第四章 其他國家處理立法爭議的方式
第三節 德國國會制度介紹
三、 德國國會處理立法爭議的特色
元老會是聯邦眾議院各黨團共同的領導組織，是德國議會政治的真正中心，
能決定國會的議程及內部事項。由於元老會的成員為各黨團的主要領導人，故各 黨團能透過所屬領導人在元老會內的互動，達到交換意見的效果，同時元老會的 協議雖然仍須院會予以確定才正式生效，但由於元老會成員在各黨團的領導身分，
這些協議能受到每個黨團及所屬成員的尊重，進而得到聯邦眾議院院會的認同。
元老會的出現，與德國非常重視黨團有密切關連。國會黨團是德國聯邦眾議 院中最重要的組織，凡在聯邦眾議院中具有百分之五以上席次的政黨，得組成黨 團，而黨團的首要職務之一，就是協商，協商目的在於使議會中各項職務的進行，
能透過這項技術性的規範，整合不同意見而得到共識。以黨團名義為意見整合，
較議員以個人身份尋求共識更為容易，其重要的關鍵在於，黨團內部在與其他黨 團協商前，其成員已經取得某種程度的共識，因此在與其他黨團協商時，困難度 會比完全無共識減低不少。因此在德國多數邦的黨團法規中，將「協商」的功能 以法規明文訂為黨團的重要職責之一267。
德國聯邦眾議院下設置元老會，並依照各政黨在國會內的影響力作席次的分 配，就是為了要透過元老會，達到黨團互動的效果268。同時若觀察元老會經常提 供議長諮詢意見的問題，會發現其中包括「調解議員與黨團爭議」，這涉及到各 黨團在國會內的衝突問題，調解衝突不但需要衝突的對造（或數造）對談，更需 要調解人作出衝突者都願意接受的裁判，這中間自然會產生互動。
265 呂坤煌，同前註 240，頁 138。
266 許介麟，《議會立法過程之比較研究》，頁 145-170，台北市：立法院，1991 年。
267 游雨鈴，《國會黨團之研究—以德國法為中心間論我國立法院黨團》，輔仁大學法律學研究所 碩士論文，頁 48，2000 年。
268 陳淑芳，〈從體制觀點看立法院院長的角色〉，收錄於蘇永欽主編，《國會改革—台灣民主憲政 的新境界？》，頁 145，台北市：新台灣人人文基金會，2001 年。
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不過元老會僅處理程序上爭議，而不討論法案的實質問題。法案的實質內容 不能僅憑政黨間的政治觀點來互相妥協，需有專家學者、執行機關與利害關係人 集思廣益共同達成269，因此德國雖然以元老會促進黨團互動，但只處理議事程序 上的爭議事項270。
論者並指出，元老會之所以有運作績效，是因為早在基民／基社、社民及自 民三個黨團合縱連橫的國會中，各黨團在元老會中就已形成同心協力與準備妥協 的工作風格。由於透過元老會的協商，能大幅減輕聯邦眾議院院會耗費大量時間 討論與決定議事日程及其相關問題的負擔，因此雖然黨團仍得反對元老會對議事 日程上某個議案的安排，不過實際上，聯邦眾議院院會已經很少出現一個或兩個 以上修正議事日程的動議，各黨團大部分以達成諒解的方式，在元老會中互動，
平衡相互間的利益。因為反對黨團了解多數黨團可能在院會中，透過表決實現願 望；另一方面，多數黨團也知道，反對黨團得運用那些少數權，來影響議事日程 之安排271。
(二) 立法爭議的折衝過程有保密必要
綜觀德國的立法程序及處理爭議制度，有一個與世界其他國會很大的歧異，
德國國會運作時，並非所有會議都是公開進行；無論是決定會議程序事項的元老 會，審查法案內容的委員會，以及處理兩院爭議的調解委員會，過程都可能秘密 進行，僅公開最後結果。
一般以為，國會過程公開，才能讓監督議員是否正當的行使職權，然而，德 國卻認為，會議曝光在媒體及民眾面前，將不利議題的審查，這是一個十分有趣 的差異。德國不但十分信任議員的誠信，同時承認立法爭議的折衝過程，有必要 在私底下交換意見，因此無法對外公開，僅公開世人最後結果即已足夠。
論者同時指出，元老會的協商過程不公開，是黨團間能在議事程序與行政管 理問題上合作展現成果與效率的決定性因素，並以德國的綠黨黨團為例，指出元 老會過程不公開使綠黨黨團能實事求是的參與元老會運作，其他黨團也適應這種 情況，參加元老會協商者在過程不公開的情況下，較有達成妥協之意願272。
惟需注意，德國並不是完全任由議員憑自由意志行事，由於德國國會黨團嚴 密控制所屬議員，故外界得透過黨團所持立場，確認議員在非公開的會議中，會 以怎樣的態度行使職務，因此法案一讀時，各黨團表達基本立場的過程，對採委 員會過程不公開的德國國會，便顯得十分重要。
269 林新建，同前註 235，頁 94。
270 陳淑芳，〈國會改革五法實施之成效與檢討〉，《月旦法學》第 85 期，頁 27-35，2002 年 6 月。
271 呂坤煌，同前註 248，頁 33-34。
272 呂坤煌，同前註 248，頁 34。
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(三) 立法爭議有時須政治妥協處理
德國在面臨兩院意見衝突時，會召開調解委員會。值得注意的是，調解委員 會並不重複實質審議法案的內容，而是在尋求兩院都可以接受的政治妥協結果。
論者研究指出，調解委員會中的政治妥協，限縮參與人數，僅由政治菁英組成且 不受多數決議拘束，以便運用菁英的集會能力，促進協商，達成共識。但是這已 經扭曲「協商民主」（Verhandlngsdemokratie）的通行模式，並且違反公開、透 明的民主憲政原則，所建立的共識並非所有人，而是少數人、政治菁英專屬的共 同領域273。
調解委員會進行中，透過各委員「經過算計的權衡」，調適尋求「妥協」的 政治協商，各自在較不重要的問題上讓步，相互交互在重要事項上的勝利，這雖 然有助於達成共識，卻因為過程中多方數次的和解、妥協，讓政治責任混淆不清，
混淆各政黨的政治利益，讓人民無法判斷政治責任的歸屬，無法在選舉時做出決 定，導致飽受批評。
然而面對這些批評，調解委員會仍在德國國會佔有一席之地的原因即在於，
它的成效驚人。統計指出，從 1949 年至 1994 年，調解委員會達成共識的比率總 在 83.3％以上，且調解結果被兩院接受比率亦十分高，顯見這種以「政治妥協」
為基礎的立法爭議處理機制，的確能發生作用。
表 4-1 德國調解委員會成果整理（1949 年－1994 年）
立法議期 產生共識件數 產生共識比率 兩院接受比率 1949-53 73 100％ 89.0％
1953-57 64 100％ 87.5％
1957-61 49 100％ 91.8％
1961-65 39 100％ 89.7％
1965-69 37 100％ 71.1％
1969-72 33 100％ 87.9％
1972-76 102 93.1％ 82.7％
1976-80 72 83.3％ 73.3％
1980-83 19 100％ 47.7％
1983-87 6 100％ 100％
1987-90 13 100％ 76.9％
1990-94 78 97.5％ 84.6％
來源：整理自呂坤煌，註 240，頁 135，140-141
273 呂坤煌，同前註 240，頁 136-137。
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