第六章 德國：嚴峻年代統合主義式改革的政治經濟分析(1980-2002)
第二次世界大戰之後，支持「德國模式」成功的國際環境條件自 1970 年代 中期便逐漸消逝，西德統合治理模式承受極大的調適壓力(Streeck 1997: 42-43;
Manow and Seil 2001: 272-275)。「布雷頓森林」固定匯率體系解體之後，德國聯 邦銀行便採取了緊縮的貨幣政策以因應，以往過度低估的西德馬克開始匯率上 揚。直到 1990 年代，對西德出口造成不利的影響(Scharpf 1991)。1973 年石油危 機與隨之而來的能源價格高漲，國際市場需求下降，1974 年西德便落入經濟不 景氣，1975 年製造業部門開始萎縮。自 1970 年代中期開始，經濟成長減緩、失 業率上升、總體就業比例下降，造成了社會安全支出日漸沈重的負擔。1981 年 後經濟景氣雖然回復，但是失業人口從此突破百萬(Bundesanstalt für Arbeit 2003)。至此，西德國家進入了福利「節約的年代」(Woods 2001: 383-393)。
如同第五章分析所顯示：自 1970 年代起，西德統合治理模式並未能夠再有 效地因應環境變遷，因此無法持續維繫高度的統合治理模式。如今德國統合治理 模式的調適不良，1980 年代經濟成長仍舊遲緩。失業率雖曾短暫下降，但 1983 年失業人口突破兩百萬(Bundesanstalt für Arbeit 2003)，社會安全支出繼續成長(參 見表 1-1)。1990 年的兩德統一，更是對已經調適不良的德國統合治理模式帶來 更大的震撼與調整負擔(Czada 1999)，德國模式逐漸失去光彩(Giersch, Karl-Heinz and Schmieding 1992: 186-221)。103
103 部分學者認為促成「德國模式」成功的條件與因素早在 1970 年代起便已逐漸地消逝。因此，
即便沒有 1990 年的德國統一所帶來的震撼，德國模式仍將面臨其制度上的極限(Streeck 1997:
44-53)。
第一節 一九八０年代：統合治理模式的動盪
一、 制度性治理 (一) 國家治理能力
西德國家的治理能力弱化，一方面是因為礙於工資自主原則，國家無法敦 促勞資社會伙伴回復有效且負責任的協商；另一方面則是因為無力克服過高的薪 資成本結構，與在服務部門開創就業。
過高的薪資結構與低就業創造
西德工業關係中的年度勞資集體協商，在幾個方面對就業與社會福利改革 造成影響。其中最重要也最直接的是薪資、工時與相關工作條件的議定。戰後西 德勞工的高單位生產力輸出是西德高品質、高競爭力、高附加價值生產模式與維 繫高薪資體系的重要因素(Streeck 1992)。但是單一部門薪資談判，集體適用的原 則，以及西德社會中強調「社會平等」的規範，在傳統製造業職位萎縮與新興服 務部門中的就業創造不足之際，更加重了西德失業問題嚴重(Scharpf 2001:
277-279; Streeck 2001: 699-700)。
戰後德國的資本主義生產模式特徵，強調以高度國際市場競爭力與內在緊 密的社會凝聚力，來維持其高薪資的經濟體制(Streeck 1997: 33)。從戰後初期的 透過單位生產力提升與高工時的生產模式促成了 1950 年代西德經濟奇蹟(參見本 章第一節)，直到 1980 年代面對國際市場的激烈競爭，西德製造業仍然透過發展 以生產力提升的「多元高品質生產」(diversified quality production)模式來維持其 高附加價值、高品質與高勞動成本的產品輸出(Streeck 1992; Soskice 1999:
115-117)。因此，簡略地來說西德高工資體系是以生產力的提升來維繫。這樣的 經濟生產模式自 1970 年代國際市場對西德產品需求降低以後，對西德勞動市場 造成衝擊，導致失業率日漸攀升。
西德的勞資集體協商都是在產業部門層次舉行，並藉著德國工會聯合會的 中央體制，以及產業部門工會之間緊密協調互動，來將單一部門談判結果予以集 體適用。這樣的作法原本是為了避免因部門差異造成薪資談判曠時廢日，以及部
門之間薪資差異過大的負面效應。但是實際的運作上卻產生的「薪資領袖」的意 外效果。104 對勞工而言，為了使得談判獲致最大的效益，勞資協商談判都是以 國際競爭力最強與勞動生產力最高的部門工會開始。在德國工會聯合會體制下，
這樣的角色一向都是以「金屬產業工會」為馬首是瞻。105
由於金屬產業一向是西德國際競爭力最強的和勞動生產力最高的產業，所 以自然成為了西德年度薪資集體談判的領航產業部門。由於金屬工會及其所屬產 業具有平均高於德國總體平均的生產力與國際競爭力，因此享有薪資談判中的優 勢地位。「金屬產業工會」通常都能達成其談判目標，而其談判的結果便成為所 有其他部門的依循標準(Thelen 1991: 57, 81-83)。雖然德國並沒有像其他統合治理 國家有一致的薪資政策或中央管控機制，但是面對聯邦銀行堅決捍衛貨幣、物價 穩定與壓制通貨膨脹的決心，金屬工會會將聯邦銀行所公佈的貨幣供給目標納入 考量而自我節制(Scharpf 1991; Streeck 1994: 125-127)。即便如此，年度薪資談判 的結果仍不免高於德國總體平均生產力成長的幅度。並且由於西德社會中強調
「社會平等」的原則，致使部門之間的薪資分佈差距很小，也無法反映出部門之 間生產力的差距。這樣的薪資結果對德國整體就業情況產生很大的影響，特別是 在 1980 年代起國際市場飽和，傳統製造業逐漸萎縮，而服務經濟興起之後。如 同荷蘭的情形一般，勞資社會伙伴的勾結使用提前退休計畫與失能年金，導致薪 資中社會保險負擔比例日漸增加(Manow and Seil 2000: 291-292)。過高的薪資成 本負擔與強調社會平等的原則，使得擁有大量職位創造潛力的服務部門無法為低 技術勞工、低成本工作創造就業機會(ibid: 275-279)。
這樣的情形在 1980 年代初期逐漸明顯，越來越多的傳統製造業職位消失，
104 相同屬於勞資關係協商工業體系的荷蘭也有同樣的「薪資領袖」問題產生，參見第三章第三 節。
105 金屬工業工會成員在 1980 年代超過兩百萬(1992 年曾達三百六十二萬人)，不僅是德國最大的 產業部門工會而且也世界上最大的自由部門工會。由於其龐大的會員力量與金屬工業在德國經濟 上的重要地位，金屬工業工會在戰後一直是德國勞工運動下的實質領袖。西德的年度薪資集體談 判向來都是由金屬工業工會率先達成談判結果，成為其他部門薪資談判的援引指標。對於西德金 屬工業工會的詳細研究，請參閱 Thelen (1991: 40-41)。
勞工透過提前退休計畫由公共年金體系概括承受。由於歐陸型福利國家的年金體 系是由勞工薪資所得稅支付，大量提前退休的結果導致薪資飽受調升壓力。非技 術性、低生產力服務部門廣大的職位需求，被過高的薪資成本所壓抑而無法創 設，其結果是更多的非法勞工與地下經濟的產生。面對這樣逐步落入只有福利沒 有工作的情況，德國國家無法跨越 Katzenstein(1987: 371-373)所謂的「半主權國 家」(semi-sovereign state)制度限制，國家治理能力積弱不振。
（二）社會治理能力低
工會密度的下降與談判能力的衰退、集體協商的去中央化、勞資雙方的共 同尋租行為，以提前退休計畫來汰除低生產力、技術過時的年長勞工，並將汰換 成本推給公共年金體系承受的作法，都顯示了 1980 年代以來西德社會治理能力 的退化。
表 6-1-1：西德工會密度(1980-1989)
工會密度 淨工會密度
百分比 成長率 百分比 成長率
1980 40.6 -1.0 34.9 -1.1 1981 41.0 0.9 35.1 0.7 1982 40.9 0.0 35.0 -0.3 1983 41.1 0.3 35.0 0.0 1984 40.6 -1.1 34.4 -1.7 1985 40.5 -0.1 34.3 -0.2 1986 40.0 -1.1 33.8 -1.4 1987 39.6 -0.9 33.3 -1.2 1988 39.4 -0.4 33.1 -0.6 1989 39.1 -0.7 32.7 -1.2 1980-89 40.3 ---- 34.2 ----
資料來源: Ebbinghaus, Bernhard and Jelle Visser. 2000. Trade Unions in Western Europe since 1945.
(London: Macmillan Reference LTD). Mannheimer Zentrum für Europä ische Sozialforschung Datenbanken. 1980-89 年平均工會密度為作者自行統計。
德國式的統合治理的特徵，在於相對弱而分權的半主權國家機關與強而高 度組織的社會。勞工與資方的高度組織化與權力中央化的結果是支撐德國統合治
理的社會伙伴與社會支柱(Streeck and Hassel 2003: 105-106)。但是西德社會伙伴 治理能力在 1980 年代首次出現低度的情況。工會會員數目與密度自 1980 年代後 便呈現疲弱的趨勢。106 1979 年的第二次石油危機的後續低迷景氣，與未見好轉 的失業率，導致中間偏右政黨選舉勝利重新執政。1982 年底社會民主黨下台之 後，德國工會運動首當其衝，會員數目成長停滯，工會密度遞減，從 1980 年 40.6%
降至 1989 年的 39.1%(由於提前退休人員大幅增加，淨工會密度跌幅更大，1980 年為 34.9%，1989 年則為 32.7%)。
1980 年代開始，支撐德國統合治理模式的社會伙伴治理能力開始鬆動。1970 年代的兩次石油危機使得西德的經濟成長從 1970 年代平均的 3.2%下降將近一半 到 1.83%，失業率卻從 1.61%成長將近四倍，攀升到 6.1%(參見表 1-1)。西德工 會遭遇高失業率的衝擊，「德國工會聯合會」內部產生了分裂。以「金屬產業工 會」為首的左派勞工運動堅持以刪減工時至每週 35 小時因應，並希望藉此產生 工時分享的效益。但是以「化學產業工會」(IG Chemie)領導的其他五個工會則同 意以提前退休方式進行勞力汰換。金屬產業工會在 1984 年的罷工中贏得了工時 刪減的訴求，但同意資方工作時間更彈性化的要求作為交換。但是「化學產業工 會」在 Kohl 政府(Helmut Kohl)的默許下，則堅持採用提前退休計畫，並且後來 普遍成為勞資雙方「公利私用」的主要管道(Streeck 2003)。資方協會面臨分裂的 工會運動，一方面雖然不得不同意金屬工會刪減工時的要求，但是藉由要求勞方 更彈性的工作時間，以主導生產力的提升來因應國際競爭壓力。另一方面，則樂 意地與「化學產業工會」等其他工會共同利用提前退休計畫，進行產業結構調整 與 勞 力 汰 除 。 除 此 之 外 ， 勞 資 雙 方 也 同 意 逐 步 地 將 集 體 協 議 去 中 央 化 (decentralized)，授權基層公司與工廠之勞動委員會與個別企業主協商薪資與工作 條件，進一步地弱化社會治理能力。
106 德國工會成長可說直到 1980 年為止。1990 年兩德統一之後，隨著德東地區工會的併入，1991 年工會成長突然達到新的高峰。但是統一景氣並未能夠持續，工會強度在次年起則平均以每年 -3.37%快速下滑。並且隨著德東地區勞工大量以提前退休方式來進行勞力汰換與產業轉型，因 此，在淨工會強度方面跌幅更高(Ebbinghaus and Visser 2000: )。
二、 社會性支持高
（一）社會共識高
面對 1970 年代統合治理動盪，戰後西德的快速的經濟成長、充分就業的繁 榮景象不再，危機意識與改革需求反而凝聚了分歧的社會共識。遭逢社會市場經 濟的挑戰，以及歷史制度遺緒的影響，凱因斯主義經濟政策隨著社會民主黨的敗 選而人去政息。1983 年基督教民主聯盟勝選之後，所謂的「修正式社會市場經 濟」再度成為西德社會的新共識。
「轉變」：基督教民主聯盟的修正式社會市場經濟
正如同 1966 到 1967 年間經濟不景氣衝擊社會市場經濟一般，1981 年到 1982 年間的世界景氣循環重擊了社會民主黨的凱因斯主義經濟政策。1980 年代初 期，Helmut Schmidt 領導的社會民主黨政府面臨經濟成長停滯的困境。1981 到 1983 年之間西德的實質經濟成長率在 0%與 1%之間盤旋，聯邦銀行的緊縮貨幣 政策以壓低通貨膨漲率作法，雖然維持了貨幣與物價穩定，但也造成了失業率的 攀升。失業率從 1980 年的 3.2%上升到 1983 年的 7.9%，失業人口超過 200 萬人 (OECD 1991: 43)。Schmidt 政府因應工會的要求，採行了凱因斯式的擴張政策以 因應。公共支出的擴大，造成政府預算赤字，公共負債在 1981 到 1982 年間達到 了國內生產毛額的 4%，是僅次於 1975 年的戰後歷史最高點。面對這樣的狀況，
Schmidt 政府不得不改採經濟收縮政策，刪減與降低聯邦支出，以降低預算赤字。
穩定政府財政的問題導致了西德社會對於社會民主黨政策質疑，加速了凱因斯主 義作為西德社會共識的沒落。
西德社會共識的「轉變」(Die Wende)在 1982 年開始，基督教民主聯盟以「修 正式社會市場經濟」再創西德經濟奇蹟的主張，成功地取代了凱因斯主義，集結 了自 1977 年以來逐漸分歧低落的西德社會共識。綜觀 1980 年代基督教民主聯盟 的「修正式社會市場經濟」，其特點如下：一、延續社會市場經濟基本政策目標：
經濟成長、物價穩定、國際收支平衡和充分就業。二、為達成上述目標，修正式 的社會市場經濟採取不同於以往的策略，意即追求「穩定增長的經濟發展」。三、
經濟成長方面，透過緊縮國家預算來降低國家財政赤字；同時減稅以促進固定資 本投資與擴大出口。四、穩定物價方面，藉由實行預算平衡，緊縮貨幣發行，穩 定控制通貨膨脹率，並且刪減社會福利開支，控制工資成長幅度不超過生產力增 加服務。五、鼓勵提前退休，增進產業轉型與勞動力的汰換，以改善失業問題。
107
Kohl 政府「修正式社會市場經濟」的具體政策作為則包括鞏固預算、國營 事業私有化與降低稅賦三方面。在鞏固預算方面，Kohl 政府透過刪減前任社會 民主黨政府的公共支出，特別是擴張性的公共建設與社會安全移轉支付項目。其 次，將國營事業私有化(例如 Volkswagen 汽車公司與郵政、電信等)來減輕國家財 政負擔，同時透過販售股權以增加稅收來平衡預算赤字)(OECD 1989: 55-57, 1990:
40-41)。最後，則是希望在鞏固政府財政之後，降低企業與個人的稅賦，以刺激 投資與經濟景氣。Kohl 政府的修正式社會市場經濟在 1980 年代中期西德政府預 算逐漸平衡，經濟成長回復、國際收支平衡，失業率降低之後，進一步地成為此 一時期內的西德社會共識。
（二）勞資關係和諧
另就勞資關係方面，在經過 1970 年代的社會動盪、成長減緩與失業激增之 後，社會危機意識升高，西德的勞資關係由衝突逐漸轉為合作。在推行修正式社 會市場經濟初期之時，仍有較大規模的罷工抗爭發生，但整體規模較 70 年代和 緩。雖然 1984 年金屬工會要求工時刪減，發生西德戰後最大規模的罷工事件(參 見表 6-1-2)，平均工作天損失仍降至每千人 609.83 天，參與勞工總數降至 139.59 千人。相較於 1970 年，平均工作天損失降幅約為 30%，而與參與勞工總數降幅 為 47%，勞資關係呈現和緩而穩定。
107 有關 1982 年柯爾政府所提出之「修正式社會市場經濟」的詳細內容，請參閱德國 Die Konrad-Adenauer-Stiftung 基金會之「柯爾年代」(Die Ära Kohl)資料，http://www.helmut-kohl.de/
(2004/5/25)。
表 6-1-2：參與罷工人數與工作天損失每千人(1980-89)
年代 參與罷工人數（千人） 工作天損失（每千人）
1980 45.16 128.39
1981 253.33 58.4
1982 39.98 15.11
1983 94.07 40.84
1984 537.26 5617.59
1985 78.19 34.4
1986 115.52 27.96
1987 154.97 33.32
1988 33.48 41.88
1989 43.93 100.41
1980-89 139.59 609.83
資料來源：International Labour Organization. Yearbook of Labour Statistics. (Geneva: International Labour Organization, various years). 1980-89 年平均數為作者自行統計。
三、 政黨政治
社會民主黨實行凱因斯式經濟策略的未能奏效，1980 年代初期的西德，經 濟成長停滯、失業率節節上升，通貨膨脹不斷加劇。社會民主黨與自由民主黨雖 然在 1980 年的選舉中獲勝，但是聯合執政伙伴之間在如何控制當前經濟問題時 意見紛歧。社會民主黨堅持繼續凱因斯式政策，繼續擴大公共補助就業計畫。政 黨意識型態立場偏右的自由民主黨，主張預算節約與社會福利刪減，反對繼續撥 款就業計畫與無限擴大政府支出。意識型態的相左與政策立場上的對立導致了執 政聯盟的分裂。1982 年 10 月 1 日通過西德聯邦歷史上第一次的「建設性不信任 投票」(konstruktives Mißtruensvotum)，選出 Kohl 取代 Schmidt 成為聯邦新總理。
基督民主聯盟隨即以「轉變」為口號，透過 1983 年 3 月 6 日的聯邦議會選舉，
確立了與自民黨合作的中間偏右執政聯盟，完成政黨輪替。
中間偏右的保守自由主義政府上台之後，隨即以潮流轉變為口號，一改社 會民主黨的凱因斯政策主張，刪減與緊縮許多社會福利與公共支出政策。基督民
主聯盟進行了保守的「穩定增長的經濟發展」策略，平衡國家財政支出，嚴格控 制政府預算。一方面公佈減稅法，分兩階段改革稅制，以降低投資障礙，增進企 業獲利。另一方面，則致力於以去管制化來改善經濟周邊條件，忽略工會的要求 而縮減過度擴張的社會福利、教育等公共支出。基督民主自由聯盟雖然獲得高度 的社會性支持，推行了中間偏右的政黨政策進行去管制化與社會福利刪減的保守 政策。但在制度性治理積弱的情況下，仍然無法回復高度統合主義治理模式，國 家治理能力低落，無力改革濫用失能年金與提前退休的現象。
表 6-1-3：西德內閣與政黨(1980-1989)
總理(所屬政黨) 就職時間(執政月數) 執政聯盟 議會席次(得票率)
H. Schmidt (SPD) 1980.11 (33)* SPD-FDP 282(54.3) H. Kohl (CDU) 1982.10 (5) CDU/CSU-FDP 291(56.1) H. Kohl (CDU) 1983.03 (48) CDU/CSU-FDP 290(55.8) H. Kohl (CDU) 1987.03 (34)** CDU/CSU-FDP 282(54.3)
資料來源：Wolfgang Ismayr ed. 2003. Die politischen Systeme Westeuropas. (Opladen, Germany:
Leske + Budrich), p. 357; Alan Siaroff. 2000. Comparative European Party Systems. (New York:
Garland Publishing), p. 365; Parteien und Wahlen in Europa Datenbank. www.parties-and-elections.de.
* 自 1980.01 起算
** 截至 1989.12 為止。
表 6-1-4：西德主要政黨擔任總理與參與執政月數與百分比(1980-1989) 基民/基社聯盟 社會民主黨 自由民主黨 擔任總理月數 87 (72%) 33 (28%) 120 (100%) 參與執政月數 87 (72%) 33 (28%) 120 (100%)
資料來源：同表 6-1-3，月份數及百分比為作者自行統計。
四、 統合治理模式與經濟表現 中度統合治理模式
從經濟指標來看(參見表 1-1)，國際環境變遷繼續衝擊 1970 年代德國統合治 理模式。西德經濟與就業表現低落，社會安全性移轉支出卻居高不下，造成財政
困難。西德平均實質經濟成長率繼續下降到戰後最低水平 1.83%。西德平均失業 率成倍數攀升成長將近四倍，高達到 6.1%。相對於居高的失業率，西德就業創 造不足，總體就業增長率僅有 0.37%。社會安全支出的「棘輪效應(ratchet effect)」
作用，Kohl 政府雖企圖採行了支出合理化的努力，但遭遇社會安全分配聯盟的 抗爭，社會安全支出繼續增加至 16.5%。另就理論面而言，1970 年代統合治理模 式的變遷趨勢是制度性治理變數的滑落，1980 年代統合治理的特徵則是社會性 支持變數的提升。由於社會共識增強與勞資關係穩定和諧的緣故，由中度統合的 Type IV 變遷至 Type II。歸納而言，1980 年代西德中度統合治理模式的特徵如下：
一、西德國家的治理能力弱化，一方面礙於工資自主原則，國家無法敦促 勞資社會伙伴回復有效且負責任的協商；另一方面則是無力克服過高的薪資成本 結構，與在服務部門開創就業。
二、工會密度的下降與談判能力的衰退、集體協商的去中央化、勞資雙方 的共同尋租行為，以提前退休計畫來汰除低生產力、技術過時的年長勞工，並將 汰換成本推給公共年金體系承受的作法都顯示了 1980 年代以來西德社會治理能 力的退化。
三、戰後西德的快速經濟成長、充分就業的繁榮景象不再。危機意識與改 革需求反而凝聚了分歧的社會共識，修正式的社會市場經濟取代凱因斯主義成為 新的社會共識。
四、在經過 1970 年代的社會動盪、成長減緩與失業激增之後，社會危機意 識升高，西德的勞資關係由衝突轉為和諧。
五、1983 年中間偏右的基督民主聯盟政府隨即以潮流轉變為口號，進行了 保守的「穩定增長的經濟發展」策略，平衡國家財政支出，嚴格控制政府預算。
一方面公佈減稅法，分兩階段改革稅制，以降低投資障礙，增進企業獲利。另一 方面，則致力於以去管制化來改善經濟周邊條件，與縮減過度擴張的社會福利、
教育等公共支出。
第二節 一九九０年代：統合治理模式的僵滯
兩德統一的影響
1989 年秋天開始的東德民主運動，迫使東德共產政權垮台。1990 年 3 月 8 日東德舉行首次自由選舉，新政府於 4 月 12 日就職之後，隨即便與西德 Kohl 政府展開兩德統一的協商談判。談判的結果是簽訂《建立德國統一條約》(Vertrag zur Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands)，並在 1990 年 10 月 3 日正式生效，德東五邦依據《德國基本法》第二十三條，加入德意志聯邦共和國。
108 德國的統一是出乎意料之外的突發事件；因此，整體而言，統一之後的整合 是「摸著石頭過河」的邊看邊做行動(Czada 2002: 215-216)。
兩德的統一對於德國各個生活層面皆產生重大的衝擊。但就就業改革的政 治而言，在兩方面上對原西德統合治理模式造成深遠的影響。第一是所謂的「制 度移植」(Institutionentransfer)。就是將原本社會主義的五個「新邦」(neue Länder) 瞬間轉型為「德國模式」的資本主義體系(Streeck 1997: 47-49)。這樣的制度移植 至少包括了工業關係、社會福利體系與資本主義生產模式。「德國模式」的移植 讓德東地區在一夕之間變成享有高薪資、高福利，卻是低生產力的地區(Manow and Seil 2001: 285-295)。109 其結果是德東地區國際競爭力急速惡化，原本已經 疲弱的外銷部門似乎從國際市場上瞬間消失。110 面對這樣的難題 Kohl 政府的解 決方法是將德東地區國營企業私有化，111 同時並默許勞資社會伙伴以提前退休
108 有關德國統一的政治過程，請參閱 Andersen und Woyke (2000)或「聯邦政治教育中心」(Die Bundeszentrale für politische Bildung)網站，http://www.bpb.de/die_bpb/。
109 除了社會安全體系整體移植德東地區之外，「德國工會聯合會」(DGB)與「德國聯邦雇主協會 聯合會」(BDA)達成協議於統一後五年之內，分階段將德東地區薪資提升至德西地區水準。藉此 避免德東地區淪為低薪資地區造成境內削價競爭，影響德西地區既有的薪資架構(Streeck 1997:
47-49)。
110 這樣的作法，一方面使得德東地區企業不堪負荷，紛紛破產倒閉，失業人口激增；同時也錯 失在德東地區建立較低薪資與生產力的服務部門的機會，以增加就業。2003/4/6 與 Dr. Philip Manow 訪談於 MPIfG。
111 德國政府甚至於 1990 年 7 月 4 日正式設立「人民資產信託管理局」(Anstalt zur treuhänderischen Verwaltung des Volkseigentums, THA)來執行德東地區國營事業私有化的相關事宜。但是「人民資 產信託管理局」自成立以來便因招聘人事不公開，由局長 Detlev Karsten Rohwedder 個人主導，
且大部分主管為德西企業界人士，以及一年之內快速擴張 3000 人等事件飽受批評(Czada 1999:
5-8)。並且由於執行國營事業私有化的意識型態問題，Rohwedder 於 1991 年 4 月 1 日遭德國赤軍 連恐怖份子槍殺(WDR Online Archiv Juni 2001)。有關「人民資產信託管理局」資訊，請參閱
計畫進行大規模的勞力汰除。這兩項措施的立即效果都造成了失業人口的快速增 加與社會安全性支出的沈重負擔。
第二、德西地區對於德東地區的進行整合，堪稱是歷史上最大的財富重新 分配行動(Czada 1999: 1-2)，意即以德西地區累積的財富來補貼相對貧窮落後的 德東地區，其結果是以多給少的整體財富萎縮。首先以個人國民生產毛額(GDP per capita)為例，1990 年時統一前的西德個人國民生產毛額為 40,200 馬克，名列 歐盟國家中首位，但是 1991 年統一之後的德國個人國民生產毛額隨即下降 6,000 馬克，跌至 34,990 馬克，名列當時歐盟 12 國中的第六位(Cazada 2002: 220-221)。
其次，Kohl 政府不顧聯邦銀行的反對，高估東德馬克價值進行一比一的兌換，
使得統一後的財政負擔更為沈重。112 並且聯邦政府編列預算，持續 10 年每年提 撥 100 億補助德東地區的公共基礎建設、退休年金、失業救濟等相關經費(Streeck 1997: 48)。為了籌措經費援助德東地區，德國政府只得舉債以因應。為此，德國 公債在統一後十年之內成長 2.2 倍，自 1990 年的 900 億馬克快速增加至 1999 年 超過 2000 億馬克，逼近歐盟《Maastrich 條約》公債上限比例。
誠如以上所述， 1990 年德國統一之後的制度移植與鉅額財政支出，兩者無 疑地增加了統合治理模式調適的壓力。工業關係與生產模式的制度移植在德東地 區造成大量的失業人口，地區平均失業率逐漸逼近 20%(Bundesanstalt für Arbeit 2003)；同時勞資卻共謀以提前退休及失能年金來將成本轉嫁於公共年金體系。
其結果不是造成薪資中社會保險給付成分的增加，就是社會安全給付額度刪減與 範圍的縮小。前者所造成的後果是越來越高的工資結構，不利於降低失業問題；
後者的影響則可能招致既得利益的分配聯盟的選舉抵制。在對德東地區鉅額財政 支出方面，聯邦政府在經濟成長遲緩的情形下，若不繼續舉債養債的話，只能增 加稅賦以「開源」或是刪減對德東地區補助的「節流」作法。同樣的，這兩項的
Andersen und Woyke (2000)或「聯邦政治教育中心」網站。
112 Kohl 的作法被認為是基於政治性考量，為德東地區基督教民主聯盟的選舉創造有利條件。按 照聯邦銀行的估算，建議西德馬克與東德馬克間的匯率為 1: 4.6。Kohl 政府並未接受聯邦銀行的 建議，逕行宣布 1:1 的兌換率，導致聯邦銀行理事主席辭職抗議。
作法都可能使得執政者招致選民的懲罰，更何況後者必須面對德東五邦在聯邦參 議院中的否決抵制。113
一、制度性治理低 (一)國家治理能力低弱
雖然德國國家機關面臨多重限制，但自 1990 年兩德統一之後，一方面德國 政府繼續透過兩次設置三方協商機制，試圖與社會伙伴達成改革協議；另一方面 則在其行政權限範圍內，單方面地進行社會福利改革行動。但是兩項努力仍無法 獲得社會伙伴的支持，使得改革成效相當有限。
荷蘭政府改革成功的經驗引起了德國政府的注意與仿效，但是德國受到較 荷蘭更多的制度性限制。114 例如經濟、就業與社會福利的改革是需要國家與社 會伙伴在跨政策領域間的協同合作。但是現行的德國統合治理模式，缺乏在跨政 策領域中達成廣泛決議的制度性先決條件。例如德國工會是部門性(sectoral)的，
其跨部門的層峰工會組織「德國工會聯合會」並無實質權力。企業協會聯合會亦 是依據企業大小分成大企業與中小企業群組，其代表並無締結具整體約束力協議 的權力。德國國家機關不具備可信的強制權力，在必要時來迫使社會伙伴放在私 利達成協議共同推動改革。雖然面臨上述的制度性限制，為了因應統一之後的沈 重負擔與東西地區制度銜接問題，使得自 1977 年協合式行動失敗之後便停止的 三方主義協商機制得以恢復。115 兩次的勞動結盟雖然由不同的政黨政府所主導 組成，「勞動結盟 I」歷時不到一年即已經宣告失敗，「勞動結盟 II」至今也尚未 獲致具體成效，顯示出德國政府仍然無法提升其國家治理能力，來超越分歧的社 會利益與制度性限制。
113 各邦依照人口數在聯邦參議院中擁有至少 3 席，至多 6 席的票數，並且參議員投票時是依各 邦政府指示，以各邦為單位集體行使投票權。因此，德東五邦在聯邦參議院總數 69 席中總共擁 有 20 席，對於需要 2/3 以上票數同意的法案具有關鍵性的地位。
114相關德國與荷蘭之政經、社會制度間的比較分析，請參閱 Delsen and de Jong 1998; Hemerijck and Manow 2001。
115一次是基督教民主聯盟主政下從 1995 到 1996 年間的「勞動與產業維護結盟；第二次是 1998 年年底至今，社會民主黨所倡導的「勞動、職訓暨競爭力結盟。請參見下節。
1. 統一的衝擊與提前退休制度
自從 1970 年代開始，國際市場對西德製造商品的需求降低後，西德的製造 業便逐漸萎縮。為了因應這樣的變遷，勞資社會伙伴便共謀利用失能年金與提前 退休計畫，來協助企業進行勞力汰換與生產轉型，以及安頓遭汰換的勞工與維持 社會安定。事實上，早在 1969 年與 1976 年聯邦社會法院(Bundessozialgericht) 的判決，便已經為勞資雙方開啟了方便之門。116 1984 年時，Kohl 政府更擴大了 提前退休年金的適用範圍，允許屆齡 58 歲的勞工退休，但是其條件是必須補充 新的勞工占缺。117 根據 OECD 的統計，西德 55 到 64 歲的工作人口快速下降，
明顯出現於兩個時段：第一階段是從 1970 年到 1980 年代，主要是 60 到 64 歲工 作人口（無論男女）大幅下降。第二階段則是在 1990 年代兩德統一之後。德東 地區則是明顯地在兩德統一之後（參見表 6-2-1）。這樣的趨勢顯示，提前退休計 畫成為德國在經濟衰退時期最主要的勞力汰除門徑。但是在大量汰除相對生產效 率低、成本高的勞工同時，德國就業創造仍是不足。這樣的結果是一方面不斷加 重社會福利的支出負擔，另一方面則是失業率的居高不下。
事實上，德國政府無論哪一個政黨執政，他們都清楚知道，若要推動就業 與社會福利改革都需要社會伙伴的協同合作。因此，雖然在 1966 年至 1977 年間 由社會民主會主黨首次推動了「協合式行動」的三方協商機制。雖然協合式行動 僅在初期獲得勞方志願性薪資節制與資方穩定物價的協議，促使了當時西德經濟 的快速恢復。社會民主黨推動三方協商機制的建立是一方面由於當年推行凱因斯 式政策實驗的需要；另一方面是因為其與勞工運動關係密切，比較能夠獲得工會 的支持響應。在協合式行動宣告失敗之後，特別是基督教民主聯盟與自由民主黨 執政時期，這樣的三方會談協商便告暫停，直到 1990 年兩德統一之後。
116 1969 年與 1976 年聯邦社會法院判定：「任何工作能力的減退，甚至是很微小的，影響到勞工 無法找到「合適」的部分工時工作時，得以享有全額退休年金的權力。(Hemerijck and Manow 2001:
232; Mares 2001: 209)」經由這兩次判決，退休年金體系成為 1980 年代經濟衰退與 1990 年代兩 德統一以後勞力汰除的最主要門徑。
117 根據的德國工會協會聯合會統計，每提前退休六人才替補一人。因此，提前退休計畫並沒有 如所預期的發揮勞力汰換的功能，而是勞力汰除的功能。
表 6-2-1：德國 55-59 與 60-64 歲年齡層就業率(1965-2000) (%) 男性 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
55-59 德西 90.5 89.0 82.1 78.4 76.2 76.6 68.1 66.3 德東 -- -- -- -- -- 64.9 48.8 57.6 60-64 德西 78.1 74.0 53.3 41.5 33.0 34.2 30.2 30.4
德東 -- -- -- -- -- 22.5 12.8 16.3 女性
55-59 德西 36.3 37.0 36.2 37.5 36.1 39.4 41.4 45.3 德東 -- -- -- -- -- 31.4 34.3 45.4 60-64 德西 23.3 22.4 14.9 11.8 10.8 11.9 11.8 13.3
德東 -- -- -- -- -- 4.4 2.8 5.4 資料來源：OECD. Labour Force Statistics 1965-2000.
出乎意料地，基督教民主聯盟政府為了因應統一的沈重負擔，與商討德西 工業關係與福利體制移植德東地區的難題，使得德國社會伙伴的社會共識與三方 協商機制暫時恢復。首先是 Kohl 政府於 1992 年以後在其總理府每月舉辦一次 的非正式「總理會談」(Kanzlergespräche)。由總理在相關部會首長的隨同之下，
邀請德國工會聯合會與四大企業協會代表，共同針對統一之後所衍發的經濟、社 會事務交換意見與進行協商。隨著日後的密切需要，這樣的三方協商便更為明朗 化與制度化。一次是由 Kohl 政府與 1995 年所主導創設的，一次是 1998 年社會 民主黨與綠黨聯盟政府所設置。但是如同協合式行動所承受的制度性限制，1996 年「勞動結盟 I」的努力已經宣告失敗，1998 年「勞動結盟 II」至今也無具體成 效。
2. 「勞動與產業維護結盟」
不同於以往協合式行動與後來的「勞動結盟 II」，「勞動結盟 I」是在 1995 年 11 月由金屬工會理事長 Klaus Zwickel 所公開呼籲成立的(Der Spigel 1995)。面 對越來越嚴重的失業問題，Zwickel 向資方與政府喊話，勞方願意以志願性薪資 節制來交換社會福利與就業保障。他提議勞方薪資依據通貨膨脹指數調整，並且
願意接受長期失業者再就業時較低的起始薪資。相對於所做的讓步，勞方期待政 府承諾停止社會福利刪減，並敦促資方增加職業訓練，並創造 30 萬個新工作機 會與增加 5%的技職訓練(Bispinck and Schulten 1997: 64)。來自勞方的呼籲主要是 要求國家與社會伙伴，應當協同一致地為處理德國所面臨的失業危機。Zwickel 的談話隨即引起熱烈的討論與獲得社會民意與 Kohl 政府的歡迎。在 1996 年 1 月 的 總 理 會 談 中 ，「 勞 動 與 產 業 維 護 結 盟 」 (Bündnis für Arbeit und Standortsicherung，簡稱「勞動結盟 I」)正式成立。
「勞動結盟 I」於 1996 年初公佈一系列的行動計畫，範圍包括了稅務改革、
提升研發創新能力、技職訓練、勞動市場與社會福利政策改革。「勞動結盟 I」最 先達成的重要改革協議，是以負擔較輕的「漸進退休法案」(Altersteilzeitgesetz) 來取代昂貴的提前退休計畫。「漸進退休法案」由 Kohl 政府於 7 月份提交聯邦議 會進行立法。同時間內，Kohl 政府也單方面進行一系列的社會福利刪減計畫與 勞動市場去管制化措施。1996 年 4 月份的勞動結盟會商時，政府向勞資雙方提 出一社會福利刪減的「節約包裹」(Sparpaket)法案，其中要求將社會福利給付與 薪資脫鉤，並且降低疾病給付 20%。118 這項法案受到工會的強烈反對，但是 Kohl 政府仍然堅持立場，於 9 月份逕行送交聯邦議會表決通過。工會代表認為 Kohl 政府的兩手策略有違誠信，宣布退出三方協商。「勞動結盟 I」因此宣告終結(Der Spiegel Online 12. Dez. 1999)。
歸納而言，「勞動結盟 I」的失敗在於 Kohl 政府在其行政權限範圍內，推行 社會福利改革的片面行為，並未實質與工會協商。對資方而言，坐享勞方薪資節 制的承諾，卻無力回應勞方所提就業保障等訴求，事實上只是利用勞動結盟做為 要求政府減稅與提供優惠的場所而已。因此，「勞動結盟 I」的失敗顯示國家與勞 資三方的雖然有針對就業與社福改革的共識，但是對於改革內容仍持本位主義，
而不願做出實質貢獻。
118 「節約包裹」法案之詳細內容，請參閱：“Program for More Growth and Jobs”, 26 April, 1996.
Sozialpolitische Umschau No. 182/1996.
（二）社會治理能力低
德國統一之後工會與協會密度都經歷先升後快速下降的趨勢，並且隨著集 體談判的去中央化、部門化，使得 1990 年代社會治理能力降低。
1990 年代德國工會會員數目與工會密度都有戲劇性的變化。就工會密度而 言，德國在統一後先強後弱，並且衰退速度加快。1990 年兩德統一之後，原西 德的社福體系與工業關係制度開始逐步移植到德國東部地區。原東德的勞工體系 在併入到西德之後，德國工會成員一夕之間增加了四百一十四萬八千多人之多，
工會密度也從 38.5%(32.1%)增加至 41.3%(35.9%)(參見表 6-2-2)。但是「統一景 氣」並無法持續，次年起工會密度以年平均-3.37%的負成長快速下降至 1998 年 的 32.2%。1990 年代，企業協會密度及集體協商涵蓋率，都因去中央化與彈性化 等因素呈現下降趨勢。德西地區的集體協商涵蓋率 1990 年時略升 1%至 82%(相 較於 1985 年)，德東地區則成長 2%至 76%。但到 1998 年時，德西地區已降至 76%，降幅達 6%，德東地區也下降 7%至 63%。若再根據德國 WSI 研究所統計 顯示下降的幅度更為明顯：1999 年德國集體協商涵蓋率，在德西地區僅涵蓋了 約半數的廠商與 2/3 的私部門勞工；德東地區則是涵蓋 1/4 廠商與 44%的勞工 (WSI- Tarifhandbuch 1999: 49)。個別公司協議(company agreement)數量與比例的 持續增加，顯示出集體協議的繼續去中央化、部門化趨勢，並且脫離集體協商涵 蓋範圍的公司與工廠及其員工比例大幅成長(Hassel 1998: 482, 2002: 311-315)。
1990 年時德國統一時，公司協議的總和只佔年度總體勞資集體協議的 27%，德 西地區的比例為 26%，德東地區則是 64%。1997 年時公司協議占年度總體勞資 集體協議的比例已經上升至 39%，德西地區的比例為 37%，德東的比例則為 49%(參見表 6-2-3)。因此，無論是工會密度、企業協會密度與集體協議涵蓋率的 同時衰退，以及公司協議的增加都顯示出 1990 年代以來德國社會伙伴治理能力 的降低。
表 6-2-2：德國工會密度(1990-1997)
工會密度 淨工會密度
百分比 成長率 百分比 成長率
1990 38.5 -1.3 32.1 -1.6
1991 41.3 . 35.9 .
1992 39.7 -3.7 33.8 -5.7 1993 37.8 -4.7 31.7 -6.0 1994 36.5 -3.4 30.3 -4.5 1995 35.5 -2.6 29.1 -3.6 1996 34.0 -4.1 27.6 -5.2 1997 33.4 -1.7 27.1 -1.9 1990-97 37.1 ---- 31.0 ----
資料來源: Ebbinghaus, Bernhard and Jelle Visser. 2000. Trade Unions in Western Europe since 1945.
London: Macmillan Reference LTD. Mannheimer Zentrum für Europä ische Sozialforschung Datenbanken. 1990-97 年平均工會密度為作者自行統計。
表 6-2-3：德國勞資公司協議占集體協議之百分比
德西地區 德東地區 總和
1989 32,000(25%) ---- 32,000(25%)
1990 33,449(26%) 670(64%) 34,119(27%) 1995 37,747(32%) 5,891(49%) 43,638(34%) 1997 40,066(33%) 7,268(46%) 47,334(35%) 2000 46,277(37%) 8,663(49%) 54,940(39%)
資料來源：European Industrial Relations Observatory on-line; Anke Hassel (1999: ; 2002: 312)。
誠如以上數據所顯示，1990 年兩德的統一曾為社會伙伴治理能力帶來短暫 的景氣刺激，但之後伴隨的是更加快速的弱化。兩次的勞動結盟三方機制並未能 夠達成預期的成效，反倒突顯出國家機關治理能力的低落與勞資互不妥協的分歧 對立利益。德西地區資方繼續以技術研發來提升單位生產力，以維繫現行的高薪 資、高附加價值與高競爭力的生產模式。同時以提前退休計畫來汰除低效率的多 於勞工，進一步地提升生產力，造成學者指稱的「高度生產力所導致的低度就業」
(Streeck 2001: 698-706)。隨著德東地區勞工加入，勞資雙方繼續以提前退休計畫 汰換多餘的勞工，年金體系支出大幅增加，逐漸造成社會福利國家危機。企業協
會之間也產生對立摩擦，1990 年代薪資的成長幅度增加導致大型企業協會與中 小企業協會之間的對立。大型企業對於勞工工會薪資要求的讓步以換取勞資關係 和諧的作法，使得相對競爭力與生產力不足的中小企業飽受薪資成長與勞工抗爭 的壓力(Thelen 2000: 143-144)。
二、社會性支持低
（一）社會共識低
1990 年代德國經濟成長疲弱、失業率創下新高、社會福利支出繼續上升。「只 有福利沒有工作」以及其所衍生的社會效應儼然已經成為德國首要的執政難題。
儘管兩德統一促進了迫切推動改革的共識，但是國家與社會伙伴之間對於改革的 方向、內涵與程序仍充滿歧見。1990 年代選舉結果進一步地顯示政治菁英與群 眾對於當前失業與社會福利國家危機的改革尚未有共識，但對於改革所需要的負 擔與調整代價感到遲疑（Kitschelt and Streeck 2003: 2）。「勞動結盟 I」已經於 1996 年底宣告失敗，「勞動結盟 II」至今也未能獲致具體協議，因此，無論是基督教 民主聯盟或社會民主黨政府尋求建構改革共識的努力未果都顯示了德國社會共 識低而分歧的現狀，使得改革步伐停滯不前。
新中間路線 (Die neue Mitte)
1998 年的聯邦議會大選中，社會民主黨提出「正義與創新」(Gerechtigkeit und Innovation)的選舉口號，針對 Kohl 政府停滯不前的稅制改革與日趨嚴重的失業 問題，Gerhard Schröder 承諾「改變、改革與現代化」。9 月 27 日社會民主黨在 聯邦議會選舉勝利，獲得 40.9%的席次，被視為新中間選民的強力支持與政策背 書(Leonard 2000: xxiii)。仔細分析 Schröder 的《新中間路線宣言》以及其首席智 囊 Bodo Hombach 所著《突破：新中間政治》(Aufbruch: Die Politik der neuen Mitte) 一書，我們可以清楚發現其內涵不同於以往社會民主黨凱因斯主義式主張。119
119 Bodo Hombruch 於 1970 年代末期加入德國社會民主黨，並於 1981 年擔任北萊茵西發利亞邦 黨部主管、邦經濟部長等黨政要職。Hombruch 也曾任職企業界，1998 年擔任 Schröder 競選總部 總經理，負責 Schröder 個人形象塑造與統籌社會民主黨選舉事務。Hombruch 在社會民主黨勝選 執政後，出任首任特別事務部長兼總理辦公室主任。Hombruch 深獲 Schröder 個人倚重與信任，
一、面對新的環境變遷與挑戰，社會民主黨需從過去的經驗中檢討與改變舊有思 維與策略。二、掙脫傳統左派意識型態的束縛，面對變動的現實，建立以企業、
知識經濟為導向的務實策略。在積極進取的國家(proactive and entrepreneurial state) 帶 領 下 ， 與 勞 資 社 會 伙 伴 合 作 組 成 「 創 造 性 統 合 主 義 」 (Das kreative Korporatismus)來進行改革。三、以新的左派供給面政策(Angebotspolitik)來促進 經濟成長與充分就業，其主要議程是恢復德國國家競爭力，政策方法為薪資節 制、社會福利合理化、降低企業稅賦與鬆綁僵硬的勞工保護法制。120 四、社會 福利的供給「不再是安全網，而是彈跳床」(Hombach 2000[1998]: 135-140)，需 要以建立「權利與責任相符」的新社會契約為起點。透過可行的政策措施來維繫 年金與福利體系的永續發展。福利體系必須是公平的、並且以集體力量來提供援 助給真正需要的人。五、改採左派的積極勞動市場政策(active labor market policy)，意即以積極主動的措施來提供動機與增進就業，而不是以往對經濟失敗 者的消極被動失業救濟 (Blaire and Schröder 1999: IV; Hombach 2000[1998]:
138-140)。
新中間路線實施以來，向右修正的政策作為充滿偏向自由主義色彩，使得 社會民主黨與綠黨的傳統支持力量反彈。在就業改革方面，社會民主黨主張收入 相對低微的彈性、臨時工作等非典型就業，總比失業不工作好。放鬆勞工就業保 護規定，使得企業在進行勞力汰換與組織重組上享有更大彈性。社會福利改革方 面，對於失業救濟的資格從嚴認定，給付期限與額度都緊縮。Schröder 政府推動
參與 Schröder 政府許多政策的制定，因此曾被媒體譽為「總理之右手」。他與 Peter Mendelson 為 布萊爾與 Schröder 之 The Third Way/Die neue Mitte 共同宣言的起草者，其所著 Aufbruch 一書勾 勒出首任 Schröder 政府之施政方針與具體政策。Hombruch 後因與其他內閣閣員不和而離職，於 1999 年 6 月 至 2001 年 外 放 總 理 駐 歐 盟 巴 爾 幹 事 務 特 派 員 ， www.wdr.de/tv/vetro/archiv/hombach_bodo.phtml (2004/04/12) 。
120 所謂的新的左派供給面政策，與傳統社會民主黨之凱因斯式需求面政策截然不同，而是傾向 透過供給面向來重建德國的國家競爭力。Schröder 認為過高的工資成本、社會福利、勞工權益及 環保標準，降低了國家整體競爭力。不僅不利於德國吸引外來投資，反而更促使本國廠商出走，
另尋經濟與工業駐地(Standort)。因此，面對新興工業國家的競爭與中、東歐市場的開放，德國 應致力於恢復其競爭力，而最主要的方法是仿效荷蘭的成功經驗，工資零成長、社會福利刪減與 合理化、降低企業稅與放鬆對勞工過度的保障(Hombach 2000[1998]: 87-94)。
法定退休年金與平均淨工資脫鉤，而僅隨通貨膨脹率調整的作法更是引起全國爭 議。1990 年代末期以來，紅綠聯盟接二連三地在地方選舉中失利，終於失去聯 邦參議院中的相對多數優勢，使得推動改革更行困難。Schröder 政府及社會民主 黨本身的支持率節節下滑，新中間路線的社會共識似乎正在迅速崩解之中。
（二）勞資關係衝突
1990 年代德國的勞資關係衝突現象是勞工工會力量反撲，資方立場分歧與 集體談判新舊制交替作用的結果。
1990 年代德國的勞資關係是呈現相對衝突的趨勢。從統計數字來看，德國 平均工作天損失雖然下降至每千人 37.829 千天。但平均參與罷工之勞工總數卻 上升至 215.152 千人，成長幅度達 35%，是戰後德國平均參與罷工人數總數的最 高紀錄(參見表 4-5-2)。其中 1995 年為勞資關係動盪的年代，「金屬產業工會」基 於連續兩年的志願性薪資節制產生了實質薪資的下降，因此要求薪資成長 6%。
資方代表金屬企業聯合協會(Gesamtmetall)拒絕協會要求，反而要求工會先承諾 更大幅度的工作彈性(工作時間調整)為薪資談判的先決條件。「金屬產業工會」
發動了警告性罷工以回應資方，但資方也置之不理。因此，全面性的罷工開始，
引發了戰後規模第四大的勞資衝突。面對日漸失業率高漲與工會會員流失的逆 境，金屬工會只得團結一致。資方協會則在遭逢工會團結堅定的抗爭立場，反倒 因為是否放棄傳統集體協商體制而自亂陣腳，並且因對另設談判架構是否有利而 彼此立場不同。金屬企業協會最後的分裂，導致了金屬工會的最後勝利。121
這一次的事件顯示了 1990 年代德國勞資關係的三個普遍現象：一是勞工工 會力量雖然遭受到高失業率與會員快速流失的影響，但是弱化的危機感反而促使 工會團結一致的行動，發揮出超比例的影響力。二是企業協會雖然型式上因為工 會力量的衰微而居相對優勢，但是由於談判立場的歧異(特別是大企業與中小企 業之間)，反而在勞資集體談判中屈從勞方的要求。三、勞資集體協商地方去中
121 有關於德國金屬產業工會談判策略與個案研究，請參閱 Thelen (1991; 2000)。
央化，逐漸從產業部門、區域談判更進一步地下放到工廠、公司基層，但是勞資 雙方至今仍對新制度的影響感到遲疑，而只得在新舊制之間游移。綜合而論，1990 年代德國的勞資關係衝突現象是勞工工會力量反撲，資方立場分歧與集體談判新 舊制交替。
表 6-2-4：參與罷工人數與工作天損失每千人(1990-99)
年代 參與罷工人數（千人） 工作天損失（每千人）
1990 257.16 363.55
1991 208.18 153.59
1992 598.36 1545.3
1993 132.56 593
1994 400.68 229.44
1995 183.35 247.46
1996 165.72 98.14
1997 13.47 52.9
1998 4.286 16.1
1999 187.75 78.79
1990-99 215.15 337.83
資料來源：International Labour Organization. Yearbook of Labour Statistics. (Geneva: International Labour Organization, various years). 1990-99 年平均數為作者自行統計。
三、政黨政治
1990 年代歐洲社會民主的復興，15 個歐盟國家中，12 個國家先後出現由社 會民主黨領導執政。統一後的德國在政黨政治方面也同樣地呈現了向左修正的現 象。1990 年短暫的統一景氣並沒有為德國帶來持續的經濟發展與改善失業問題 的契機。面對改革的壓力與遭遇制度性限制，Kohl 政府企圖突破困境。他首先 不顧聯盟伙伴自民黨的反對，希望透過建立三方機制(從非正式的每月總理會談 到稍具雛形的「勞動結盟 I」)，來促成勞資雙方共體時艱，達成實質協議共同承 擔統一之後的經濟與社會負擔。其次，Kohl 政府則不顧工會反對，利用行政特 權強力通過「節約包裹法案」。最後致使工會代表退出三方機制，「勞動結盟 I」
於 1996 年 9 月便宣告瓦解。Kohl 政府雖然歷經德國統一的歷史里程，但是始終 無法提振萎靡的經濟，解決繼續攀升的失業與社會福利危機等問題。
表 6-2-5：西德內閣與政黨(1990-2002)
總理(所屬政黨) 就職時間(執政月數) 執政聯盟 議會席次(得票率) H. Kohl (CDU) 1990.10 (58) * CDU/CSU-FDP 398(60.1) H. Kohl CDU 1994.11 (47) CDU/CSU-FDP 341(50.7) G. Schröder (SPD) 1998.10 (27)** SPD-B90/Grüne 345(51.6) G. Schröder (SPD) 2002.11 SPD-B90/Grüne 306(50.7)
資料來源：Wolfgang Ismayr ed. 2003. Die politischen Systeme Westeuropas. (Opladen, Germany:
Leske + Budrich), p. 357; Alan Siaroff. 2000. Comparative European Party Systems. (New York:
Garland Publishing), p. 365; Parteien und Wahlen in Europa Datenbank. www.parties-and-elections.de.
* 自 1990.01 起算。
** 截至 1999.12 為止。
表 6-2-6：西德主要政黨擔任總理與參與執政月數與百分比(1990-1999) 基民/基社聯盟 社會民主黨 自由民主黨 擔任總理月數 87 (72%) 33 (28%) 120 (100%) 參與執政月數 87 (72%) 33 (28%) 120 (100%)
資料來源：同表 6-2-5，月份數及百分比為作者自行統計。
執政長達十八年的基督教民主自由聯盟終於在 1998 年 10 月的選舉中，敗 給 Schröder 所領導的社會民主黨。社會民主黨隨即與「90 年代同盟暨綠黨」
(Bündnis 90/Grünen，簡稱綠黨)合組中間偏左政府。122 Schröder 政府上台後，其 所標榜的新中間路線隨即引發黨內路線之爭。1999 年初 Schröder 接任黨主席，
黨政合一之後，新中間路線政策才得以施行。社會民主黨政府與勞資雙方代表另
122 德國綠黨為 1970 年代「公民自發行動(Bügerinitiativen)」中發展反對現有政黨體系的抗議力 量逐漸發展而成，特別是關注於環境保護等公共利益議題。綠黨首先在 1979 年地方性選舉嶄露 頭角，並在 1983 年聯邦議會選舉中獲得席次。德國統一之後，綠黨在 1993 年與德東地區友黨
「90 年代同盟」合併成「90 年代同盟暨綠黨」(Ismayr 2003:464-69)。綠黨的出現與其在聯邦及 地方選舉中持續而穩定的得票率，使得德國長久以來的「兩大一小」政黨體系正式變遷為「兩 大兩小」的政黨體系(德國馬堡大學副校長 Prof. Theo Schiller 2003/10/8 政治大學政治系演講)。
組勞動聯盟 II 與著手進行一系列的經濟振興與勞動市場、社會福利政策改革。
1. 社會民主黨的黨內路線之爭
1998 年德國大選，Schröder 提出「正義與創新」的競選主張，意即社會民 主黨仍然注重社會正義的維持，但要以「向右修正」的「新中間路線」方式來達 成。事實上，從實際政策面來看，Schröder 的新中間路線實際上較傾向新自由主 義，因此受到當時社會民主黨主席 Oskar Lafontaine 為首的保守派系的反對。123 大選勝利之後，Lafontaine 出任財政部長積極主導推行稅制及社會福利改革。
Lafontaine 的政策主張除了與黨內改革派「現代化者」(Modernisierer)發生激烈意 見衝突，並引起主要來自企業界的大加撻伐(Spiegel Online 1999/3/11)。Lafontaine 的率直個性與其堅持傳統社會民主原則的信念，遭到 Schröder 領導現代化者的 制肘，以及引起德國大企業界的敵意，終於在 1999 年 3 月 11 日宣布退出政界，
同時辭去黨主席、財政部長及國會議員三項職務(Lafontaine 1999)。社會民主黨 內的路線之爭，在 Schröder 接任黨主席之後平息，新中間路線才正式底定成為 社會民主黨的施政方針。
2. 新中間路線的就業與社會福利改革
Schröder 的新中間路線改革強調以務實的政策來因應環境變遷。以往支持 德國模式的環境條件不再，1970 年代以來的財政負擔與結構性失業所產生的壓 力。因此，社會民主黨的改革是掙脫傳統左派意識型態的束縛，面對變動的現實，
進行所謂的「向右修正」，以左派供給面政策進行勞動市場去管制化與社會福利 合理化的改革(Blaire and Schröder 1999: III)。
在就業改革方面，社會民主黨主張收入相對低微的彈性、臨時工作等非典 型就業，總比失業不工作好。同時放鬆勞工就業保護規定，使得企業在進行勞力 汰換與組織重組上享有更大彈性。為達到上述目標，1999 年來紅綠聯盟推行的
123 Lafontaine 認為社會民主黨早在 1959 年哥德堡黨代表大會對社會主義做出修正後，就已經開 闢出有位於傳統社會主義與新自由主義之間的第三條路。如今 Schröder 的「新中間」是民主社 會主義的向右修正，而已經偏離了 1959 年《哥德堡綱領》的精神(Lafontaine 1999)。
新中間路線就業改革包括：一、勞動市場的彈性化，以非典型工作型態，意即部 分工時工作與彈性臨時工作(Die geringfügige Beschäftigung)，來重新分配現存的 工作，並以工作時間彈性化、工時分享化來促成充分就業。124 二、非典型工作 與全職工作權益平等化，提高非典型工作的待遇，使其高於失業者的社會救濟，
促進就業動機。擴張非典型工作之權益將其納入年金社會保險體系。在紅綠聯盟 政府的大利推行下，部分工時工作逐漸增加，佔就業比例從 1995 年的 16%上升 到 2000 年的 19.4%(Eurostat 1996, 2000)。三、放鬆勞工就業保護規定，使得企業 在進行勞力汰換與組織重組上享有更大彈性。
其次，在社會福利改革方面，社會民主黨強調「權利與義務相符」，重新界 定福利政策的目標，福利政策所提供的不再是承受經濟失敗的安全網，而是提供 福利以刺激就業的彈跳床(Hombach 2000[1998]: 135-140)。對於失業救濟的資格 從嚴認定，給付期限與額度都緊縮。1999 年 Schröder 政府制定「預算重整法」
(Haushaltssanierungsgesetz)將法定退休年金與平均淨工資脫鉤，而僅隨通貨膨脹 率調整，隨後於在 2000 年與 2001 年施行。同時緊縮退軍人的休年金期限與失業 救濟減少了年金給付的額度。另一方面社會民主黨政府也開源地擴大年金體系的 稅 基 。 擴 大 社 會 保 險 的 範 圍 至 部 分 型 式 的 非 典 型 就 業 工 作 與 自 我 雇 用 者 (self-employed)。另外也配合綠黨立法通過以徵收環保稅（Ökosteuer，主要是能 源消費稅的型式）來降低社會保險費。125 這樣的作法除了可以提高勞工的淨工
124 有關 1999 年改革時名稱為 630DM Geringfügige Beschäftigung，意即月薪累積未達 630 馬克的 臨時性、部分工時工作。2003 年 4 月 1 日以後改制為 400 Euro Mini Job，主管機關改由聯邦健康 與社會安全部(Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung)承接。於 2004 年 4 月份多 次與 Mr. Till Müller-Schoell 訪談於德國科隆市馬克斯普朗克社會研究所。Till Müller-Schoell 為馬 克斯普朗克社會研究所研究員。
125 由於綠黨源自於抗議現行政黨對環境與生態保護議題忽略的公民自發行動，因此在集結成政 黨的目標即在議會體制內實踐其強調環境與生態保護議題。自 1998 年起，綠黨與社會民主黨結 成穩定的執政聯盟伙伴關係後，綠黨即主張「德國工作太貴，環保太便宜」。綠黨希望透過推動 對能源消費行為徵收環保稅，以用來補貼勞工的社會保險成本，來解決當前德國所面臨的兩大問 題。紅綠聯盟執政通過立法，1999 年 4 月 1 日起環保稅分階段地在德國施行，逐步實現了綠黨 結合環保訴求來降低德國工資附加成本的政策主張。資料來源：http://www.gruene.de/index.htm (2004/5/26)。
資收入之外；另一方面，相當幅度地減輕了企業的工資附加成本負擔。自能源消 費稅開徵之後，薪資中年金保費的比例從 1999 年 4 月的 20.3%降低到 2001 年的 19.1%(Schludi 2003: 155)，並且紅綠聯盟政府也減少了國家對年金體系的補助。
Schröder 政府也企圖推動私人退休計畫，已達到減輕德國年金體系中日趨浮現的 世代契約(Generationsvertrag)負擔問題。126 政府要求勞工分階段每年提撥 4%的 年收入存進個人帳戶作為退休準備金。聯邦政府這樣的作法受到了工會強烈的抨 擊，認為無疑地是將部分的社會風險地轉嫁給勞工私人來承擔(Vail 2003: 58)。
新中間路線的社會福利改革備受爭議，特別是來自勞工方面的抗議。1990 年代末期以來，紅綠聯盟接二連三地在地方選舉中失利，終於失去聯邦參議院中 的相對多數優勢，使得推動改革更行困難。在低度統合治理的環境中，無論是基 督教民主聯盟的修正式社會市場經濟，或是社會民主黨的新中間路線，都遭遇制 度性治理與社會性支持低落的問題。因此在就業與社會福利改革方面都遭遇困 境。1998 年基督民主聯盟的落敗，或是社會民主黨的支持度逐漸降低都顯示任 何追求付出沈痛負擔經濟改革的主要政黨都會受到社會保護主義者（分配聯盟）
的選舉懲罰(Kitschelt 2003: 131-148)。因此兩大政黨不敢大幅更動目前的現狀。
四、統合治理模式與經濟表現 低度統合治理模式
1990 年代的德國在經歷統一之後，無法有效調適全球化與歐洲區域整合的
126 現行德國法定退休制度運作是基於所謂的「世代契約」概念。意即現在有工作的人從薪資中 繳納相當比例的退休保險費，來維繫退休年金體系以供養目前已經退休者。而當目前工作者退休 之後，其退休年金要由下一世代工作者所繳納的退休保險金供應。並且由於德國年金體系是採「隨 收隨付(pay-as-you-go)」的財務規劃方式，其特點是當年度所收取之保費乃用之於當年度之給付，
簡言之就是左手收錢右手付出，除非繳費的人比領取的人多，不然除了法定的責任準備金之外，
並不會有大量的盈餘產生。所幸戰後的嬰兒潮使德國的年金體系享有一段美好的盈餘時光，因為 具生產力的青壯人口數目遠高於領取年金給付的老年人口，但當這些青壯人口逐漸年長之後，情 況就慢慢逆轉了。當退休人口多於工作人口時，保險給付的支出將超過保費的收入，構成其所謂 的「財務危機」。由於「隨收隨付」財務規劃的方式特性，使得德國的年金體系特別容易受到人 口老化過程的影響。有關德國與荷蘭年金體系的資料來源，與 Dr. Martin Schludi 訪談於阿姆斯特 丹大學高等勞工研究所(2003/5/6)。Dr. Schludi 當時為高等勞工研究所研究員，為歐盟年金體系 改革專家。自 2003 年 10 月任職於德國聯邦勞動局(Bundesanstalt für Arbeit)之勞動市場與職業研 究所(Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung)。
外部挑戰，以及承受統一的負擔與德國模式的政經制度限制。「改革僵局」
(Reformstau)、「陷入泥沼」(German muddle)成了這一時期德國低度統合治理模式 的寫照()。德國平均實質經濟成長率略降了 0.12%下滑到 1.71%。但居高不下的 失業率與東西區域發展差異成了首要問題。0.36%的平均總體就業增長比不上失 業率攀升的速度，整體平均失業率升高至 7.12%。並且德東地區的失業率在 1997、1998 連續兩年創下 19.5%的戰後歷史紀錄，全國失業人口總數在 1996 年 瀕臨四百萬，更在 1997 年突破四百三十萬(Bundesanstalt für Arbeit 2003)。
歸納而言，1990 年代德國的統合治理模式仍然是面臨制度與政策的調適時 期。相較於荷蘭成功的調適經驗，德國無法超越制度性限制，提振國家治理能力 與社會治理能力，進而凝聚進行改革所需的社會共識，因而由中度的統合治理模 式 Type I 降階到低度的統合治理 Type IV。
一、 雖然德國國家機關面臨多重限制，但自 1990 年兩德統一之後，一方面 德國政府繼續透過兩次設置三方協商機制，試圖與社會伙伴達成改革協議；另一 方面則在其行政權限範圍內，單方面的進行社會福利改革行動。但是兩項努力仍 無法獲得社會伙伴的支持，使得改革成效相當有限。
二、 德國統一之後勞工工會與企業協會密度都經歷先升後快速下降的趨 勢，並且隨著集體談判的去中央化、部門化，使得 1990 年代社會治理能力繼續 降低。
三、 儘管兩德統一促進了迫切推動改革的共識，但是國家與社會伙伴之間 對於改革的方向、內涵與程序仍充滿歧見。因此，無論是基督教民主聯盟或社會 民主黨政府尋求建構改革共識的努力未果都顯示了德國社會共識低而分歧的現 狀。政治菁英與群眾對於當前失業與社會福利國家危機的起因尚未有共識，但對 於改革所需要的負擔與調整代價感到遲疑，使得改革不乏停滯不前。
四、 1990 年代德國的勞資關係衝突現象是勞工工會力量反撲，資方立場分 歧與集體談判新舊制交替作用的結果。
五、 1990 年代德國的政黨政治顯示，任何追求付出沈痛負擔經濟改革的主
要政黨都會在選舉中受到既得利益者（分配聯盟）的懲罰。所以兩大政黨不敢大 幅更動目前的現狀，因此，落入低度統合治理模式當中。
第六節 二０００年之後
一、制度性治理
（一）國家治理能力
在新中間路線政策架構中，Schröder 指稱要在「積極進取的國家」帶領下，
與勞資社會伙伴合作組成「創造性統合主義」來進行改革，以新的左派供給面政 策來促進經濟成長與充分就業，恢復德國國家競爭力(Hombach 2000[1998]: 29, 74)。因此，自 Schröder 政府執政之後，便企圖跨越制度限制，發揮高度的國家 治理能力來推動改革。其主要的作為在於一方面藉由召集社會伙伴組成「勞動結 盟 II」，希望來凝聚社會伙伴分歧的改革共識，化解改革的阻力。另一方面，則 是設立獨立調查委員會，提出改革建議以訴諸社會民意，在聯邦政府的行政權限 範圍內進行單方面的改革。
1. 「勞動、職訓暨競爭力結盟」宣告失敗
1998 年 9 月社會民主黨贏得選舉，並與綠黨組成紅綠聯盟政府。有鑑於荷 蘭模式的成功與績效，德國社會民主黨黨魁 Schröder 早在 1998 年競選期間便以 取法荷蘭經驗，走出德國特色的新中間路線為選舉號召。紅綠聯盟勝選執政之 後，隨即仿效荷蘭作法，企圖迂迴制度性限制，恢復與提升國家治理能力以利進 行改革。Schröder 政府首先以社會民主黨與勞工運動淵源深厚的關係，喚回工會 代表與資方另組「勞動結盟 II」。社會民主黨並記取以往協合式行動與「勞動結 盟 I」的失敗經驗，希望藉由賦予「勞動結盟 II」更具體的組織架構與正式定位，
將三方主義協商機制制度化，企圖為國家涉入社會伙伴協商開闢合法的門徑。
Schröder 政府在就任之後，馬上著手重新建構新的三方協商機制。新的勞 動結盟首次的聚會在 1998 年 12 月召開。Schröder 政府主動提出為數十一項具體 的討論議題，並且都與勞資利益切身相關，因此很快地三方達成成立「勞動、職
訓暨競爭力結盟」(Bündnis für Arbeit, Bildung und Wettbewerbsfähigkeit，簡稱「勞 動結盟 II」)。為了表示善意，紅綠聯盟政府於 1999 年 4 月對工會提出徵收環境 稅以降低工資所得稅與勞動成本，對企業提出調降公司企業稅的優惠。相對於政 府的付出，勞資社會伙伴除了口頭宣示參與改革的誠意之外，並無任何實質的承 諾。實際上，雙方對於薪資議定與就業關係，以及生產力增長的獲益如何使用有 相當大的歧見。對於資方而言，其主要目的在於利用勞動結盟促使勞方在年度集 體談判中願意薪資節制。但對工會而言，勞動結盟不能替代談判自主原則，而成 為提供薪資準則的機制。並且工會堅持因生產力增加所產生盈餘的使用應當以創 造就業為先，以工時刪減為次，而不是一昧地繼續要求薪資節制。因為這樣分歧 對立的立場，致使「勞動結盟 II」在創立之後，並未能夠像荷蘭經驗一般，達成 以創造就業與社會福利改革具體的協議。127
「勞動結盟 II」於 1999 年的提前退休改革中亦無法發揮其預期功效。128金 屬工會代表提出持續的薪資節制以換取六十歲正常退休的年金計畫(Rente mit 60)，以及因此創設 1.32 百萬新工作的建議。企業協會代表強力反對，並質疑提 前退休與就業創造間的相關性。由於工會代表對於推動六十歲退休計畫的立場出 現分歧，在三個主要工會相繼退出「勞動結盟 II」後，致使政府得以繼續推動漸 進退休的改革，以及迫使金屬工會接受政府的方案。「勞動結盟 II」由於一直無 法消彌勞資雙方的歧見，自 2000 年起便沒有高階代表的會面，而僅具名義而無 實質成果。由於 Schröder 政府同時進行的單方面改革行動，特別是大張旗鼓地 透過設立所謂的「Hartz 委員會」所提的勞動市場改革建議，並沒有諮詢工會意 見。一直到 2003 年 2 月份，工會代表宣布基於社會伙伴之間對於就業創造、薪 資節制與就業保障等方面存有無法彌補的立場差異，因此不再參與任何「勞動結 盟 II」的協商(Der Spiegel Online)。
127 2002/12/20 與 Prof. Wolfgang Streeck 訪談。Prof. Streeck 於 1998 至 2000 年間擔任 Schröder 總 理動事務顧問，負責「勞動結盟 II」等事務。
128 有關勞動結盟 II 的成效得失的詳細分析，請參閱葉陽明(2003)。
