第一章 緒論
第二節 問題提出與研究範圍
第二節 問題提出與研究範圍
立法院最重要的憲法任務之一是制定法律20，這也是國會的基本功能。但是 在法案審議過程中，各方代表往往互有歧見，由於民主理論發端於多數決原則，
因此吾人第一時間會認為「以表決來解決衝突，決定議事進行方向」才是符合民 主精神的國會運作模式。但是根據觀察，立法院實際發生爭議時通常不會進行表 決，而是使用黨團協商，讓多數與少數相互對話並妥協讓步，藉以維持議事運作 的順暢。然而，既然多數決是民主價值之一，為什麼黨團協商可以壓縮該原則在 國會的適用空間？這樣的制度是否違反基本的民主憲政秩序？
前文曾提及，黨團協商對於議事效率及立法品質會有相當程度的影響，並列 舉諸例。過去對黨團協商的研究，主要係就協商與效率的關連進行討論，論者有 從議會自治的角度出發，指出國會為了順利推動核心領域事務，得自主決定要如 何設計議事運作制度。由於完成立法是國會最主要的功能，而黨團對外得協調他 黨籍議員主張，對內得整合同黨籍議員意見，具有協調整合功能，黨團協商得有 效減輕議案完成的困難度，對法案的順利推動具有相當重要的功能，因此國會得 在自律權範圍內，為促進議事效率的目的，允許黨團協商存在，並給予正式的法 律效力及地位，排除多數決原則的部分適用空間21。
立法院的實際運作情況，正好呼應此論點。民進黨因為立委席次增加，具有 一定的議事影響力，開始減少國會中的肢體抗爭動作，轉以正常議事手段對抗國 民黨，進行議事杯葛或作為議事交換的籌碼22，再加上當時國民黨內部次級團體 不斷對內挑戰，讓國會生態錯綜複雜，議事進行更加混亂。因此藉由事前的黨團 協商，讓多數與少數對談，換取少數黨的合作，並以協商結論約束各黨團所屬委 員不得以類此方式杯葛議程23，才能在有限的會期時間內通過國家需要的法案。
立法實務工作者整理指出，自從黨團協商制度化後，議事效率成長一倍以上，肯 定黨團協商能「促進議事和諧」、「提昇議事效率」並「解決各項紛爭」24。
理論與實證研究皆指出，黨團協商與促進議事效率關係密切，故如果黨團協 商實際運作後，反而阻礙議事效率，即與制度最初存在的目的相違背，應檢討改
20 中華民國憲法第六十三條：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和 案、條約案及國家其他重要事項之權。」
21 康凌華，《國會自律權下黨團協商制度的研究》，國立成功大學法律學研究所碩士論文，頁 55，
2004 年。羅傳賢，〈法案審查程序與立法技術〉，《月旦法學》第 85 期，頁 65，2002 年 6 月。古 登美、沈中元、周萬來，《立法理論與實務》，頁 160、183，台北縣蘆洲市：國立空中大學，2005 年修訂 4 版。
22 論者曾撰文指出，由於民進黨得分配到一定比例的常設委員會席次，能在各委員會中發揮主 導法案的力量，或達到擱置法案的目的，並藉以與國民黨在議事上抗衡。但筆者以為，最有效的 議事杯葛手段實為在二讀會廣泛討論時，「逐條」發言、提出修正動議、並要求表決。並參見羅 傳賢，《國會與立法技術》，頁 197，台北市：五南，2004 年。
23 協商也因為這層作用，遭致讓二讀會形同虛設的批評。另參見本文 2.5.2.，頁 32 之說明。
24 羅傳賢，同前註 22，頁 196，213-214，220。王金平，〈各黨生態下的立法院：談立法院黨團 運作〉，《立法院院聞》第 31 卷第 2 期，頁 10，2002 年 11 月。
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進，甚至考慮廢除。從歷屆的立法成果來看，黨團協商制度化後，初期的確大幅 提升議事效率，但是運作越久，議事效率不昇反降25。這是否代表黨團協商與議 事效率的正相關越來越淡薄，甚至可能逐漸轉變成負相關的聯繫？這中間究竟出 了什麼問題？黨團協商最初分明是為了促進議事效率而設立，最後卻反而是拖延 立法進度的元兇？
至於協商與立法品質的關係，過去的研究雖無法明確指出協商能夠提升立法 的水準，但從黨團「協商」是國會各黨團間的溝通、協調行為，需要各方陣營交 換意見，注重決策過程中的思辯行為等角度來看，黨團協商能藉由充分對話緩和 不同價值的衝突，使立法決策取得更大的正當性，更符合公共利益，成為優質的 法案。這也是近代西方政治強調審議民主理論26的緣由。
但是除了少數案例外，多數經過協商三讀的法案，往往充滿政治力介入的痕 跡，最終甚至出現三讀條文內容與社會期待相反的情況27，因此第三次國會改革 要求協商過程公開、附具理由並記載公報，讓外界得以檢視協商是不是真的在討 論法案優劣，還是純粹的利益交換行為。透過這樣的制度改革，是否真能讓協商 充滿實質的「審議」色彩？而一個具備審議精神的黨團協商，應該給予怎樣的定 位，當然亦值得討論，但是筆者以為，我國真正面臨的問題不在這裡。
協商要有意義、實質進行的前提條件是，雙方有理性討論的空間存在，要是 整體環境充斥著不信任、鬥爭及衝突，根本沒有理性對談的可能性時，立法院內 也不可能理性討論。一個無法討論的環境，黨團協商就不能發揮溝通協調的功能，
法案冷凍期28也失去原本設計的意義，無法在這段期間內促成黨團間進行對話，
變得毫無意義，最後只是讓法案真的被「冷凍」住，等時間過後再來處理。或許 黨團協商會從議事效率的幫手變成殺手，與台灣整體對話環境的轉變有所關連。
要是因為其他政治因素達成協商結論，促成政黨合作，也幾乎是利益交換的 結果，如此換取到的議事效率，並不是吾人期待的結果，如此通過的法案，也很 有可能違反社會正義。因為非理性的溝通不會就法案內容本身的優劣進行討論，
而是會摻雜其他政治利益考量，最後變成政治分贓，這樣協商過程，各政黨自然
25 黨團協商於第四屆立法院制度化後，的確大幅提昇議事效率，但是隨著時間經過，立法院的 議事效率逐漸低落。第二屆到第六屆立法成果整理如下表：
屆別 第二屆 第三屆 第四屆 第五屆 第六屆
通過議案總數 243 298 647 545 498 通過法案數 200 263 529 423 393
來源：作者整理自立法院國會圖書館
26 審議民主的內涵，可參閱 Amy Gutmann and Dennis Thompson, Why deliberative democracy? , Princeton : Princeton University Press. (c2004)一書，其中有詳盡的說明。
27 如公職人員選舉罷免法第二十六條，候選人消極資格的修正，於三讀前臨時喊卡，朝野黨團 協商決議不予修正，與社會期待相違背。《自由時報》，〈擴大排黑條款未能通過 選罷法修訂為德 不卒〉， 2007 年 11 月 9 日，第 A2 版。
28 立法院職權行使法第七十一條之一：「議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定 期處理。」由於議案交付協商後至少要過一個月院會才能處理，這段時間即被稱為「法案冷凍期」。
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不願、也不會公開。單純要求協商過程公開並記載公報，並不會改善以往法案交 付協商後，出現各種奇怪規定的現象，反而更可能像部分人士所擔憂的，讓協商 轉而遁入地下，增加「會前會」的情形29，讓本條規定形同具文。
前人研究指出，黨團協商制度的發展與演進與立法院政黨席次分配與政治生 態消長有重大關係30。而自協商發端迄今已逾二十餘年，我國當前的政治環境是 否已經演變到了藍、綠根本不可能好好討論的程度，與協商制度創立時的時空背 景全然不同，導致根本不可能出現理性的協商？不具備協商的前提條件？或許這 才是當今立法院黨團協商面臨的問題癥結。
由於第七屆立委選舉首次採取單一選區兩票制，導致 2008 年 2 月 1 日第七 屆立法院正式運作後，立法院內僅存國民黨、民進黨及無黨團結聯盟三個黨團，
且國民黨佔近四分之三的立委席次，立法院的政黨席次分配呈現與過去全然不同 的面貌。同時，2008 年 5 月 20 日馬英九獲得近六成的支持度當選總統，國民黨 在行政及立法權上皆掌握絕對優勢，「一黨獨大」不僅是民進黨的政治口號而已，
更是台灣目前的政治現實。故本文的研究範圍以 2008 年 2 月 1 日到 2009 年 6 月 16 日的黨團協商行為為主要素材，這段時間的黨團協商行為之所以值得研究，
就在於其身處的獨特政治環境。
為此，本文特地挑選第七屆立法院的四個黨團協商進行案例研究，分別為 98 年度中央總預算案、集會遊行法修正草案、再生能源發展條例草案及農村再 生條例草案。這些案例有的已經完成立法，有的仍有待努力，黨團協商在其中分 別產生不同的影響力。然而其共同點之一為，自 2008 年 2 月 1 日第七屆立法院 開始運作後，黨團協商經常面臨在野黨不出席的問題，這四個案例就有三個發生 這種現象，這是過去黨團協商甚少出現的情況，也是筆者關注研究此一期間的黨 團協商的原因之一。
綜上，筆者擬分析第七屆立法院迄今（2008 年 6 月 16 日）所處的環境，國 會內能否進行理性討論。若能，再深究協商與議事效率及立法品質的關係，並檢 討與現實的落差；若否，或是難以溝通，將思索黨團協商是否仍有存在必要，是 要因為屈就政治現實而存續並修改現行制度，箝制協商的開啟時機、對象、程序 及效力，還是可以找出協商在立法院的其他價值？
29 以 98 年 1 月 12 日三讀通過的「貨物稅條例增訂第十二條之一條文草案」為例，98 年 1 月 5
29 以 98 年 1 月 12 日三讀通過的「貨物稅條例增訂第十二條之一條文草案」為例，98 年 1 月 5