國立臺灣大學國家發展研究所 碩士論文
Graduate Institute of National Development College of Social Sciences
National Taiwan University Master Thesis
現階段立法院黨團協商之研究（2008.2.1 至 2009.6.16）
The Present Status of the Party Caucus Negotiation in Legislative Yuan (Feb. 1st, 2008 - Jun. 16th, 2009)
周建邦
Chien-Pang Chou
指導教授：黃錦堂教授 Advisor: Jin-Tang Hwang, Prof.
中華民國九十八年六月
June, 2009
i
ii
謝辭
從感謝開始，再自感謝中結束，應是多數人撰寫論文的心路歷程。
投入論文寫作前，無知如我不曉得謝辭的可貴、難得之處，直至親手提筆之 際，才明瞭箇中滋味：欲言又止，再三斟酌，就怕無法盡吐衷情。難怪有那麼多 先進自嘲：「謝辭是論文最精彩的部分」，要妥適恰當的表達感謝的確不是易事。
然而，撰文過程中實在有太多需要感謝的人事物，希冀這段短文能如願向他們道 出心中的萬分感激。
首先，對於受業恩師 黃錦堂教授，在百忙之中仍撥允指導學生寫作方向，
除了致上無盡的感謝之外，真不知該如何回報這份恩情。我一直是個頭痛人物，
多次迷途學術，但是老師始終以宏大的慈悲心，不斷鼓勵我繼續完成學業；在和 老師互動的過程中，越發對人性的良善美好與擇善固執有深刻的體認，期盼未來 自己在為人處事上能從中習得一二，才不會辜負老師在授業、解惑外，以身教傳 導學生正道的苦心。
同時，非常感謝兩位口試委員提供彌足珍貴的講評意見。劉昊洲老師指出本 文諸多疏漏、錯誤之處，治學之嚴謹，叫學生汗顏不已，老師一併指點行政機關 對協商具有重要的影響力，這亦是學生未深究、不足的地方，盼日後再行研究時 能予以補足。周繼祥老師以其出色的政治素養及觀察，對學生的論點提出諸多質 疑，見解卓越，大為拓展學生視野，未來若有機會深入研究，將嘗試從多個面向，
一探黨團協商這個「動態」政治現象的全貌。
本文能順利完成，尚要對立法院工作同仁們說聲感謝。筆者辦公室的全力支 持，讓我得以兼顧工作及學業，這種「挺到底」的態度，是我們最獨特，也最令 人欣賞、動容的工作氛圍。此外，朝野各黨團助理不吝與筆者討論，提供不同觀 點，立法院各幕僚單位大力協助，蒐集及整理協商資料，對此更是不勝感激。其 中，議事處郭科長從個人熟稔協商的長期經驗，指出本文過度關注協商的溝通面 向，並深入思考如何協助改善論文架構，這份情意筆者不敢忘記。
筆者的一干好友，無論是國中同學在臨門一腳時，突然現身大力相助，高中 死黨十數年如一日，只能用 homie 形容的深厚交情，大學同窗即使身在遠方，仍 然不停地為我打氣，還有最棒的 213 夥伴們！（不用對你們多說甚麼形容詞了，
有友如斯，夫復何求？）如果不是你們不求回報投以友誼及扶持，我沒有機會寫 下這串感謝的文字，我會永遠記得和你們相處的每一個日子，我的生命因為你們 的參與而更加完整，很榮幸能結識你們，謝謝。
最後，也是最重要的，要向撰文期間，被我折磨不已的家人們致上歉意，抱 歉讓你們擔心了。多次體諒我任性舉止的依婷，不多話、但時常擔憂我寫作進度 的建廷，學有專精，還是個成熟懂事大女孩的孟嫻，沒有你們的話，哥哥真的不 知道該怎麼辦？父親始終不悔地相信我，無止境包容我的過錯，即使用盡一世的 時間，都不足以報答您萬分之一，還有，我的母親，感謝您賜與孩兒生命、拉拔 孩兒長大成人，辛苦您了，這篇論文是獻給您的。
感謝大家，還有囿於篇幅、未能提及的諸多人物，容我再次向各位道聲謝謝。
建邦 己丑年 夏月
iii
中文摘要
過去的理論與實證研究皆指出，黨團協商與促進議事效率關係密切，然而協 商要有意義、實質進行的前提條件是，要存在理性討論的空間。2008 年 2 月 1 日第七屆立法院正式運作後，出現朝野席次分配差距過大的現象，與以往國會結 構迥異，這是否意味著當前的政治環境是否已經演變到了藍、綠根本不可能好好 討論的程度，導致根本不可能出現理性溝通的協商？
透過立法成果的變化、國會黨團運用協商的方式及黨團協商的修法方向這三 方面進行分析，本文發現黨團協商與議事效率的正相關越來越淡薄，甚至轉變為 負相關，一但黨團協商對議事效率造成危害，就否定了過去研究給予黨團協商的 存在價值。之所以會發生這個問題，是因為當前台灣社會缺乏和諧互信，國會政 治生態難以合作，導致立法院各黨團缺乏溝通意願，立法院的理性討論空間面臨 空前的危機，使得黨團協商不易成功，無法化解立法爭議。
比較觀察英、美、德這些先進國家的國會，發現各自有將溝通納入議事運作 的制度，且運作良好，這與該等國家的民主深化程度有關，早已體認溝通對處理 衝突的重要性，並具體落實在國會的運作上。然而台灣尚在摸索適合國情的民主 形狀，就「民主該怎麼解決衝突」的問題，仍停留在「多數決原則」處理的認識 而已。本文以為，該問題應以「溝通優先，多數決優位」的方向思考，才能調和 民主理想與台灣現實的落差。
理想的民主應該靠溝通處理衝突，從而遇到衝突時應優先溝通處理，但在溝 通失敗後，為維持社會前進，需要貫徹多數決原則的優位地位。之所以強調優先 溝通，是因為少數能透過溝通發聲，同時為了讓少數表達意見，社會已耗費相當 成本，民主講求的「尊重少數」因為「溝通」賦予少數發聲權利獲得滿足，少數 不應再以此為由抗議、不服從甚至阻撓多數決的進行。
「溝通優先，多數決優位」也應是立法院處理立法爭議的方式，現行的黨團 協商制度得負擔在國會內溝通的任務，同時由於協商過程需對外公開，少數黨能 經由黨團協商向社會表達政黨立場，獲得足夠發聲權利，立法院也因舉行協商投 入相當的國會資源，因此議案經過協商代表已經尊重國會少數，從而當協商不成 院會處理時，為維護多數決原則在立法院的優位地位，得限制冗長發言、簡化討 論、表決過程、排除議事干擾，這些效果將同時改變目前黨團不願協商的現象。
最後本文檢討 98 年度中央政府總預算案、集會遊行法、再生能源發展條例、
農村再生條例的立法過程，分析各案中黨團協商溝通成功或失敗的原因，及能否 順利行使多數決原則，對黨團協商提出改進方向及修法建議。除解決案例實際發 生的問題外，並藉此增加未來黨團協商溝通成功的可能性，幫助多數決原則在立 法院貫徹執行，並進一步具體說明如何讓國會多數和少數重回協商，並讓協商過 程儘量朝理性溝通的方向發展，以挽救立法院的理性討論空間不足的問題。
此外，需特別指出，本文係從溝通行為的角度出發，對黨團協商進行研究探 討，然除溝通的面向外，黨團協商於現實運作時，也可能是政黨的策略性行為，
與本文所稱的理性溝通有極大差距，從而若從政治策略運用的角度切入研究，將 會對黨團協商有不同的認識，亦能獲得相當豐碩的研究成果。
關鍵詞：黨團協商、議事效率、立法院、立法爭議、溝通行為理論、多數決 原則、尊重少數
iv
Abstract
Previous studies have found a robust link between legislative efficiency and the party caucus negotiation; however, successful negotiation is based upon
communicative rationality. Since the Nationalist Party (KMT) has held an absolute majority of seats in the 7th Legislative Yuan (since Feb. 1st, 2008), the conflicts between ruling and opposition parties might become more intense, resulting in irrational communication.
After examining the outcomes, methods and directions of cross-party negotiation, the current study found that the effects of negotiation on legislative efficiency may have weakened or even become negative in Legislative Yuan. The negative effects of negotiation may lead people to question the value of negotiation as documented in previous studies. One possible explanation is that the lack of trust may make cross-party cooperation difficult, endanger rational communication, and subsequently curb the process of reaching consensus.
Legislative bodies in modern societies like the U.K., U.S., and Germany have long histories in the practice of negotiation. These countries have not only accepted the importance of negotiation in resolving political conflicts but have also successfully implemented negotiation in the process of legislation. Taiwan, however, has just started learning democratic practices and might only know the majority rule. The current study suggests that “negotiation first, majority rules” may bridge the gap between democratic ideals and the current political situation in Taiwan.
An ideal democratic society may heavily rely on negotiation to resolve conflicts, suggesting that negotiation should come first when facing conflicts but that majority should rule when dealing with negotiation deadlock in order to make progress. On the one hand, the minorities can voice themselves through negotiation, which is in accordance with the value of respecting the minority in democratic systems. On the other, minorities should not boycott meetings but follow the decisions made by the majority after negotiation has provided the channel for mutual communication.
Therefore,“negotiation first, majority rules” may be one possible solution to reach consensus during legislative process. The mechanism of cross-party
negotiation is made for mutual communication among parties. In addition, the transparent negotiation process may give the minority party a right to express its appeals in public, which may decrease the chance of boycott during legislative meetings. Negotiation may not only manifest minority rights in democratic
representation but also legitimate majority rule in legislative practice, through which legislative efficiency can be maintained.
In order to discover the factors which predict the outcomes of negotiation, I analyzed legislative processes of the general budget proposal for central government (2009), Assembly and Parade Act, Renewable Energy Development Act, and Rural Renewal Regulations. Several suggestions about resolving political conflicts,
enhancing rational communication, and facilitating successful negotiation were made through a series of examinations of negotiation process in each case.
This study applied the frameworks of communication behaviors to examine cross-party negotiations; however, negotiation may be adopted by parties as a strategic behavior for political appeals, which is different from rational
communication as discussed in this study. Future research may approach the issues of negotiation via the applications of political strategies for broadening our
understanding.
Key words: the party caucus negotiation; legislative efficiency; Legislative Yuan;
legislative dispute; the theory of communicative action; majority rule; minority rights
v
目錄
口試委員會審定書……….………i
謝辭………ii
中文摘要……….…….iii
Abstract………...iv
第一章 緒論………1
第一節 研究動機……….1
第二節 問題提出與研究範圍………4
第三節 研究架構……….7
第四節 研究方法……….9
第二章 黨團協商的回顧、現況與困境………11
第一節 黨團協商的歷史演變………..11
一、 混亂期（1992.01.16 前）………12
二、 形塑期（1992.01.16-1999.01.11）………..12
三、 法制期（1999.01.12-2002.04.14）……….……….14
四、 改進期（2002.01.25-2008.12.06）………..……..……….15
五、 革新期（2008.12.07 後）….……….……….……….16
六、 小結………..………17
第二節 黨團協商的種類及運作方式……….18
一、 委員會主席主持的協商會議……….18
二、 不須協商議案經異議而交付黨團協商……….…………19
三、 議案逕付二讀交付黨團協商……….………19
四、 院長召集的黨團協商會議……….19
第三節 黨團協商的效力……….22
第四節 黨團協商的案例……… .….….….22
一、 98 年度中央政府總預算案………22
二、 集會遊行法修正草案………..24
三、 再生能源發展條例草案………26
四、 農村再生條例草案……….……….28
第五節 黨團協商的利弊取捨……….29
一、 黨團協商的價值……….29
二、 黨團協商的弊病……….31
第六節 黨團協商的發展困境……….…33
第三章 黨團協商與理性討論空間的關係………37
第一節 理性討論空間對黨團協商的重要性………37
一、 黨團協商與溝通的關係………37
二、 理性討論空間的意義與作用………38
三、 黨團協商與理性討論空間………..……….………..42
vi
第二節 社會結構對理性討論空間的影響……….…45
一、 人民互不信任，甚至仇恨對立.……….………45
二、 對體制不信任………47
三、 對民主價值產生懷疑………..49
四、 小結………..50
第三節 國會政治生態對理性討論空間的影響……….50
一、 單一選區兩票制，國、民兩黨團直接對峙，衝突程度升高………51
二、 第七屆立法院朝野政治勢力差距過大，兩黨失去合作意願…….…52
三、 國、民兩黨在立法院以相互毀滅的方式進行對抗………....55
四、 黨團功能萎縮，對內無法控制成員，對外無法溝通合作………56
五、 小結………60
第四節 理性討論空間不足的問題與警訊……….60
第四章 其他國家處理立法爭議的方式……….64
第一節 美國國會制度介紹……….65
一、 國會立法程序簡介……….…65
二、 美國國會處理立法爭議的特殊方式………67
三、 美國國會處理立法爭議的特色……….….…71
四、 聽證為化解爭議的關鍵，並具有濃厚的溝通色彩………….……..73
五、 美國國會制度對黨團協商的啟發……….……….74
第二節 英國國會制度介紹………75
一、 國會立法程序簡介……….…………75
二、 英國國會處理立法爭議的特殊方式………77
三、 英國國會處理立法爭議的特色………..79
四、 相互自制的院會辯論，展現理性溝通的精神………..….81
五、 英國國會制度對黨團協商的啟發………..82
第三節 德國國會制度介紹………...…83
一、 國會立法程序簡介………83
二、 德國國會處理立法爭議的特殊方式………86
三、 德國國會處理立法爭議的特色…….………..…89
四、 元老會為權力核心，黨團首領在其中互動溝通……….92
五、 德國國會制度對黨團協商的啟發………..92
第五章 黨團協商的重新評價……….….……….….95
第一節 民主時刻的任務：建立適合台灣的民主處理衝突原則………..….95
一、 民主發展與溝通的關係………..….95
二、 台灣正處於摸索「民主該怎麼處理衝突」的民主時刻……….….96
三、 民主理想與台灣現實落差的調和：「溝通優先，多數決優位」...…99
第二節 黨團協商在民主時刻中的意義………..……103
一、 立法院應以「溝通優先，多數決優位」的原則處理立法爭議…….103
vii
二、 以黨團協商作到溝通優先，賦予少數發聲權利……….…………..105
三、 透過協商保障少數，讓立法院更能貫徹多數決原則………….……....107
四、 貫徹多數決原則與改善理性討論空間的關係…………..……….110
第六章 黨團協商的案例檢討與建議方向………..………111
第一節 98 年度中央政府總預算案之檢討……….111
一、 審查方式失敗，沒有時間溝通，造成統刪處理的不當結果……111
二、 利用議事規則漏洞，對協商結論一再反覆………..……112
第二節 集會遊行法修正草案之檢討………..……113
一、 實際參與協商立委代表性不足，所屬黨團不願承認結論………...113
二、 多次協商不成，已達溝通極限，具備表決正當性………..…114
第三節 再生能源發展條例草案之檢討……….………115
一、 在協商中提出修正過的意見，能釋出善意，有助溝通成功…...…115
二、 立法院幕僚專業意見能對消弭立法爭議產生一定效果……….…116
三、 黨團如有意見應事先提出，以免拖延協商進度……….……....117
第四節 農村再生條例草案之檢討………118
一、 不出席協商，斷絕溝通成功的可能性………..………118
二、 未來協商不成進行表決，可能面臨逐條杯葛命運…….…..……….…119
第五節 黨團協商的建議方向………120
一、 引入立法計畫協商………..…120
二、 黨團有積極參與協商的義務………..…121
三、 出席立委應獲黨團充分授權………..……..122
四、 黨團協商前應先書面交換意見……….…….123
五、 立法院幕僚單位應對立法爭議提出專業意見……….…..124
六、 黨團不得引用立法院職權行使法第七十二條第一項提出異議……125
七、 協商不成，院會處理得限制發言，若遇肢體抵抗應予排除…….…126
八、 具緊密關連性的條文及修正動議，宜整體討論、表決………..…132
九、 建議方向與改善理性討論空間的關係……….….135
第七章 總結………..137
第一節 研究發現……….137
一、 現階段的黨團協商已無法有效促進議事效率……….……...137
二、 目前立法院理性討論空間不足，導致協商經常溝通失敗………...137
三、 台灣應以「溝通優先，多數決優位」的原則處理衝突………..138
第二節 政策建議……….139
一、 立法院遇立法爭議時，宜優先透過黨團協商溝通處理………..139
二、 黨團協商的建議方向………..139
三、 相關的具體修法建議………..141
第三節 對後續研究者的建議………..142
參考文獻………...…143
viii
附錄一：立法院職權行使法黨團協商相關規定立法沿革...151
附錄二：刑法第四十一條黨團協商會議記錄...156
附錄三：貨物稅條例增訂第十二條之一黨團協商會議記錄……...159
附錄四：現行的黨團協商法律規定...160
附錄五：98 年度總預算案黨團協商會議記錄（外交及國防委員會部分）……..162
附錄六：98 年度總預算案院會記錄（第七屆第二會期第十七次院會）…………163
附錄七：立法院第七屆第二會期內政委員會第十三次全體委員會議事錄….172 附錄八：集會遊行法 98 年 3 月 10 日之黨團協商結論………176
附錄九：國、民兩黨對再生能源發展條例草案的建議條文比較表……….183
附錄十：農村再生條例草案各版本比較表………...201
附錄十一：第七屆第一會期通過議案概況...228
附錄十二：第七屆立法院院會表決統計...234
附錄十三：98 年度中央政府總預算案審查日程表...239
ix
圖目錄
圖 1-1 研究架構...8
圖 2-1 第二屆立法院的政黨席次分配比例...13
圖 2-2 第三屆立法院的政黨席次分配比例...13
圖 2-3 第四屆立法院的政黨席次分配比例...14
圖 2-4 第五屆立法院的政黨席次分配比例...15
圖 2-5 第六屆立法院的政黨席次分配比例...16
圖 2-6 第七屆立法院的政黨席次分配比例...17
圖 2-7 黨團協商種類與立法院運作流程的關係...21
圖 2-8 立法院立法成果變化...34
圖 3-1 黨團協商示意圖...38
圖 3-2 溝通行為階段與有效性聲稱規則的關係………...40
圖 3-3 成功溝通行為的發展階段...41
圖 3-4 國、民兩黨最近一次立委、總統選舉得票率比較...45
圖 3-5 第六、七屆立法院政黨結構比較...,..51
圖 3-6 缺乏理性討論空間的惡性循環...62
圖 5-1 人們面對衝突的處理方式...………..….………97
圖 5-2 支配觀點下的民主處理衝突方式及其疑問...98
圖 5-3 溝通優先，多數決優位的民主處理衝突原則……….…….103
圖 5-4 社會和國會的相互影響...104
x
表目錄
表 2-1 98 年度中央政府總預算案立法進度整理...23
表 2-2 集會遊行法修正草案爭議條文整理表...24
表 2-3 集會遊行法修正草案立法進度整理...25
表 2-4 再生能源發展條例立法進度整理...27
表 2-5 農村再生條例草案立法進度整理...29
表 3-1 民進黨及國民黨版本的人事同意權案審查時程比較...53
表 4-1 德國調解委員會成果整理（1949 年－1994 年）………..…….91
表 6-1 立法院職權行使法有關議案討論的提議門檻比較………..………….128
表 6-2 立法院議事規則「不經討論、逕付表決」的動議整理…….………129
表 6-3 立法院議事規則程序問題的提案門檻比較………134
表 7-1 黨團協商案例檢討及建議方向（一）－98 年度中央政府總預算案...139
表 7-2 黨團協商案例檢討及建議方向（二）—集會遊行法修正草案...…….….140
表 7-3 黨團協商案例檢討及建議方向（三）－再生能源發展條例草案……….140
表 7-4 黨團協商案例檢討及建議方向（四）－農村再生條例草案………....140
1
第一章 緒論
第一節 研究動機
世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）的全球競爭力報告（Global Competitiveness Report）指出，十年來台灣的競爭力由第 4 名大幅滑落到第 17 名1，不但遠遜日本，且落後我國首要競爭對手—韓國。排名下滑的主因是制度
（institutions）建構不完善，其中法律體制的效率（efficiency of legal framework）
為 134 個國家中的第 46 名，表現差強人意。如要有效提升競爭力，台灣需要大 破大立的制度層面改革，除了行政單位需擬定創新政策並戮力執行外，更要國會 快速通過優質法案加以配合，方能突破當前困境。
然而，國人普遍認為立法院議事效率不佳，立法品質低落，並將原因歸咎於
「黨團協商」，譴責協商拖延立法進度，過程黑暗，政治力肆意介入2，並有學者 撰文抨擊協商「嚴重癱瘓正常的立法功能，並更加深化黑金政治的腐蝕程度」3， 不斷要求改革協商制度。為因應社會期待，立法院職權行使法於 97 年 4 月 25 日進行修正，要求協商過程公開，協商結論與委員會決議或原提案條文有明顯差 異時，應附具理由，並縮短協商的冷凍期為一個月4。外界對此無不興奮，紛紛 以「陽光照入密室政治」描述此次修法5。實際運作後，是否真能帶來改變，社 會十分期待，筆者亦倍感興趣。
但是更令人好奇的是，既然協商對於議事效率及立法品質是百害無益，為何 在法案審查的過程中，時常可見其身影？綜觀我國立法實務，會發現法案無論三 讀與否，有相當程度比例皆經歷「黨團協商」這個階段6。如此飽受批評的制度，
1 台灣近十年競爭力排名整理如下表：
年度 1999- 2000
2000- 2001
2001- 2002
2002- 2003
2003- 2004
2004- 2005
2005- 2006
2006- 2007
2007- 2008
2008- 2009 排名 4 11 7 6 5 4 8 13 14 17
來源：作者整理自http://www.weforum.org/en/index.htm，查訪日期 2009 年 1 月 12 日
2 《中國時報》，〈不見陽光的協商機制，分贓勒索的保護傘〉，2001 年 6 月 3 日，第 4 版。於此 先行說明，本論文引註方式係參考「台大法學論叢引註及參考文獻格式範本」（依據：八十九學 年度第二學期台大法學論叢編審委員會決議），並專書、期刊、報章雜誌等前後加註《》，文章前 後加註〈〉，以方便閱讀。
3 王業立，〈國會中的政黨角色與黨團運作〉，《月旦法學》第 86 期，頁 95，2002 年 7 月。
4 「立法院職權行使法第七十條、第七十一條之一」修正草案於 97 年 4 月 25 日三讀通過，5 月 14 日公布施行，由於修正內容自公布日後始有適用，從而於 97 年 5 月 14 日後開啟之協商，法 案冷凍期方依新法規定以一個月計算。
5 《聯合晚報》，〈密室協商，照進陽光了〉，2008 年 4 月 25 日，第 6 版。
6 第五屆立法院完成委員會審查的 2472 筆提案中，有 546 案交付黨團協商，佔總提案數的 22.1%；
三讀通過 950 個提案，則有 267 案完成協商程序，佔全部的 28.1%。至第六、七屆期間，協商的 重要性依然不減，諸多重大法案，如消費者債務清理條例、民法繼承、物權編的修正、國民年金 法、電子票證發行條例等重大法案，都是透過黨團協商完成立法。另參見黃秀端、何嵩婷，〈黨 團協商與國會立法：第五屆立法院的分析〉，《政治科學論叢》第 34 期，頁 20，2007 年 12 月。
2
為何歷經三次國會改革7依然存在，沒有遭到廢除？是否代表黨團協商雖有諸多 弊病，但仍有一定的存在價值與必要性？
從眾多的立法案例來看，黨團協商的確如若干批評所指，會阻礙議事效率。
以公司法第一百九十八條修正案的審查為例，現行制度允許公司經營者及大股東 透過修改章程的方式，以「全額連記法」選任董事，導致持股相對少數者可能連 一席董事都無法取得8，不僅違反股東平等原則，更影響股東投資意願，因此不 斷有小股東要求修法9。為了保障少數股東的權益，學界討論多時，早有應恢復 強制「累積投票制」的結論10，至第七屆立法院期間，有委員提出公司法第一百 九十八條修正案，主張董事選任應採累積投票制11，委員會審查時迅速達成共識，
但於院會進行二讀前卻遭異議，交付「黨團協商」12，迄今不見進一步的發展。
然而在國家有急迫立法需求的時候，循一般立法程序緩不濟急，又會透過黨 團協商縮短法案的審查時程。如去年初國際原物料價格高攀不下，由於我國經濟 對外依存度高，導致國內物價高漲，民眾苦不堪言。為此，97 年 2 月 29 日進行 加值型及非加值型營業稅法增訂第九條之一草案一讀程序時，各黨團提議逕付二 讀並交付協商13，並隨即於一週內三讀通過，以機動調整進口小麥、大麥、玉米 或黃豆等大宗物資應徵之營業稅的方式，試圖消弭物價上漲的壓力，迅速解決國 內問題。
而消費券的特別預算案於 97 年 12 月 12 日一讀後，根據議事規則，應待復 議期間經過，委員會始得開始審查，但由於政府已宣示即將展開發放作業，民眾 對此充滿期待，在社會普遍具有共識的前提下，各黨團簽署「詢答完畢後，本案 即交財政委員會會同有關委員會審查，各黨黨團同意不提出復議」的協商結論14， 跳過復議期間，迅速完成政黨質詢、委員會審查等議事流程，於 12 月 26 日三讀 通過，兌現政府承諾。
除外，過度介入法案審議過程的黨團協商的確會影響立法品質。以老農津貼 的數次加碼為例，諸多修正案僅提高給付金額，未提出相對應財源，實為不當法
7 本文定位的第一次國會改革為 1999 年黨團協商的法制化，第二波國會改革為 2001 年大幅修正 黨團協商制度，第三次改革為 2008 年要求協商公開、附具理由並縮短法案冷凍期。有關黨團協 商的法制化變動過程，可參閱附錄一：黨團協商立法沿革。
8 台灣第二大晶片電阻廠，大毅科技於 96 年 8 月下旬的經營權之爭，持有 56%股權的大毅公司 臨時修改章程，將董、監事選舉採全額連記法，拿下全數席次，持股 44%的泛國巨則一席未得。
《經濟日報》，〈大毅經營權大戰 泛國巨鎩羽〉，2007 年 8 月 23 日，第 10 版。
9 《經濟日報》〈股東擔心董事會遭壟斷 四百多位連署 要求恢復累積投票制〉，2007 年 7 月 26 日，第 4 版。
10 林國全，〈股份有限公司董事之資格、選任與解任〉，《台灣本土法學雜誌》第 36 期，頁 100，
2002 年 7 月。
11 丁守中委員等 24 人提案「公司法第一百九十八條條文修正草案」，院總第 618 號 委員提案第 7790 號。
12 《立法院公報》，第 97 卷 16 期，院會記錄頁 61，台北市：立法院，2008 年 4 月 30 日。
13 《立法院公報》，第 97 卷 02 期，院會記錄頁 7，台北市：立法院， 2008 年 3 月 10 日。
14 《立法院公報》，第 97 卷 71 期，院會記錄頁 298，台北市：立法院，2008 年 12 月 18 日。
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案，但委員會審議時囿於選民壓力，不願否決，僅決議交付協商處理，而朝野各 黨團為討好選民，爭相邀功，對財源問題視而不見，草率簽署結論後隨即進行二、
三讀，未進行足夠的政策辯論，讓老農津貼成為國家嚴重的財務負擔。爾後只好 倉促開辦國民年金保險15，將老農津貼整併入內，試圖透過保費收入平衡支出，
然而由於未與勞工保險作好銜接配套，時有民眾提前請領勞保退休金，導致勞保 基金財務吃緊的新聞出現16，造成社會動盪不安。近來更有研究單位指出，由於 國民年金財源之一—公益彩券盈餘日漸衰退，若不即早規畫額外財源，恐怕將產 生破產危機，重蹈全民健保財政黑洞的覆轍17。
但有時，黨團協商又具有「安全閥」的作用，避免在思慮未周、討論不足、
社會未凝聚共識的情況下草率立法。以刑法第四十一條修正案為例，該提案為解 決短期自由刑的諸多弊病，擬放寬得易科罰金的範圍，法務部表示反對，認為將 造成「富人用錢贖刑、窮人入監服刑」的結果，有失立法公平。但委員會審查時 不採納法務部意見，仍依提案內容精神通過，並決議不需協商，直接送院會二、
三讀。但由於社會對此案觀感不佳，加上法務部積極運作，甚至向民進黨求援18， 終於在二讀前擋下法案，進行黨團協商，並以法務部另提出「輕罪得易科罰金或 易服社會勞動，重罪僅得易服社會勞動」的修正意見為基準，簽署協商結論19。 在該案上，黨團協商成功發揮了法案安全閥的作用。
由上述實例可知，黨團協商是優是劣不可一概而論，但不可否認，它的確是 台灣立法過程不可忽視的一環。立法院究竟是在怎樣的時空背景下，為了甚麼目 的，給予黨團協商如此特殊的地位，著實值得探討。而隨著當前的國家任務需求，
國會政治生態的轉變，應以怎樣的觀點來評價黨團協商在今日立法院的作用，亦 是筆者關注之點。期盼能對此實然存在的議事制度，找出符合國情的價值與理論 基礎，並檢討當今相關法制規定是否完備的課題。
15 第六屆立法院期間，國民年金法雖於 94 年 11 月 4 日即有版本提出，但遲至 96 年 5 月 24 日 才開始審查，7 月 20 日就完成三讀。整個法案在短短不到兩個月的時間就三讀通過，完全沒有 充分的時間對內容進行深入的討論。除此之外，根據立法院公報的記載，這段期間中雖有 96 年 7 月 12、16、18 日三次協商，但實則不僅這三次協商而已，還有更多非正式或沒有獲得結論的 黨團協商卻沒有被加以記載，顯示出這些非正式或未獲致實質結論的黨團協商，外界無法知悉的 問題。《立法院公報》，第 96 卷 59 期，院會記錄頁 181，台北市：立法院，2007 年 7 月 27 日。
16 《自由時報》，〈勞保搶退，前三月老年給付增 6 成〉，2008 年 4 月 8 日，第 A6 版。
17 《聯合晚報》，〈國民年金後天上路 立院憂 1 年半內破產〉，2008 年 9 月 29 日，第 6 版。
18 《聯合報》，〈大幅放寬易科罰金 有錢免坐牢〉，2008 月 6 月 27 日，第 15 版。《聯合晚報》，〈刑 法 41 條闖關失敗 法部強烈反對易科罰金範圍擴大 立院交付朝野協商〉，2008 年 7 月 15 日，第 10 版。《聯合報》，〈王清峰求援 綠委擋擴大易科罰金〉，2008 年 7 月 18 日，第 17 版。
19 《立法院公報》，第 98 卷第 3 期，黨團協商會議記錄頁 331，台北市：立法院，2009 年 1 月 14 日。
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第二節 問題提出與研究範圍
立法院最重要的憲法任務之一是制定法律20，這也是國會的基本功能。但是 在法案審議過程中，各方代表往往互有歧見，由於民主理論發端於多數決原則，
因此吾人第一時間會認為「以表決來解決衝突，決定議事進行方向」才是符合民 主精神的國會運作模式。但是根據觀察，立法院實際發生爭議時通常不會進行表 決，而是使用黨團協商，讓多數與少數相互對話並妥協讓步，藉以維持議事運作 的順暢。然而，既然多數決是民主價值之一，為什麼黨團協商可以壓縮該原則在 國會的適用空間？這樣的制度是否違反基本的民主憲政秩序？
前文曾提及，黨團協商對於議事效率及立法品質會有相當程度的影響，並列 舉諸例。過去對黨團協商的研究，主要係就協商與效率的關連進行討論，論者有 從議會自治的角度出發，指出國會為了順利推動核心領域事務，得自主決定要如 何設計議事運作制度。由於完成立法是國會最主要的功能，而黨團對外得協調他 黨籍議員主張，對內得整合同黨籍議員意見，具有協調整合功能，黨團協商得有 效減輕議案完成的困難度，對法案的順利推動具有相當重要的功能，因此國會得 在自律權範圍內，為促進議事效率的目的，允許黨團協商存在，並給予正式的法 律效力及地位，排除多數決原則的部分適用空間21。
立法院的實際運作情況，正好呼應此論點。民進黨因為立委席次增加，具有 一定的議事影響力，開始減少國會中的肢體抗爭動作，轉以正常議事手段對抗國 民黨，進行議事杯葛或作為議事交換的籌碼22，再加上當時國民黨內部次級團體 不斷對內挑戰，讓國會生態錯綜複雜，議事進行更加混亂。因此藉由事前的黨團 協商，讓多數與少數對談，換取少數黨的合作，並以協商結論約束各黨團所屬委 員不得以類此方式杯葛議程23，才能在有限的會期時間內通過國家需要的法案。
立法實務工作者整理指出，自從黨團協商制度化後，議事效率成長一倍以上，肯 定黨團協商能「促進議事和諧」、「提昇議事效率」並「解決各項紛爭」24。
理論與實證研究皆指出，黨團協商與促進議事效率關係密切，故如果黨團協 商實際運作後，反而阻礙議事效率，即與制度最初存在的目的相違背，應檢討改
20 中華民國憲法第六十三條：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和 案、條約案及國家其他重要事項之權。」
21 康凌華，《國會自律權下黨團協商制度的研究》，國立成功大學法律學研究所碩士論文，頁 55，
2004 年。羅傳賢，〈法案審查程序與立法技術〉，《月旦法學》第 85 期，頁 65，2002 年 6 月。古 登美、沈中元、周萬來，《立法理論與實務》，頁 160、183，台北縣蘆洲市：國立空中大學，2005 年修訂 4 版。
22 論者曾撰文指出，由於民進黨得分配到一定比例的常設委員會席次，能在各委員會中發揮主 導法案的力量，或達到擱置法案的目的，並藉以與國民黨在議事上抗衡。但筆者以為，最有效的 議事杯葛手段實為在二讀會廣泛討論時，「逐條」發言、提出修正動議、並要求表決。並參見羅 傳賢，《國會與立法技術》，頁 197，台北市：五南，2004 年。
23 協商也因為這層作用，遭致讓二讀會形同虛設的批評。另參見本文 2.5.2.，頁 32 之說明。
24 羅傳賢，同前註 22，頁 196，213-214，220。王金平，〈各黨生態下的立法院：談立法院黨團 運作〉，《立法院院聞》第 31 卷第 2 期，頁 10，2002 年 11 月。
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進，甚至考慮廢除。從歷屆的立法成果來看，黨團協商制度化後，初期的確大幅 提升議事效率，但是運作越久，議事效率不昇反降25。這是否代表黨團協商與議 事效率的正相關越來越淡薄，甚至可能逐漸轉變成負相關的聯繫？這中間究竟出 了什麼問題？黨團協商最初分明是為了促進議事效率而設立，最後卻反而是拖延 立法進度的元兇？
至於協商與立法品質的關係，過去的研究雖無法明確指出協商能夠提升立法 的水準，但從黨團「協商」是國會各黨團間的溝通、協調行為，需要各方陣營交 換意見，注重決策過程中的思辯行為等角度來看，黨團協商能藉由充分對話緩和 不同價值的衝突，使立法決策取得更大的正當性，更符合公共利益，成為優質的 法案。這也是近代西方政治強調審議民主理論26的緣由。
但是除了少數案例外，多數經過協商三讀的法案，往往充滿政治力介入的痕 跡，最終甚至出現三讀條文內容與社會期待相反的情況27，因此第三次國會改革 要求協商過程公開、附具理由並記載公報，讓外界得以檢視協商是不是真的在討 論法案優劣，還是純粹的利益交換行為。透過這樣的制度改革，是否真能讓協商 充滿實質的「審議」色彩？而一個具備審議精神的黨團協商，應該給予怎樣的定 位，當然亦值得討論，但是筆者以為，我國真正面臨的問題不在這裡。
協商要有意義、實質進行的前提條件是，雙方有理性討論的空間存在，要是 整體環境充斥著不信任、鬥爭及衝突，根本沒有理性對談的可能性時，立法院內 也不可能理性討論。一個無法討論的環境，黨團協商就不能發揮溝通協調的功能，
法案冷凍期28也失去原本設計的意義，無法在這段期間內促成黨團間進行對話，
變得毫無意義，最後只是讓法案真的被「冷凍」住，等時間過後再來處理。或許 黨團協商會從議事效率的幫手變成殺手，與台灣整體對話環境的轉變有所關連。
要是因為其他政治因素達成協商結論，促成政黨合作，也幾乎是利益交換的 結果，如此換取到的議事效率，並不是吾人期待的結果，如此通過的法案，也很 有可能違反社會正義。因為非理性的溝通不會就法案內容本身的優劣進行討論，
而是會摻雜其他政治利益考量，最後變成政治分贓，這樣協商過程，各政黨自然
25 黨團協商於第四屆立法院制度化後，的確大幅提昇議事效率，但是隨著時間經過，立法院的 議事效率逐漸低落。第二屆到第六屆立法成果整理如下表：
屆別 第二屆 第三屆 第四屆 第五屆 第六屆
通過議案總數 243 298 647 545 498 通過法案數 200 263 529 423 393
來源：作者整理自立法院國會圖書館
26 審議民主的內涵，可參閱 Amy Gutmann and Dennis Thompson, Why deliberative democracy? , Princeton : Princeton University Press. (c2004)一書，其中有詳盡的說明。
27 如公職人員選舉罷免法第二十六條，候選人消極資格的修正，於三讀前臨時喊卡，朝野黨團 協商決議不予修正，與社會期待相違背。《自由時報》，〈擴大排黑條款未能通過 選罷法修訂為德 不卒〉， 2007 年 11 月 9 日，第 A2 版。
28 立法院職權行使法第七十一條之一：「議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定 期處理。」由於議案交付協商後至少要過一個月院會才能處理，這段時間即被稱為「法案冷凍期」。
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不願、也不會公開。單純要求協商過程公開並記載公報，並不會改善以往法案交 付協商後，出現各種奇怪規定的現象，反而更可能像部分人士所擔憂的，讓協商 轉而遁入地下，增加「會前會」的情形29，讓本條規定形同具文。
前人研究指出，黨團協商制度的發展與演進與立法院政黨席次分配與政治生 態消長有重大關係30。而自協商發端迄今已逾二十餘年，我國當前的政治環境是 否已經演變到了藍、綠根本不可能好好討論的程度，與協商制度創立時的時空背 景全然不同，導致根本不可能出現理性的協商？不具備協商的前提條件？或許這 才是當今立法院黨團協商面臨的問題癥結。
由於第七屆立委選舉首次採取單一選區兩票制，導致 2008 年 2 月 1 日第七 屆立法院正式運作後，立法院內僅存國民黨、民進黨及無黨團結聯盟三個黨團，
且國民黨佔近四分之三的立委席次，立法院的政黨席次分配呈現與過去全然不同 的面貌。同時，2008 年 5 月 20 日馬英九獲得近六成的支持度當選總統，國民黨 在行政及立法權上皆掌握絕對優勢，「一黨獨大」不僅是民進黨的政治口號而已，
更是台灣目前的政治現實。故本文的研究範圍以 2008 年 2 月 1 日到 2009 年 6 月 16 日的黨團協商行為為主要素材，這段時間的黨團協商行為之所以值得研究，
就在於其身處的獨特政治環境。
為此，本文特地挑選第七屆立法院的四個黨團協商進行案例研究，分別為 98 年度中央總預算案、集會遊行法修正草案、再生能源發展條例草案及農村再 生條例草案。這些案例有的已經完成立法，有的仍有待努力，黨團協商在其中分 別產生不同的影響力。然而其共同點之一為，自 2008 年 2 月 1 日第七屆立法院 開始運作後，黨團協商經常面臨在野黨不出席的問題，這四個案例就有三個發生 這種現象，這是過去黨團協商甚少出現的情況，也是筆者關注研究此一期間的黨 團協商的原因之一。
綜上，筆者擬分析第七屆立法院迄今（2008 年 6 月 16 日）所處的環境，國 會內能否進行理性討論。若能，再深究協商與議事效率及立法品質的關係，並檢 討與現實的落差；若否，或是難以溝通，將思索黨團協商是否仍有存在必要，是 要因為屈就政治現實而存續並修改現行制度，箝制協商的開啟時機、對象、程序 及效力，還是可以找出協商在立法院的其他價值？
29 以 98 年 1 月 12 日三讀通過的「貨物稅條例增訂第十二條之一條文草案」為例，98 年 1 月 5 日委員會審查決議不須協商，98 年 1 月 9 日在院會遭異議交付協商，並於 1 月 12 日進行協商，
但該次協商一開始，主席馬上宣布已有協商結論產生，並變動機車減徵貨物稅的範圍及數額。從 該案的協商會議記錄來看，兩黨似乎早已就該變動事先達成共識，只是在黨團協商中宣布結果而 已，這就是許多人擔心的「會前會」問題。《立法院公報》，第 98 卷第 5 期（四），黨團協商會議 記錄頁 393，台北市：立法院，2009 年 2 月 2 日。該次協商的會議記錄得參閱附錄三：貨物稅 條例增訂第十二條之一條文黨團協商會議記錄。
30 羅傳賢，同前註 22，頁 196。
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第三節 研究架構
本文認為，黨團協商為以「黨團」為單位的國會內溝通行為，因此討論黨 團協商的理論前，應先回歸溝通行為理論，檢討立法院理性討論空間的大小，
而台灣當前環境的社會結構和國會政治生態與此息息相關。
整體社會結構是否具備和諧、互信的基礎，會間接影響立法院內的理性討論 空間。若社會一片和諧，會期待一個充滿理性辯論的國會，當有政黨以非理性協 商拖延立法進度時，輿論壓力會予以譴責，甚至促成協商制度的修改。相反的，
如果國內意見紛歧、高度對立，且衝突頻傳，自然會容忍國會內各式各樣的抗爭 手法，協商杯葛根本不算什麼。
同時，國會本身內部生態，對黨團協商的影響自然更深。政黨在國會內對峙 衝突的高低，彼此間互動是否良好，有無合縱連橫的空間，黨團整合意見功能能 否發揮，對內約束力是否足夠等等，都會左右協商能否有意義、理性的進行。
此外，由於立法委員背負選民期待，社會各界能否理性相處，和諧共存，會 反應在個別委員的行為上，牽連黨團合作空間的大小；由此更可看出社會結構對 黨團協商的影響力。
釐清立法院理性討論空間的大小後，會因結論的不同有兩種思維。如果肯定 該空間的存在，且發展無虞，會進入協商能帶來什麼作用的討論，過去的研究通 常在此脈絡下發展，肯定協商能促進議事效率。然而，如果獲得理性討論空間逐 漸縮小、甚至不存在的結論，就能理解為何社會反而普遍認為黨團協商是立法效 率跟品質的殺手。因為一個不會就法案內容良莠進行理性溝通的黨團協商，難以 獲得結論，無法促進議事效率，即使獲得結論，也幾乎是其他政治因素的介入的 結果。
這時候就會對黨團協商應否存續持有疑問，對於這個問題本文擬從兩個觀點 切入討論：
一、 觀察比較其他先進國家國會的經驗，在他們的議事運作實務中，黨團協 商是否佔據重要地位？若否，他們是如何建立以溝通為基礎的議事制 度？
二、 瞭解外國國會的議事制度後，將進行理論研究，分析為何外國國會能順 利產生溝通行為，並延伸探討在台灣面臨理性溝通困難的現實情況下，
保留協商的目的何在？協商本身是否具一定價值？
確定在當前的環境中，黨團協商的存續價值後，將具以檢討本文選取的黨團 協商案例，分析協商成功或失敗的問題，並提出建議方向，除了用來解決這些案 例的實際問題外，藉此增加未來黨團協商的成功可能性。
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僅以下圖說明上述研究結構：
圖 1-1 研究架構
來源：作者自製 台灣當前環境分析
社會結構的和諧互信基礎 國會政治生態的合作空間
立法院內能否理性溝通？
理性討論的空間正逐漸縮小
黨團協商是否仍有存續必要？
理論探討 他國國會經驗
黨團協商的價值
檢討黨團協商的案例
提出黨團協商的建議方向
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第四節 研究方法
研究方法（method）係指蒐集及處理資料的程序31，本文擬採用「文獻分析 法」32、「參與觀察法」、「個案研究法」及「比較分析法」，依序說明如下。
一般論文寫作常採用「文獻分析法」，透過蒐集、閱讀文獻能有效節省時間 並降低研究成本33，且透過文獻回顧，能認識相關理論，有利建構本文理論。再 者，由於歷史無法重演，唯有依靠文獻始能捕捉特定時空下，人的想法與動機，
事件發生的過程和階段，及涉入事件過程的人物背景及立場34，並與目前環境比 較。現已有諸多著作及報導描寫台灣社會結構及國會生態，黨團協商過程又須刊 登公報，文獻資料豐富，故本文將採用文獻分析法進行研究。
然而文獻轉述記載並非一手原始資料，易受撰寫者的主觀影響，有失真之 虞35。加上黨團協商具有濃厚的神秘色彩，外界不易參與，即使要求過程刊登 公報，仍得以諸多技術手段，讓公報記載無法反應協商的真實樣貌。這種真實 行為和語言表達有明顯差異的場合，通常會選用「參與觀察法」蒐集資料36。 但參與觀察法首要步驟為進入現場，而黨團協商為立法院權力運作的核心，一 般人士無法進入，故以往諸多研究無法以此方法進行。
筆者有幸藉職務之便，參與立法院第六屆後期至第七屆的實務運作，除各 委員會及院會外，亦得進入協商會場聆聽黨團代表及政治領袖發表意見、觀察 實際行為，受接納為現場的一員，並與被觀察者維持良好關係已逾二年，符合 參與觀察法的諸多要求。故本文併採取「參與觀察法」，以完全參與者的角色，
觀察黨團協商進行的真實狀況及兩黨於國會對峙的態度與手段，另以新聞報導、
立法院公報等類似文獻佐證觀察所得。
又本文討論台灣政治現實與黨團協商有關的諸多現象時，將闡述黨團協商 實際對國會的影響，故依「個案研究法」選擇第七屆立法院數個特殊的黨團協 商案例，描述其發展過程及脈絡，說明黨團協商與國會運作的糾葛，及特有的 影響力，對黨團協商進行深度了解，最後並對這些案例根據研究所得理論加以 檢討，對黨團協商提出建議方向37。
最後，本文並採用「比較分析法」，選擇美、英、德國會作為比較案例，討
31 邱榮舉，《學術論文寫作研究》，頁 35-36，41-42，台北市：翰蘆，2002 年。
32 嚴格上來說，文獻分析並不是一種研究方法，而是一種研究方式，除了包括資料的蒐集方法 外，更包含對這些資料的分析方法。袁方主編，《社會研究方法》，頁 377，台北市：五南，2002 年。
33 David W, Steward 著，董旭英、黃儀娟譯，《次級資料研究法》，頁 24-25，台北市：弘智，2000 年。
34 石之瑜，《社會科學方法新論》，頁 199，台北市：五南，2003 年。
35 袁方主編，同前註 32，頁 403。
36 潘淑滿，《質性硏究 : 理論與應用》，頁 280-282，台北市：心理，2005 年。
37 潘淑滿，同前註 36，頁 266。
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論外國國會使用何種方式處理立法爭議，與我國使用的黨團協商制度加以比較，
從中找出適合我國國情的部分，用以建構我國獨特的黨團協商理論。
美國國會注重委員會的專業分工，為典型的「委員會主義」國會，主要的立 法爭議在委員會審查階段獲得解決，我國第三次國會改革期望加強委員會審查的 地位，故其制度得作為我國參考。英國則與美國相反，委員會功能不彰，重視院 會進行程序的辯論，透過辯論展現所有觀點，最後形成決定，與我立法院實際運 作注重院會的情況雷同，同時，英國行政立法合一的政治環境，與台灣目前國民 黨完全掌握行政及立法權情況雷同，故其經驗對台灣現況的解釋具有意義。最後，
德國國會強調黨團的功能，黨團機制業已完整建立，並順利運行多年，我立法院 中黨團的地位亦十分重要，兩者在此具有共同的環境，故德國如何看待黨團，黨 團間如何進行協商，對立法院的黨團協商制度必有一定啟發，故參考德國的制度 有助研究台灣未來的方向。
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第二章 黨團協商的回顧、現況與困境
過去對黨團協商的研究，集中針對「黨團」此一國會組織內部的探討，或介 紹外國國會的黨團制度38，或介紹我國立法院內存在的黨團組織39，進一步衍伸 闡明黨團的重要性，論述其法律意義與地位40，說明黨團無論在政黨與國會中具 有重要地位，實非任何其他國會組織或政黨內部單位所能取代41。
其後，由於黨團協商於 1999 年 1 月 12 日法制化，國內開始就政黨在國會內 的互動，即黨團協商進行探討，通常是針對黨團協商實際運作後，對立法院的影 響進行研究42，或探討黨團協商對委員會審查及二讀會功能的改變43，或研究哪 些特質的法案較易完成黨團協商44，或說明立法委員對黨團協商的看法45，或論 述協商對立法的不良影響46。這些研究主要集中探討以下幾個問題。
第一節 黨團協商的歷史演變
黨團協商在現今的立法院運作具有舉足輕重的地位，是我國國會面對立法過 程中的各項爭議，經常選用的處理方式。其並非自國外繼受而來，而係根據我國 獨特的國會生態，自然發展出來的制度，故研究其歷史發展脈絡，有助了解制度 全貌。
過去對黨團協商的研究指出，黨團協商的發展與國會政黨席次的分配與政治
38 王國章，〈美國國會黨鞭制度〉，收錄於雷飛龍主編，《英美日三國國會黨鞭制度》，頁 56-72，
台北市：理論與政策雜誌社，1992 年 3 版。魏秋佩，《國會黨團制度之研究—英、美、日三國分 析》，國立中山大學政治學系碩士論文，1996 年。游雨鈴，《國會黨團之研究—以德國法為中心 兼論我國立院黨團》，輔仁大學法律學研究所碩士論文，2000 年。
39 陳彬榮，〈立法院「三黨一派」的黨團運作〉，《國家政策雙周刊》第 138 期，頁 6-7，1996 年 5 月 14 日。曾淑媛，《中國國民黨中央黨政關係之研究》，中國文化大學三民主義研究所碩士論 文，1982 年。陳茂誠，《中國國民黨在立法過程中黨政關係之研究》，中國文化大學政治研究所 碩士論文，1988 年。鄭明德，〈民進黨立法院黨團組織問題之研究〉，《政治科學論叢》第 25 期，
頁 135-166，2005 年 9 月。
40 鄭明德，〈論立法院黨團的法律意義與地位〉，《律師雜誌》第 263 期，頁 90-98，2001 年 8 月。
41 陳淞山，《國會制度解讀》，台北市：月旦，1994 年，頁 125-128。
42 楊婉瑩、陳采葳，〈國會改革風潮下黨團協商制度之轉變與評估〉，《東吳政治學報》第 19 期，
頁 111-150，2004 年。陳采葳，《立法院黨團協商制度對國會議事運作影響之分析（1996-2003）》，
銘傳大學公共事務學研究所碩士論文，2003 年。
43 林瑞雯，《立法院委員會與黨團協商制度之研究（1999-2002）》，國立台灣大學國家發展研究所 碩士論文，2002 年。
44 黃秀端、何嵩婷，〈黨團協商與國會立法：第五屆立法院的分析〉，《政治科學論叢》34 期，2007 年 12 月，頁 1-44。
45 林新建，《第六屆立法院黨團協商機制之研究》，中國文化大學政治學研究所碩士論文，2008 年。
46 王業立，〈國會中的政黨與黨團協商—民主政治的基石還視障礙〉，《當代雜誌》，第 171 期，
2002 年 7 月，頁 82-86。
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生態的消長有密切關係47，諸多文獻亦循此理論，檢視黨團協商在每屆立法院中 扮演的角色及地位48。以下結合黨團協商法制過程與立法院朝野席次分配的變化，
將黨團協商的歷史演變區分為下列階段49：
一、混亂期（1992.01.16 前）
民進黨於 1986 年 9 月宣布成立，隨即以政黨名義在立委選舉中獲得 12 席，
並於 1989 年的增額立委選舉中獲得 21 席，立法院內已略有政黨競爭的雛型。然 而當時處於威權時代，國民黨運作受限於高層，自主性差，加上來自大陸地區的 資深立委尚未退職，立法院朝野差距過大，在野的民進黨選擇以肢體衝突的策略 藉以凸顯國會結構不合理的事實，進而要求民主改革。
基於上述原因，此時立法院經常處於衝突的議事亂象，連正常運作都成問題，
更遑論常態的政黨協商。執政的國民黨只好透過國會外的管道，如中央黨部政策 會，專責與民進黨進行聯繫，溝通政治問題。
二、形塑期（1992.01.16-1999.01.11）
1991 年初，資深立委全數退職，並於同年 1 月 16 日修正立法院組織法，增 訂第二十七條之一，明定：「立法院對立法委員席次五席以上之政黨，應公平分 別設置立法院黨團辦公室；其設置辦法，由立法院定之。」這是「黨團」二字第 一次正式出現在立法院的相關法律中，從此揭開黨團協商的正式發展。
1982 年的第二屆立委選舉，國民黨雖在 161 席中得到過半的 92 席，但是民 進黨一舉增加約三成席次，達 51 席，因而得分配到一定比例的常設委員會席次，
足以在各委員會中發揮主導法案或擱置法案的目的，以杯葛議事或作為交換議事 的籌碼，故開始減少肢體衝突的舉動。同時，此時國民內部次級團體，如新政會、
E 世代問政聯盟50接連出現，並不斷對內挑戰，為維持議事順暢，政黨間開始有 協商的雛形出現。
47 羅傳賢，《國會與立法技術》，頁 197-200，台北市：五南，2004 年。
48 吳坤鴻，《我國立法院「政黨協商制度」之研究》，東海大學政治學系碩士論文，2000 年。侯 世傑，《我國國會黨團協商機制之研究—以立法院第二屆至第五屆第二會期為例》，國立台灣師範 大學三民主義研究所碩士論文，2003 年。陳采葳，同前註 42。林新建，同前註 45。
49 黨團協商詳細法制歷史過程，請參閱附錄一：立法院職權行使法黨團協商相關規定立法沿革。
50 E 世代問政聯盟實為日後無黨團結聯盟黨團的前身。
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圖 2-1 第二屆立法院的政黨席次分配比例
來源：作者整理自中央選舉委員會選舉資料庫 但此時的協商未有法律規定，僅是各黨相互展現政治實力的場合而已。當時 朝野黨團經常先共同營造「和諧氣氛」，繼而爾虞我詐，玩弄議事技巧，最後朝 野對峙逐條表決。政黨的協商便在各黨相互較勁中不斷破裂，卻又不時上演對談 戲碼51。
第三屆立委選舉，新黨異軍突起，奪下五十一席，國民黨僅獲得八十五席，
再加上民進黨掌握的五十四席，立法院首度出現「沒有政黨過半」的現象，執政 的國民黨頂多只能聯合友好的新黨，勉強形成「不穩定多數」。此時，由於國會 生態趨於正常，為了提高議事效率，政黨間的協商需要扮演更重要的角色。又自 第三屆第三會期開始，當時立法院長劉松藩要求，法案經委員會審查完畢送交院 會二讀之前，都必須先經過黨團協商，自此之後，黨團協商變成法案審查的一環
52。
圖 2-2 第三屆立法院的政黨席次分配比例
來源：作者整理自中央選舉委員會選舉資料庫 然而當時的黨團協商缺乏正式的法律依據，即使各黨黨鞭達成協商結論，但 不見得能約束出席委員，使得協商的效果大打折扣，反而讓法案經常陷入冗長、
51 吳坤鴻，同前註 48，頁 59。
52 黃秀端、何嵩婷，同前註 44，頁 4。
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無止盡的辯論及表決程序，讓社會從此對立法院種下「議事效率不彰、立法品質 粗糙」的不良印象。加上 1987 年修憲後，第四屆立法委員總數將增加為 225 人，
如不強化黨團協商，加強對個別委員的控制，立法院將更加混亂，因此在第三屆 立法院即將結束前，「立法院職權行使法」於 1999 年 1 月 12 日三讀通過，正式 將「黨團協商」法制化，規定黨團協商的開啟、進行、結論及效力。從而開啟黨 團協商的新頁。
三、法制期（1999.01.12-2002.04.14）
正式的黨團協商制度自第四屆立法院開始施行，當屆立法委員選舉，新黨立 委席次大幅衰退，立法院內呈現國、民兩黨對決的局勢。據統計，當時幾乎所有 議案（92.1%）在二讀會前皆送交黨團協商53，但由於法制初期思慮不周，反而 造成諸多問題。
圖 2-3 第四屆立法院的政黨席次分配比例
來源：作者整理自中央選舉委員會選舉資料庫 首先，黨團協商可以將委員會審查中，或者根本尚未交付委員會審查的法案，
逕付院會二、三讀，嚴重侵蝕委員會專業審查的功能。再者，由於黨團協商採政 黨比例分案，加上未對黨團的協商代表未有規定，立委如果某一法案有意見，只 要認養該法案，就能擔任協商代表，操作法案，甚至以甲法案作為換取乙法案的 籌碼。同時，由於立委席次增加，但黨團成立門檻不變，加上當時的立法院組織 法規定：「政黨席次不足五人或無黨籍之委員得合組五人以上之聯盟」，使得小黨 團林立，形同少數否決權，更增加黨團協商的困難度。最後，僅有少數立委參加 的黨團協商，只公開最後的協商結論，沒有過程記錄，透明度不足，容易形成利 益分贓的結果。
而第四屆第五會期，更因為總統大選，民進黨奪下政權，政黨輪替，國內政
53 黃秀端、何嵩婷，同前註 44，頁 4。
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治生態巨變，朝野互信基礎崩潰，讓黨團協商的窘態盡露，已到不得不加以改進 的地步。
四、改進期（2002.01.25-2008.12.06）
第五屆立委選舉，立法院再度呈現各黨不過半的狀況，值得注意的是，民進 黨不但贏得總統選舉，更在立法院內首次超過國民黨，成為國會第一大黨。然而 仔細觀察當時的國會結構，國民黨與親民黨不但友好，更組成「國親聯盟」，共 同對抗執政的民進黨。民進黨雖名為國會第一大黨，但實則無法在立法院內專斷 獨行，仍需仰賴其他各黨的合作才能推行政務。
圖 2-4 第五屆立法院的政黨席次分配比例
來源：作者整理自中央選舉委員會選舉資料庫 加上第四屆立法院的黨團協商，曾發生協商時程難以配合院會審議進度、協 商過程與委員會審議過程脫鉤、同一議案負責協商的黨團太多，政治責任難明等 缺點，因此在 2002 年 1 月 25 日又再度修改黨團協商的相關法令，作出以下變革：
(一) 黨團成立門檻提高為八人。
(二) 委員會有權決定是否要將審查完畢的議案交付協商，或不經協商直接進 入二讀程序。如要改變委員會的決定，須以黨團名義或一定人數的委員 連署或附議始得為之。
(三) 協商分案配合委員會審查，由議案的院會說明人（通常為召集委員）所 屬黨團負責召集，加重黨團對委員會審查議案的責任。
(四) 明定議案的院會說明人為協商當然代表，並任主席，使委員會審議過程 能與協商過程接軌，也使委員會的專業審查能在協商時充分彰顯，以提 高議事效率及品質。
(五) 規定「法案冷凍期」為四個月，凡議案交付協商於四個月未達共識，即
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交由院會定期處理，使議案審議進度不致因協商未有結論而停止進行。
該次修法確立我國黨團協商的輪廓，其後面臨第六屆立委選舉，國會政治生 態分布未有重大變化，故該套制度持續順利運作，並在立法院中逐漸建立黨團協 商的慣例。
圖 2-5 第六屆立法院的政黨席次分配比例
來源：作者整理自中央選舉委員會選舉資料庫 五、革新期（2008.12.07 後）
第二次國會改革後，已經確立黨團協商的遊戲規則，各政黨依此順利運作兩 個屆期，其中經歷政黨輪替、朝小野大的政治局勢，執政的民進黨在立法院中，
藉著黨團協商與在野黨交換意見，維持勉強的政治穩定。但是由於協商過程不公 開，並經常更動委員會的審查結果，部分國民黨立委對當時的協商制度早已非常 不滿，在第六屆立法院期間即提出修正案，要求協商公開，縮短法案冷凍期54。
但由於黨團協商對當時各政黨在立法院的運作皆具助益；執政的民進黨能透 過協商獲得和國民黨溝通的機會，國民黨也可透過協商參與民進黨政府的決策，
至於親民黨、台灣團結聯盟或是無黨團結聯盟等小黨，更可以透過黨團協商增加 自己在立法院的影響力，各黨基於自己的政治利益考量，自然不會同意該案三讀，
減損黨團協商的效力，。
然而，第七屆立法委員選舉結果出爐後，由於國民黨取得壓倒性的勝利，囊 括近四分之三的立委席次，打破第六屆立法院的平衡，加上總統大選國民黨又獲 勝，在行政、立法全拿的情況下，國民黨黨團似乎不需再「委曲求全」與民進黨 協商，即可主導國家方向，再加上社會輿論同時間對「開放國會議事轉播」等國 會改革事項投以高度關切，因此上述修正案在第七屆的新國會中，於 2008 年 4 月 25 日順利通過，讓黨團協商有了全新的面貌，作出了下列變革：
54 早在 2006 年 5 月 5 日時，國民黨委員即連署提案要求修改黨團協商制度，但該案經委員會審 查完畢後，反困於黨團協商，無法在第六屆立法院期間三讀通過。見丁守中委員等 45 人提案「立 法院職權行使法第七十條、第七十一條之一部分條文修正草案」，院總第 23 號 委員提案第 6920 號。
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(一) 黨團協商應全程錄音、錄影，併同協商結論刊登公報。
(二) 協商結論如與審查會之決議或原提案條文有明顯差異時，應由提出修正 之黨團或提案委員，以書面附具條文及立法理由，併同協商結論，刊登 公報。
(三) 法案冷凍期縮短為一個月。議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，
由院會定期處理。
圖 2-6 第七屆立法院的政黨席次分配比例
來源：作者整理自中央選舉委員會選舉資料庫 六、小結
由黨團協商的歷史演變的討論可以發現一個趨勢，當立法院的席次分配越呈 現政黨競爭的架構時，黨團協商會獲得越大的發展空間。
過去因為凍結立委選舉，立法院幾乎沒有執政黨以外的聲音，自然沒有黨團 協商存在的必要。然而，隨著民主開放，立法院出現政黨對峙的現象，開始需要 各黨在議事上進行合作，我國隨之發展出來的合作模式就是黨團協商。而隨著國 會政治結構越趨複雜，國會越需要仰賴各黨在國會合作，才能順利運作，黨團協 商的重要性也隨之強大。然而，一旦政黨結構又趨於單純，或呈現一黨獨大的狀 況時，政黨間的合作就不是那麼必要了。
由於第七屆立法院的席次分配已與過去全然不同，黨團協商的實際運作必然 和以往經驗不同，其制度勢必得因應這種國會結構進行調整。第三次國會改革從 協商過程的公開、理由的記載及縮短法案冷凍期上著手，這三點改變是否就能讓 黨團協商修正到符合目前立法院的生態，值得檢討。
國民黨 民進黨 新黨 親民黨 無黨團結聯盟 其他
