG a soumis son rapport en lien avec sa mission. Ainsi la MFWA a focalisé son analyse sur les questions de liberté d’expression en citant des cas d’attaque contre des journalistes dans le pays. Elle a entre autres recommandé à l’Etat

« de modifier le Code pénal, le Code de la presse et toutes les autres dispositions de loi qui portent atteinte à la liberté de la presse et à la liberté d’expression en abrogeant la diffamation criminelle; de mettre en place un cadre juridique pour l’accès à l’information en adoptant une loi sur l’accès à l’information; de retirer la loi répressive réglementant les médias introduite en octobre 2009 qui modifiait la loi numéro 2004- 021 du 15 décembre 2004 établissant la HAAC; de garantir la sécurité et la protection des journalistes et de procéder à des enquêtes indépendantes lorsqu’ils sont victimes d’agressions ».¹⁸

17 Rapport du Togo, Rapport national présenté conformément au paragraphe 15 a) de l’annexe à la résolution 5/1 du Conseil des droits de l’homme

18 Résumé établi par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme conformément au paragraphe 15 c) de l’annexe à la résolution 5/1 du Conseil des droits de l’homme

22 Sur le même sujet, la plateforme de la société civile rapporte que « La loi n°98- 004/PR du 11 février 1998 portant Code de la Presse et de la Communication au TOGO a consacré la liberté de presse et dépénalisé les délits de presse. Toutefois, au cours de 2010, les médias privés ont constamment connu des difficultés qui constituent des entraves au libre exercice de la profession du journalisme. Ces difficultés sont caractérisées par des intimidations, des menaces, des agressions physiques des journalistes, des plaintes en cascades contre des journalistes par les autorités politiques et administratives et même par l’organe chargé de la régulation des médias, la HAAC ». ¹⁹

Même si la FIACAT et l’ACAT Togo « notent avec satisfaction que le Togo a adopté une loi portant abolition de la peine de mort au Togo et transformant toutes les condamnations déjà prononcées et non encore exécutées en réclusion perpétuelle », ces deux organisations ont soutenu dans leur rapport que « l’article 21 de la Constitution togolaise du 14 octobre 1992 interdit la torture mais aucune disposition dans le Code pénal en vigueur ne définit explicitement la torture ni ne la criminalise. Cette absence de définition vide de son sens l’interdiction même de la torture et ne permet dès lors pas de la prévenir et de la réprimer efficacement »²⁰. Tout en reprenant les mêmes préoccupations, la plateforme des OSC affirme que « les actes de violence et de torture sont souvent signalés dans certains lieux de détention, notamment les commissariats de police et les brigades de gendarmerie et en dehors de ces lieux » et recommande comme la FIACAT et l’ACAT que l’Etat mette « en adéquation des structures d’accueil avec les règles minima de modernisation du milieu carcéral ».

La majorité des rapports alternatifs portent sur les droits catégoriels notamment des femmes, des enfants, des handicapés et de l’orientation sexuelle. Dans le domaine des droits des enfants, on peut citer le rapport d’AFPT qui invite l’Etat togolais à « renforcer le système de santé par le renforcement des compétences du personnel soignant, sur les libertés sexuelles et reproductives des femmes séropositives » et de « rendre la loi 012- 2005 du 14 décembre 2005 portant protection des personnes en matière de lutte

19 Ibd. Voir note 18

20 Ibd. Voir note 18

23 contre le VIH/SIDA applicable au niveau des juridictions.». Quant à l’IIMA, « dans plusieurs villages, à cause de la négligence et ignorance des parents, presque les 50 % d’enfants ne sont pas enregistrés à la naissance auprès des autorités compétentes. Même si l’art 373 du Code de l’enfant punit cette négligence, le manque de contrôle de la part du gouvernement ne rend pas effective cette loi par en estimant que la tendance peut être renversée si l’Etat togolais pouvait «augmenter les allocations budgétaires gouvernementales destinées à la construction et la modernisation des infrastructures scolaires afin de régler le problème de surpeuplement des classes, des insuffisances des enseignants et du matériel didactique, technique et pédagogique indispensables à l’application des programmes ». Le BICE et le GIEACPC ont focalisé leurs rapports respectifs sur les droits des enfants. Selon le BICE « Le cadre juridique national de la justice juvénile est encore récent et reste à consolider au Togo. L’enfantement a été réalisé par la loi n°2007-017 du 6 juillet 2007 portant Code de l’enfant qui constitue le noyau de ce cadre. Dans la pratique, la mise en œuvre souffre du manque d’effectivité. En effet, certains principes tels que le traitement de l’enfant avec humanité, la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant et la spécialisation par le renforcement des capacités des acteurs de la justice et de l’administration pénitentiaire ainsi que l’approche pluridisciplinaire ne sont que très partiellement respectés ». GIEACPC dans son rapport s’est inquiété des châtiments corporels à l’endroit des enfants ». Le rapport conjoint soumis par ARC International, ILGA, et LGA-Europe pointent du doigt l’article 88 du code pénal qui stipule que « sera puni d’un emprisonnement d’un à trois ans et d’une amende de 100 à 500 mille francs CFA quiconque aura commis un acte impudique ou contre nature avec un individu de même sexe ». Les trois organisations ont estimé cet article contraire aux droits fondamentaux de l’homme et demandent aux autorités togolaises d’adopter une législation conforme au principe d’égalité et de non-discrimination en supprimant toute référence à la criminalisation de l’homosexualité. En plus de ces contributions de la société civile est venue s’ajouter celle de quelques organisations du système des Nations Unies au Togo.

Section 3 : la contribution remarquable de quelques organisations du système des Nations Unies au Togo

24 Par le biais de l’EPU, le Haut Commissariat aux Droits de l’Homme a élaboré une compilation de renseignements sur la situation des droits de l’homme dans le pays. Les renseignements contenus dans cette compilation ont permis à l’Etat de connaître exactement sa situation vis-à-vis de l’exécution de ses obligations contenues dans les instruments ratifiés. Le rapport sur le Togo a porté notamment:

- sur l’état de ratification des principaux instruments à la date de la présentation du rapport,

- sur l’état de la coopération avec les Organes conventionnels en ce qui concerne la soumission des rapports initiaux et périodiques;

- sur les respects de l’exécution des engagements internationaux en matière de Droit de l’Homme portant notamment sur l’égalité et la non-discrimination, le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, sur l’Administration de la justice, l’impunité, la primauté du droit, le respect à la vie privée.

D’autres institutions des Nations Unies ont dressé un point de vue de la situation des droits de l’homme sous l’angle de leur mission. Ainsi, l’UNICEF a rendu compte dans son rapport des progrès réalisés dans la mise en œuvre des droits de l’enfant au Togo.

Il s’appuie sur les observations finales et les recommandations faites par le Comité des Droits de l’Enfant lors de l’examen des 1er et 2ème rapports périodiques du Togo sur la mise en œuvre de la Convention relative aux droits de l’enfant (2005). Sur la base de celui-ci, un suivi à mi-parcours fut élaboré afin de rendre compte des réponses aux recommandations faites par l’Etat mais aussi par la société civile. En réponse à l’une des recommandations du comité des droits de l’enfant, l’UNICEF affirme que « le Code de l’enfant, adopté par le parlement togolais en 2007, a été élaboré avec la participation de tous les acteurs. Il a le mérite de rassembler dans un document unique, toutes les dispositions légales de protection des droits de l’enfant et d’harmoniser la législation nationale avec les grands principes universellement reconnus par la CDE et les autres instruments juridiques internationaux auxquels le Togo a adhéré ». L’UNESCO de son côté présente l’introduction d’une langue locale comme le Batammariba dans le curricula selon le décret n° 164/MEPSA/CAB/SG du 22 Septembre 2009 au point 8 de son rapport soumis au conseil des droits de l’homme.

25 Un autre rapport fut présenté par l’équipe pays du système des Nations Unies. La compilation des informations de l’ONU met en balance les développements présentés par le rapport national sur une évolution favorable de la situation des droits de l’homme au Togo. Outre un certain nombre de traités à ce jour non ratifiés ou non acceptés, est pointée du doigt une fragilité persistante de la protection des droits de l’homme. Selon ce document, « les Cours et Tribunaux du pays contribuent, malgré les dysfonctionnements de l’appareil judiciaire, à la protection des droits de l’homme. Bien qu’un manque de coordination soit souvent constaté dans leurs activités, plusieurs organisations de la société civile, associations de défense des droits de l’homme et organisations non gouvernementales (ONG), participent également par leurs différentes actions, à promouvoir les droits humains au Togo ». Le résumé des informations de la CNDH est encore plus précis.

Section 4 : La contribution de la CNDH

Selon la CNDH, il reste encore des progrès à faire dans chacun des thèmes de protection et de promotion des droits de l’homme. L’institution nationale des droits de l’homme a une voix prépondérante parmi les acteurs impliqués. Elle ajoute aux remarques des différentes ONG spécialisées, un propos éclairé en sa qualité d’institution consultative indépendante, d’ailleurs elle « se félicite de la pleine indépendance dont elle jouit conformément aux principes de Paris. Toutefois, elle relève certains obstacles dans l’accomplissement effectif de sa mission ». Et, « ces obstacles procèdent : de l’insuffisance de collaboration des administrations publiques qui ne répondent pas souvent dans un délai raisonnable aux sollicitations de la CNDH, ce qui entrave l’instruction des requêtes; de l’insuffisance des moyens financiers, matériels et logistiques ». Au-delà de sa nature, la CNDH a dressé un bilan sur plusieurs plan notamment sur les libertés de réunion et d’association en recommandant à l’Etat de « définir un cadre légal d’exercice des libertés de réunion et de manifestations publiques ; rendre fonctionnelles les juridictions administratives ».

En plus d’être un cadre de dialogue, l’EPU est un exercice qui a pu dans le cadre du Togo faire un état des lieux sans complaisance à partir de diverses sources d’informations et sous plusieurs prismes de mise en œuvre. L’objectif visé par ces rapports est non seulement d’éclairer les parties prenantes sur la situation des droits de

26 l’homme mais aussi d’aider les membres du conseil à formuler des recommandations à l’endroit de la délégation gouvernementale. Les Etats ayant participé à la session ont présenté des recommandations au Togo afin que le pays puisse améliorer le respect des droits humains sur son territoire. Le gouvernement du Togo a accepté 112 recommandations qui lui ont été formulées, rejeté 11, et mis en étude 10. Parmi, les 112 recommandations acceptées, le gouvernement a estimé que 23 recommandations étaient déjà exécutées ou en cours d’exécution.

L’EPU a eu un rôle de coordination très marqué et il a permis à toutes les structures et institutions étatiques et non étatiques, de s’impliquer aussi bien dans l’élaboration du rapport, qu’à la présentation de ce document devant le Conseil ainsi qu’au suivi de la mise en œuvre des recommandations qui en découlent. Pendant le processus de l'EPU, la jouissance de tous les droits de l'homme est revue. Si cet exercice a permis de souligner le caractère indivisible de toutes les catégories de droits de l’Homme et d’opérer à cet effet un rééquilibrage entre les droits civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels, il a aussi contribué au renforcement de la collaboration dans le domaine de la promotion et de la protection des droits de l’Homme.

Les repères utilisés comme base de l'examen se composent d'une combinaison de tous les droits (correspondant au principe de l’indivisibilité des droits de l’homme) et les normes découlant des obligations spécifiques du pays en la matière. Cette démarche oblige l’Etat à mettre ensemble les indicateurs probants sur l’exercice de tous les droits fondamentaux. Ce qui n’est pas le cas d’autres procédures onusiens qui sont d’ordre thématique. Cependant, le passage en revue du processus d’élaboration et de présentation du rapport national (EPU) révèle la prédominance de la commission interministérielle (gouvernement) ainsi qu’une partie de la société civile. Par contre, on note une absence de la représentation du parlement qui n’a joué qu’un rôle purement consultatif. La cause d’une telle situation réside selon un responsable d’une ONG dans

« la marginalisation du parlement et la méconnaissance de son rôle dans le domaine des droits de l’homme. Cela peut s’expliquer aussi par le fait que le Parlement ne soit

27 pas suffisamment sensibilisé sur le rôle qu’il doit jouer dans la promotion et la protection des droits de l’homme »²¹.

L’EPU est un mécanisme tourné vers l’action. Le passage en revue du Togo à Genève ne doit pas signifier la fin d’un processus mais au contraire, marquer le début d’un travail conjoint pour améliorer la situation des droits de l’homme au Togo. Qu’est-ce qui a alors changé depuis ce passage en revue ?

21 Entretien avec le directeur d’une ONG des droits de l’homme ayant pris part au séminaire de validation du rapport de suivi des recommandations de l’EPU

28

Partie 2

UNE SERIE DE RECOMMANDATIONS POUR QUELS EFFETS ?

Le but ultime de l’EPU est l’amélioration de la situation des droits de l’homme dans les pays examinés. Pour baliser les conditions qui peuvent soutenir cette amélioration, le groupe de travail émet des recommandations. Même si les autorités du pays peuvent refuser des recommandations, elles sont tenues de prendre des mesures pour mettre en œuvre, celles qu’elles ont acceptées. Ainsi, s’il est difficile de pouvoir dresser un aperçu exhaustif des effets de l’EPU sur la situation des droits de l’homme au Togo, il est possible de produire au moins quelques points saillants des changements qui ont cours actuellement dans le pays en relation avec les engagements pris devant le groupe de travail sur le Togo.

29

Chapitre 1

Entre rupture et stagnation

La mesure des changements s’opère à partir des recommandations. Plusieurs études dont celles menées par Edward R. McMahon en 2012 ou de celles de l’UPR info en 2014 évaluent positivement la conclusion du premier cycle de l’EPU. Ces études montrent certaines tendances générales du premier cycle, parmi lesquelles : la participation active de tous les Etats à l’EPU, l’acceptation de presque deux tiers des recommandations, la part importante (trois quarts) de recommandations impliquant une action positive de l’Etat, la pluralité et le caractère plus exigeant des recommandations.

D’après ces études, la plupart des recommandations étaient relatives aux instruments internationaux, aux droits des femmes et des enfants, à la torture et à l’administration de la justice. Le taux d’acceptation est plus élevé s’agissant de recommandations visant des droits économiques, sociaux et culturels que celles ayant trait aux droits civils et politiques. S’agissant du Togo, les autorités ont exprimé leur volonté de prendre des mesures idoines pour mettre en œuvre les recommandations durant le dialogue interactif avec le groupe de travail. Sur la base de la compilation des recommandations fournies par le HCDH, il est possible de faire une typologie de l’ensemble de ces recommandations pour mesurer les changements significatifs depuis 2011.

Section 1 : Comment saisir l’évolution de la situation des droits humains à partir de l’EPU ?

Les recommandations formulées au pays examiné est une phase ultime de l’EPU. Ce sont elles qui fondent en réalité les bases de la mesure des changements. Mais, l’impact de l’EPU est aussi lisible dans la mobilisation des acteurs et les processus décisionnels des autorités.

La principale dimension du changement abordée dans cette étude concerne les changements dans la vie des gens. Le fait d’entraîner une évolution dans la vie de certaines des principales parties intéressées est au cœur des objectifs de l’EPU, et figure dans certaines recommandations formulées au pays. Il peut s’agir par exemple

30 des changements intervenus dans la vie des détenus à travers l’amélioration des conditions de détention ou des femmes en situation de violence. Les détenteurs de droits qui sont au cœur de l’EPU ne tiennent pas une place passive dans le processus de changement. Il faut affirmer que leur capacité d’action autonome est un facteur décisif du processus de changement et de restitution de ses interventions en conséquence.

Cependant, même si toutes les recommandations tendent en dernière instance à faire bénéficier des individus de certains changements, elles ne le font pas toutes en mettant directement l’accent sur le ou les individus en question. Une bonne partie des recommandations s’attache avant tout à influencer les actions des gouvernements qui ont le pouvoir d’exercer par leurs actes des répercussions sur la vie des individus concernés, ou bien à changer le contexte juridique ou social qui a un effet sur la vie des principaux bénéficiaires. C’est pourquoi la mesure du changement prend en compte trois autres dimensions : les changements exercés sur les politiques publiques, les changements exercés sur l’obligation de rendre des comptes à travers les rapports devant les mécanismes onusiens, les changements exercés sur les libertés publiques et la mobilisation en faveur des droits de l’homme.

Les recommandations enregistrées sont nombreuses et diverses et reposent essentiellement sur le renforcement du cadre législatif, la lutte contre les violences faites aux femmes, la jouissance des droits économiques et sociaux, l’invitation permanente au titre des procédures spéciales.

On pouvait résumer l’ensemble des recommandations en celles formulées par la république du Congo : « Persévérer dans ses efforts tendant à garantir le plein exercice par la population des droits politiques, civils, économiques, sociaux et culturels ». C’est en fait le but des recommandations. Mais cette évidence montre la complexité de la méthode de l’analyse des changements. Certaines recommandations comprennent des suggestions indépendantes de plusieurs pays et qui ont été regroupées dans une seule catégorie pour la simple raison qu’elles visent un même but. Dans de tels cas, les parties ont été considérées comme des recommandations groupées. C’est le cas par exemple de la ratification du deuxième Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Argentine) ou de la mise en œuvre d’un traité

31 comme l’Adoption du projet de code pénal intégrant et définissant la torture (Cape Vert). Par contre, une recommandation peut être scindée en deux parties. C’est le cas des recommandations qui comportent plusieurs dimensions comme celle formulée par le Canada : « Adopter une loi sur les violences conjugales et de prendre des mesures d’application, entre autres par des campagnes de sensibilisation auprès des populations». Cette recommandation regroupe deux dimensions du changement notamment celui se rapportant à la législation et celle couvrant les actions de vulgarisation notamment l’éducation aux droits de l’homme. C’est pourquoi, l’appréciation sera effectuée d’une manière à saisir les évolutions de la situation des droits de l’homme à partir des rubriques découlant des dimensions des changements susmentionnés et non sous forme d’une analyse de chacune des recommandations.

Ainsi, on aura une rubrique concernant le changement en matière des lois (correspondant au groupe des recommandations qui demandent une revue du cadre législatif), une autre sur les changements pouvant intervenir dans la vie de certains groupes particuliers de la société comme les détenus, les femmes et autres groupes vulnérables, puis celles ayant trait à l’exercice de certains droits fondamentaux comme la liberté d’expression, et les évolutions dans les domaines des institutions qui doivent porter ces changements. L'effectivité est comprise comme la manière dont les acteurs nationaux ont utilisé les recommandations. Les acteurs nationaux sont le gouvernement, le parlement, les ONG et les médias. Il s’agit de voir en fait dans quelle mesure la politique, la législation ou d'autres mesures ont pu influencer la mise en œuvre des recommandations. L'évaluation de l'effectivité des recommandations est principalement basée sur une analyse de documents de sources primaires dans lequel le gouvernement togolais a pris des mesures tendant à la réalisation d’une recommandation ou au cas échéant pouvant influencer négativement la mise en œuvre d’une recommandation.

Cela comprend les rapports périodiques de l'État et d'autres documents de l'ONU, tels que les comptes rendus analytiques des dialogues à Genève ainsi que les rapports sur les droits de l’homme des ambassades ou autres institutions étatiques. En outre, des rapports parallèles d'ONG et de la commission des droits de l’homme soumis aux organes conventionnels ont également été utilisés. Cette analyse de document a été complétée avec des interviews des acteurs directement impliqués dans le processus.

L’étude n’opte pas pour un système d’attribution de score pour montrer le niveau de