第四章 其他國家處理立法爭議的方式
第三節 德國國會制度介紹
五、 德國國會制度對黨團協商的啟發
元老會除了是德國聯邦眾議院的權力核心，更是各黨團進行協商的場合，就 此而言，與立法院的黨團協商有相似之處，然而兩者間有一個決定性的差異：元 老會只能討論程序爭議，黨團協商無論是議程安排或是法案內容，都在可以討論 的範圍之內。
法案的內容不能僅憑政黨的政治觀點來相互妥協，需有專家學者、執行機關 與利害關係人集思廣益，從專業的角度作出決定，不然會充滿利益分贓的痕跡，
這也是元老會不討論法案內容的原因。然而黨團協商直接討論法案內容，已經是 立法院的特色之一，如果要調整成如元老會一般，僅處理程序事項，將有現實上 的困難。應如何因應這個實際存在的現象，調整黨團協商的進行方式，讓政治衝 突不致過度影響法案的實質內容？本文以為或許可以從黨團協商的種類274著眼，
賦予不同種類的協商不同的審查權限。
274 本文頁 18-21。
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我國立法院院長層級的黨團協商，其組成方式類似元老會，除院長、副院長 外，尚包括是各黨團負責人或黨鞭，但是負責審查爭議法案的委員會成員並不是 當然出席人員，從而這種協商的參與者普遍對法案內容的了解不夠深刻，因此，
院長層級的黨團協商宜儘量避免討論法案內容，而應以立法院程序性及內部事項 為主要的討論範圍。而由委員會主席主持的黨團協商，由於參與成員包括委員會 的成員，組成份子對法案的熟悉度較高，在這種協商中對法案內容進行討論與修 正，是較為恰當的。
然而德國元老會之所以能成功運作，主要是因為各黨團建立了同心協力、準 備妥協的共識，能以相互諒解的方式，平衡彼此的利益，但是本文的研究卻指出，
台灣立法院目前的衝突程度升高，且國、民兩黨不但沒有合作意願，更彼此仇視，
使用相互毀滅的方式進行對抗275，兩國國會的政治生態截然不同，即使把元老會 的制度整套移植到立法院來，恐怕也會和黨團協商面臨同樣的失敗命運。德國元 老會制度成功的原因，正好替黨團協商為何失敗找到解答，同時佐證本文研究發 現所得。
此外，不只是元老會，德國聯邦眾議院審議法案時不全然採取公開原則。以 元老會為例，論者指出不公開過程，參與者會較有達成妥協的意願，而委員會不 在媒體及民眾監視下進行法案的審查工作，議員才能開誠佈公的交換意見，這是 否代表著第三次國會改革要求黨團協商過程公開是一個錯誤的決定？
事實上，台灣社會自從黨團協商應公開過程後，便不時有擔憂將導致協商困 難或走入地下化的聲音出現。過去由於協商秘密進行，協商代表會在會議室內吐 露問題癥結所在，這些問題通常涉及多方利益衝突，協商代表不見得願意被外界 知悉，如今要求全部公開，只會讓問題遁入地下，以其他外界更不易知悉的管道 事先溝通，最後才到「公開」的協商會議上，照本宣讀已經「溝通完成」的共識
276。這也是自從協商公開後，立法院公報記載的黨團協商會議記錄乏味無趣，完 全不見立法爭議的折衝過程的緣故。
然而國會過程應公開已經是台灣社會的共識及要求，加上人民早已普遍不信 任立法委員能正當行使職權，如欲遵循德國經驗，恢復黨團協商的秘密進行方式，
批評聲浪之大將不難想像。因此，元老會協商過程不公開，雖然符合德國聯邦眾 議院的需要，但難以被立法院的黨團協商所用。
最後，從德國調解委員會的經驗可知，立法過程中發生的爭議，有部分帶有 高度的政治爭議色彩，須要以「政治妥協」的方式尋求結果才有辦法解決。這個 過程充滿「計算的權衡」：參與者各自在較不重要的問題上讓步，換取在重要事 項上的勝利，將讓人民無法判斷各政黨的政治責任，故備受批評。同時，這些行
275 本文頁 55-56。
276 這種「會前會」的實際案例，請參閱前註 29。
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為充滿政治謀略及利益交換，是一種策略性的舉動，與本文所稱的理性溝通行為 有極大差距。然而，雖然這種方式有這麼多的問題，卻因為成效驚人，能有效解 決具政治色彩的重大立法爭議，得以國會「必要之惡」的身分持續運作，並發揮 強大影響力。
在我國，法案在委員會審查結束後，其中無高度政治色彩的立法爭議「理論 上」都已經作出決定277，剩下無法解決的，通常都是因為政黨立場差異所致。也 就是說，會離開委員會進入黨團協商的法案，是因為法案的部分（或全部）條文 具有高度政治爭議性，不是在法律問題上打轉就能解決。此外，有時候某一法案 交付協商，與該案本身毫無關係，是因為政黨在其他重大法案上僵持不下，導致 院會所有法案都交付協商，展開議事程序的杯葛對抗278，該案的黨團協商能否成 功的關鍵，是整體國會氛圍是否有所改善，這同樣不是法律問題的範圍，而是一 個政治問題。
這些出自政治問題的黨團協商，過程也會因此充滿政治謀略的策略性行為，
德國的經驗更指出，這種爭議要用「政治妥協」的方式才能順利處理，更加深策 略性行為的影響力。因此這種黨團協商的運作及成敗，從溝通行為理論出發無法 釐清其全貌。
如果再從元老會和調解委員會同樣過程不公開來看，元老會不公開的原因是：
參與者會較有達成「妥協」的意願，調解委員會不公開則是：避免因公開討論，
影響「妥協」的達成，或「一方對另一方的讓步」，這似乎代表著由於元老會的 實際運作中，同樣存在一定程度的「計算的權衡」，但是德國國會不但允許這種 出自政治謀略的元老會協商，並進一步透過不公開保護它的成功。從而大量使用 策略性行為，充滿政治謀略及利益交換色彩的黨團協商，雖然不被本文肯定其價 值，但卻是國會運作中必然出現且具一定重要性的實際現象。
277 本文之所以強調委員會審查法案時，「理論上」對無高度政治色彩的立法爭議都已經作出決定，
是因為委員會雖然應該專業、仔細的審查法案，但實際運作時，可能因為召集委員的個人因素或 其他原因，草率結束審查會，把責任丟給黨團協商或是院會。
278 參閱本文頁 55，對第七屆第三會期第二次院會的描述。並參前註 162、163、164。
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