第六章 黨團協商的案例檢討與建議方向
第五節 黨團協商的建議方向
七、 協商不成，院會處理得限制發言，若遇肢體抵抗應予排除
依本文論點，當立法院已經透過黨團協商給予少數黨充分的發聲權利時，當 協商始終無法達成共識，立法院應貫徹多數決原則。然而在集會遊行法修正案的 案例中，我們看到民進黨霸佔主席台，阻擾表決進行的舉止，國民黨雖然於近日 釋出善意，但從民進黨新任總召的態度來看，未來集會遊行法仍會是兩黨堅持不 下之處，最後可能還是得用表決處理。可預料屆時民進黨勢必又會進行抗爭，溫 和的方式可能會進行冗長發言，激烈的話則會再度佔據主席台，要如何排除這些 現象，貫徹多數決原則，維持它的優位地位？
(一) 限制冗長發言
首先，集會遊行法修正草案在先前召開多次的黨團協商，正好是限制冗長發
348 立法院職權行使法第七十五條：「符合立法院組織法第三十三條規定之黨團，除憲法另有規定 外，得以黨團名義提案，不受本法有關連署或附議人數之限制。」
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言的最佳理由。黨團協商是提供政黨溝通，在其中表達意見的平台，如果民進黨 對集會遊行法有意見，可以在黨團協商中表示看法，這些看法也會因為目前協商 過程需公開而被社會瞭解，亦即是說，立法院已經透過黨團協商給予民進黨就集 會遊行法充分的發聲權利。同時因為要召開協商讓民進黨發言，立法院已經耗費 了等待結論的時間成本及召開會議的行政成本，民進黨如果有話要說，早就該在 黨團協商中表示清楚，而不是要求立法院再次耗費時間，讓他們在院會進行冗長 發言，從而應該禁止民進黨的冗長發言。
以上這個觀點，可以從立法院職權行使法中找到法律基礎，相關規定如下：
立法院職權行使法第七十三條
經協商之議案於廣泛討論時，除經黨團要求依政黨比例派員發言外，其他委 員不得請求發言。
經協商留待院會表決之條文，得依政黨比例派員發言後，逕行處理。
前二項議案在逐條討論時，出席委員不得請求發言。
其中第一項或可擴張解釋為，「已經協商過的議案，即使沒有做成結論」，亦 符合該條「經協商之議案」的規定，從而經過協商的議案在進行廣泛討論時，最 多僅有黨團代表發言，其他委員不得發言，逐條討論時，出席委員也不得請求發 言。這是因為黨團協商除了給予政黨發言權利外，個別立委也能參加黨團協商獨 立發表意見，黨團協商已經提供立法院所有成員（包括黨團及個別立委）表達意 見的機會，現在離開協商到了院會，實在是沒有必要繼續發言的必要。
如認為本解釋過度擴張第七十三條的意旨，認為「經協商之議案」應係指「經 協商且有結論之議案」，則可本於上述觀點增列第七十三條之一，讓經協商未有 結論的議案，得經出席委員一定人數提議並表決通過，讓該案在廣泛討論及逐條 討論發生限制個別委員發言的效果。至於提案的門檻，比較立法職權行使法有關 議案討論的動議後，本文認為議案經協商得限制發言，是一種加速立法審議進度 設計的制度，與二讀後繼續進行三讀的提議較為雷同，從而可以考慮與其採取同 一提案門檻。故本文建議增訂立法院職權行使法第七十三條之一如下：
經協商未有結論之議案，如有出席委員提議，十五人以上連署或附議，經表 決通過，準用前條規定。
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表 6-1 立法院職權行使法有關議案討論的提議門檻比較
提議內容 提議門檻 條次
逕付二讀 20 人 第八條第二項
二讀會廣泛討論後，重付審查 15 人 第九條第三項 二讀會逐條討論後，重付審查 25 人 第十條第一項 二讀後繼續進行三讀 15 人 第十一條第一項 議案交付黨團協商 10 人 第六十八條第二項 對協商結論提出異議 8 人 第七十二條第一項
來源：作者自製 由於議案經協商後，會產生限制個別立委發言的效果，僅黨團代表得於院會 二讀時發言，可大幅減少個別立委冗長發言的狀況。同時，這種僅黨團代表得發 言的效果，正好與黨團協商是政黨表達立場場所的觀點產生聯繫，黨團代表可以 在二讀會的發言中，就協商過程的互動作出評論，並對政黨的立場進行最後的總 結陳述。
然而，排除個別立委發言，並不保證黨團代表就不會進行冗長發言。雖然實 務運作尚，黨團代表通常不會作出這種舉動，立法院長也會要求黨團代表在規定 時間內完成發言。但是為了避免黨團代表冗長發言，我們還需要對任何人都適用 的限制發言規則。此時，立法院議事規則有關停止議案討論的規定，提供了一個 解決的方法。其相關條文如下：
立法院議事規則第三十三條
主席對於議案之討論，認為已達可付表決之程度時，經徵得出席委員同意後，
得宣告停止討論。
出席委員亦得提出停止討論之動議，經十五人以上連署或附議，不經討論，
由主席逕付表決。
觀察第一項的條文結構，可以發現主席對於議案討論是否停止，擁有相當大 的裁量權。本文從對英國國會的研究發現，為了維持議場秩序，國會議長本來就 應該對議案辯論的各項停止、限制動議，或是辯論的範圍享有主導權349，從而立 法院議事規則第三十三條第一項的規定，並非不合理。此時，由於黨團協商已經 提供了立法院所有成員發言的機會，從而經過協商的議案，主席依立法院議事規 則第三十三條第一項處理時，可對「已達可付表決之程度」作出較寬鬆的認定，
經出席委員同意，宣告停止討論，終止黨團代表的冗長發言。
349 不過需要注意的是，在英國國會中，停止討論動議的提出雖然需要議長同意，但該動議仍須 院會表決通過後才發生停止討論的效果。其實立法院議事規則第三十三條第一項也是一樣的意旨，
因為主席宣告停止討論，仍需徵得出席委員同意，如果當少數黨反對停止討論時，不就要進行表 決了嗎？另參閱本文頁 78-79、80。
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至於第二項的條文結構，似乎代表只要十五人連署提議就可以發生停止討論，
開始表決所討論議案的效果，但本文認為不應如此解釋。條文中「不經討論，由 主席逕付表決」的對象，應係指立委連署提出的「停止討論動議」，而不是指「正 在討論的議案」350。此時，依照前段的邏輯，出席委員依第二項規定，對已經協 商的議案提出停止討論的動議，也會較具有正當性，從而該動議不經討論直接表 決，若獲院會通過，該黨團代表的冗長發言應予停止。
表 6-2 立法院議事規則「不經討論、逕付表決」的動議整理
提議內容 條次 逕付表決的內容
變更議程 第十七條第二項 是否變更議程？
對報告事項提出異議 第二十三條第二項 異議是否成立？
散會動議 第二十六條第二項 是否散會？
停止討論 第三十三條第二項 是否停止討論？
對主席就權宜問題、秩序問題、會議 詢問等決定的異議
第三十二條第三項 異議是否成立？
記名表決 第三十五條第二項 正在討論的議案
改開秘密會議 第四十六條第二項 是否改開秘密會議？
來源：作者自製
(二) 限制提出修正動議
經協商無結論的議案在院會處理時，議案討論的基礎是委員會的審查結果，
然而，由於二讀逐條討論時能提提出修正動議，因此沒有對逐條討論的發言作出 限制的話，十人以上連署就能提出大量的修正動議，對每個動議發言且交付討論，
最後要求表決351，這同樣會造成多數決原則行使的困擾。因為即使透過一案不再 理的議事技巧，先表決通過多數支持的版本，然後不用處理其他同條的修正動議
352，但光是先前在逐條討論時，發言提出修正動議的時間花費，就足以癱瘓院會。
這也是立法院職權行使法第七十三條第三項規定，經黨團協商的議案，出席委員
350 立法院議事規則中，除了停止討論動議外，這種「不經討論，逕付表決」的動議尚包括變更 議程（第十七條）、對報告事項提出異議（第二十三條）、散會動議（第二十六條）、對主席就權 宜問題、秩序問題、會議詢問等決定的異議（第三十二條）、記名表決（第三十五條）、改開秘密 會議（第四十六條）。但除了記名表決外，其他都是在逕付表決該動議本身。
351 立法院議事規則第十一條：
修正動議，於原案二讀會廣泛討論後或三讀會中提出之，並須經十人以上之連署或附議，始得 成立。
修正動議應連同原案未提出修正部分，先付討論。
修正動議之修正動議，其處理程序，比照前二項之規定。
對同一事項有兩個以上修正動議時，應俟提出完畢並成立後，就其與原案旨趣距離較遠者，依 次提付討論；其無距離遠近者，依其提出之先後。
352 本文頁 119，另參閱註 338。
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不得於逐條討論時發言的主要原因。
因此，經協商的議案無論有無結論，在逐條討論時禁止個別立委發言，僅黨 團代表有機會發言是十分重要的事情。因為這個逐條發言的限制，從而二讀會進 行時，修正動議的提出將以黨團為單位，能避免十名立委就能提案，用大量提案 阻擾議事進行的問題，讓院會要處理的議案範圍僅包括委員會審查的結果及各黨 團的建議條文。
(三) 黨團不出席造成協商不成，應受失權制裁
此外，協商不成的原因可能是因為「黨團不出席協商」所致。本文曾提及，
此外，協商不成的原因可能是因為「黨團不出席協商」所致。本文曾提及，