第四章 其他國家處理立法爭議的方式
第三節 德國國會制度介紹
二、 德國國會處理立法爭議的特殊方式
(一) 透過元老會處理程序爭議，平衡黨團利益
前文提到，聯邦眾議院進行法案一讀前，會先透過元老會決定議程。元老會 係由議長、五位副議長及二十三位其他議員組成，這二十三位議員按各政黨在國
為急迫性法律案（基本法第八十一條），經聯邦眾議院議員總額過半數同意，得縮短上述期限。
本議事規則第二十條第二項第三句有關期限之規定，適用於本項之相關動議。
依條序，逐條討論法律草案條文，最後才討論草案導言與標題。逐條討論畢，應進行表決。
聯邦眾議院經決議，得變更前項所列順序，將數條條文合併討論，或將一個條文之部分內容抽 出討論，抑或針對同一標的之不同動議分別討論。
針對法律案，得就部分條文，合併表決，或將全案逕付表決。與外國簽訂之條約案或依基本法 第五十九條規定之類似條約案，則應進行全案表決。
246 聯邦眾議院通過後送請聯邦參議院審議的法案，可分為聯邦參議院可表示異議的法律（異議 法）及需經聯邦參議院同意的法律（贊成法），前者經聯邦參議院否決後，這時候聯邦眾議院以 絕對多數決推翻該否決後，仍可完成立法程序，後者則一定須要聯邦參議院的同意始能完成立法。
呂坤煌，同前註 240，頁 102。甘超英，同前註 242，頁 291。
247 甘超英，同前註 242，頁 290-291。
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會的比例產生248，且是各黨團的主要領導人。元老會每週開會一次，以議長為主 席249，開會時聯邦政府及聯邦眾議會各派一名代表列席，係以秘密原則進行討論，
但其討論結果必須予以公開250。
元老會主要作用為協商議事運作程序、提供議長諮詢意見並處理聯邦眾議院 的內部組織事務等，由於處理事務包羅萬象，成員又是各黨團的主要領導人，故 有學者稱元老會為國會的「領導與協商機關」或「整個國會工作之真正的、政治 上的組織與領導小組」251。但須注意，元老會僅討論程序問題，不得針對法案的 實質內容作出決定252。具體而言，元老會負擔以下任務253：
1. 協商議事運作程序254
包括開會日、聯邦眾議院的會議時間表255、每次院會的議事日程、議案的付 委、討論議案的發言時間與發言方式。要對這些事項作出決定須根據共識決原則，
只要有任何一位出席成員反對，就無法達成協議。
2. 提供議長諮詢意見256
元老會得主動，或應議長要求，就議長任務之執行、議長對院會之主持及議 事規則之解釋這三方面提供諮詢意見。在實務上，元老會通常針對以下問題提供 諮詢意見，這類問題之商討，具有平衡黨團利益之作用，因而可使元老會扮演仲 裁者的角色：
(1) 黨團對於院會與委員會運作過程中應用議事規則之急迫性爭議的說明。
(2) 為了維護聯邦眾議院之尊嚴，提出調解議員與黨團爭議之建議。
(3) 黨團要求議長，針對聯邦部會首長或議會國務秘書之不當言行進行討論 (4) 針對聯邦政府對於質詢之未適時或者內容不滿意答覆，進行批評。
248 需特別指出，聯邦眾議院採用比例分配法（Propotionsverfahren）確保每個黨團在元老會中至 少可獲得一個席次。呂坤煌，《德國聯邦眾議院元老會之組織與運作》，頁 9，台北市：立法院，
2009 年。
249 聯邦眾議院議事規則第六條第一項僅規定由元老會由議長召集之。若議長無法主持時，依慣 例由出自第二大黨團之副議長代理，如所有副議長都無法主持，就由最大黨團之議會經理，而非 出席會議的最年長議員代理主席。之所以沒有明確規範元老會主席的代理規則，而由慣例決定，
是基於元老會原本就是黨團集會的緣故。呂坤煌，同前註 247，頁 13。
250 甘超英，同前註 242，頁 141。
251 陳淑芳，〈再造憲政運作的理想環境：選舉制度、國會運作與國會內協商機制的改革芻議〉，《新 世紀智庫論壇》第 16 期，頁 58，2001 年 12 月。
252 蘇顯星，《德國國會常設委員會組織概述》，收錄於立法院法制局編，《比較國會制度》，頁 449，
台北市：立法院，2008 年。甘超英，同前註 242，頁 293。
253 以下整理自呂坤煌，同前註 248，頁 14-29。
254 即聯邦眾議院議事規則第六條第二項中之「聯邦眾議院之工作計畫」。該條文詳細內容請參閱 註 243。
255 會議時間表包括一年中那幾個星期為要開會的議週(Situngswochen)，議週中哪幾天是會議日，
還有每個會議日的任務分配及時間分配等問題。
256 即聯邦眾議院議事規則第六條第二項中之「協助議長處理院務」。
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(5) 就議長對於聯邦眾議院或議員在媒體中之表現的反應，進行討論。
(6) 特別集會活動之組織。
3. 協商國會的內部組織事務257：包括常設委員會成員及主席席次的分配、
國會內空間的分配、行政部門的結構及任務分配、出訪團的組成等。對 於這些事項，得以多數決的方式作出決議。
4. 提出聯邦眾議院預算分支計畫概算案258。
5. 審查議案：這是極為例外的情況，僅有涉及聯邦眾議院內部事務的議案
（如議員薪資的法律修正、議事規則的改革等）才會交付元老會審查。
元老會在開會時，得就內容互有關聯之議案，結合進行一次辯論，或針對新 當選聯邦總理之施政說明，抑或針對預算案，進行廣泛辯論(umfangreiche Debatten)，達成協議259，方式非常彈性。
然而須特別指出的是，無論是元老會對議事運作程序作出的協議，或是提供 給議長的諮詢意見，都沒有法律的拘束力260，前者在院會確定前僅屬建議案，後 者則供議長參考。
(二) 以調解委員會化解兩院爭議
當聯邦參議院不同意聯邦眾議院通過的法案時，兩院將發生見解不同的爭議。
此時聯邦參議院、聯邦眾議院及聯邦政府，皆得要求召開調解委員會
（Vermittlungsausschus）261。調解委員會係由 16 名聯邦眾議員及分別代表各邦 的 16 名聯邦參議院組成，任務不再於重複法案的實質審議，而是藉由對各政治 機構的折衝，尋求可為兩院接受的政治性妥協262。有時候，其他已經提請調解的 法案，如果彼此互有關連，一併考量有助於調解兩院爭議時，也會列入討論的範 圍之內263。
調解委員會採秘密進行原則，這是為了避免因公開討論，影響妥協的達成，
或一方對另一方的讓步264，每一次的會議記錄通常都要間隔一屆立法議期（至少
257 即聯邦眾議院議事規則第六條第三項中之「聯邦眾議院內部事務」。
258 即聯邦眾議院議事規則第六條第三項中之「聯邦眾議院預算分支計畫之概算案」。
259 呂坤煌，同前註 248，頁 21。
260 論者指出，元老會的協議或提供的諮詢意見雖然沒有法律明文規定地位，但參與者的出發點 原則上都認為應該遵守協議。元老會之協議乃係界於法律與政治之間的規則，顯示出類似國際法 中的軟法律(soft law)。呂坤煌，同前註 248，頁 30。
261 對於異議法，聯邦參議院得要求召開調解委員會，至於贊成法，聯邦參議院、聯邦眾議院及 聯邦政府都可以要求召開。
262 林瑞雯，同前註 218，頁 18。
263 呂坤煌，同前註 240，頁 126-127。
264 調解委員會的進行跟結論。呂坤煌，同前註 240，頁 127。
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經過五年）後才能公開。開會時，政府部長可隨時參加會議，兩院的代表不必受 各該院的指令約束，而是以政治通才（politische Generalisten）的角色，藉由補 償（Kompensation）、連結（Koppelgeschäft）、與協調（Koordination），得根據自 己的信念與判斷參與調解，尋求所有參與者都能接受的方案265。
調解委員會可設置小委員會，並可諮詢專家意見，經協議後可作出下列決定
266：對聯邦眾議院通過的法案提出修正案、完全廢止法案、支持聯邦眾議院通過 的法案。前二者決定，聯邦眾議院只需對修正案進行表決，不得再進行辯論或為 任何修正，如為第三種決定，法案須交回參議院，繼續原來的立法過程。
三、 德國國會處理立法爭議的特色