中 華 大 學
碩 士 論 文
業主執行公共工程統包契約常見問題與因應措施 之研究
Identifying Problems and Responsive Actions for Client on Contract Management of Turnkey Projects
系 所 別：營建管理研究所碩士班 學號姓名：E09716013 陳 桂 蘭 指導教授：楊 智 斌 博 士
中華民國 九十九 年 二 月
誌 謝
本論文得以完成，承蒙指導教授 楊智斌博士在學生研究過程中，
從觀念的啟發、研究方向的導引、整體研究架構及方法的確立，乃至 論文內容的修正與潤飾等都給與悉心指導與協助，使論文能順利完 成，謹此衷心致上敬意與謝忱；老師認真、熱誠與快速回應之特質令 學生如沐春風，受益匪淺，會常常想念；另外於論文口試期間承蒙交 通大學 王維志教授及淡江大學 范素玲教授和本所 余文德教授於百 忙中應允擔任口試委員，費心審閱並提出諸多寶貴的意見，使本論文 之完稿得以更臻嚴謹與完備，特此致謝。
求學期間承蒙本所王明德老師、余文德老師、鄭紹材老師…的無 私傳授知識與教導治學態度，同窗好友文萍、誌全、沛林、立民、瀚 生、美鈴、芷芳、明峰、博班的珮倫、桂梅、盧業明學長等的鼓勵與 切磋，讓求學階段獲益良多，此外特別要感謝學弟妹紹偉、昀青、伊 君、瑤瑤、蘇祺焜…等及本所美麗的助理珮娟小姐等給予諸多協助，
有時就像「及時雨」，令我十分感動，在此特別致謝。
此外，在論文資料蒐集及撰寫期間，承蒙 台北市政府陳銘祥專委 及陳雍政科長及沈軒睿先生等大力協助與知訊分享，使論文內容更加 豐實，萬分感謝。
最後感謝家人於本人求學期間的支持、包容與鼓舞，使個人得以 專心於學業及論文之撰寫，尤其到快完成階段挑燈夜戰及清晨早起總 會擾人清夢，謝謝您們的忍耐與包容，使我能順利完成，謹將此文及 一切成果與您們共享。
陳桂蘭 謹誌 99 年 2 月
摘 要
關鍵字：統包工程、業主、契約管理、履約爭議
統包制度在國內實施政府採購法後歷時已約十年，但機關採用情 況相較於國外之日漸熱絡有極大之差別，其主要原因之一，乃是業主 於採用時遭遇許多執行問題，導致履約爭議不斷，進而使業主不願意 使用。本文透過文獻及案例之收集與分析，有系統分析實務上統包專 案執行時，業主於契約管理可能遭遇之常見問題，並以契約管理執行 之流程為基礎，彙整分析業主對於前述問題可以採行的因應之道。透 過本研究之成果，期能降低統包專案爭議問題之發生，並提升業主採 用統包之意願。
Abstract
Keywords: Turnkey, Client, Contract Management, Contract Dispute.
Project delivery method of turnkey has been promoted over ten years after the Government Procurement Law (GPL) launched in Taiwan.
However, the number of the project employed the turnkey method as its project delivery method is limited compared to the situations in other countries. One of the essential causes is that the client encountered many contract management problems and resulted in numerous contract disputes.
These circumstances make the clients being afraid of employing the turnkey method as their project delivery method. This study reviewed the literature and practical cases related to turnkey management to systematically collect the problems that have been identified previously.
Based on the procedures of managing a turnkey project by the viewpoint of a client, this study proposed several responsive actions according to the problems. The identified problems and their responsive actions can be a basis of preventing the problems occurring in the future, and of improving the chance of employing the turnkey method as the project delivery method for a client.
目 錄
第一章 緒論 ... 1
1.1 研究背景與動機 ... 1
1.2 研究目的 ... 2
1.3 研究範圍與限制 ... 3
1.4 研究方法 ... 3
1.5 研究流程 ... 5
1.6 論文架構 ... 6
第二章 文獻回顧 ... 8
2.1 統包定義與特性 ... 8
2.1.1 統包之定義 ... 8
2.1.2 統包工程的特性 ... 10
2.1.3 統包工程的優缺點 ... 11
2.1.4 統包制度有關研究 ... 13
2.2 統包工程契約管理要項 ... 16
2.2.1 契約管理的重要性 ... 16
2.2.2 統包工程契約管理要項 ... 18
2.3 公共工程契約爭議常見問題 ... 22
2.3.1 公共工程爭議發生原因 ... 22
2.3.2 公部門工程爭議常見問題 ... 24
2.3.3 公部門工程爭議防範措施 ... 25
2.3.4 工程契約爭議法院審理之見解與趨勢 ... 26
2.4 公共工程統包契約爭議問題 ... 31
2.4.1 統包契約爭議特性 ... 31
2.4.2 統包案機關辦理訂定契時約應注意事項 ... 33
2.4.3 契約管理及預防爭議再發生的作法 ... 34
2.5 小結 ... 35
第三章 統包工程業主契約管理基本作為及常見問題 ... 37
3.1 業主的契約管理責任 ... 37
3.2 統包工程契約管理重要程序點業主應有之作為及其可能之影響38 3.2.1 統包工程擬約階段 ... 38
3.2.2 統包工程簽約階段 ... 42
3.2.3 統包工程履約階段 ... 42
3.3 統包履約階段常見發生爭議之糾紛因子 ... 52
3.4 統包工程契約管理常見問題 ... 54
3.5 統包契約特性所衍生之常見爭議問題 ... 55
3.6 小結 ... 57
第四章 統包工程契約管理案例分析 ... 60
4.1 統包工程案例簡介 ... 60
4.2 調解案壹 ... 62
4.2.1 聲請人（統包商）主張 ... 62
4.2.2 調解建議結果 ... 62
4.2.3 調解案壹涉及之法令及行政規章分析 ... 64
4.3 調解案貳 ... 64
4.3.1 聲請人（統包商）主張 ... 64
4.3.2 相對人（工程主辦機關）主張 ... 66
4.3.3 調解建議結果 ... 68
4.3.4 機關對調解建議案之回應 ... 68
4.4.案例檢討 ... 68
4.4.1 本調解案貳涉及之法令及行政規章分析 ... 68
4.4.2 案例履約爭議潛因分析 ... 70
4.4.3 案例爭議調解判斷分析與機關因應措施建議 ... 73
4.4.4 比較案例 ... 80
4.5 小結 ... 83
第五章 統包工程契約業主契約管理應有作為 ... 85
5.1 公共工程機關辦理統包工程履約管理流程 ... 85
5.2 統包工程契約擬約階段 ... 88
5.2.1 計價方式之擇定 ... 88
5.3 統包工程契約簽約階段 ... 93
5.4 統包工程承商履約階段 ... 94
5.4.1 設計階段 ... 94
5.4.2 設計進度管理 ... 96
5.4.3 設計品質管理 ... 99
5.4.4 施工階段 ... 103
5.4.5 施工進度管理 ... 103
5.4.6 施工品質管理 ... 106
5.4.7 工地安全衛生及環境保護 ... 107
5.4.8 工程變更 ... 108
5.4.9 估驗計價 ... 110
5.4.10 契約終止 ... 115
5.4.11 工程竣工、驗收 ... 118
5.4.12 工程保險 ... 121
5.4.13 工程保固 ... 122
5.5 小結 ... 124
第六章 結論與建議 ... 138
6.1 結論 ... 138
6.2 建議 ... 150
參考文獻 ... 151
附錄一 名詞解釋 ... 155
附錄二 統包相關之研究論文題目 ... 158
附錄三 工期逾期爭議調解案例 ... 161
附錄四 論文口試外審委員提問問題修正成果表 ... 170
表 目 錄
表2.1 公部門仲裁失利之前十項重要因子排序 ... 17
表2.2 風險責任分擔一覽表 ... 21
表3.1 業主執行統包工程專案契約管理常見問題彙整表 ... 57
表4.1 本研究分析個案統包契約工程爭議因應措施分析建議結果 ... 79
表4.2 比較案例「某公共工程立體停車場」業主執行統包工程契約爭 議原因與因應措施建議分析表 ... 81
表5.1 統包商細部設計進度分階段審查審查內容 ... 95
表5.2 研究所彙整業主統包契約管理應有作為建議表 ... 126
表6.1 本研究案例業主採用統包契約執行專案契約管理爭議原因與因 應措施建議彙整表 ... 145
圖 目 錄
圖1.1 研究流程圖 ... 5 圖5.1 統包工程招標及履約管理流程圖 ... 86 圖5.2 公共工程統包工程契約業主契約管理架構與應有作為 ... 135
第一章 緒論
1.1 研究背景與動機
為提升景氣促進就業，行政院已通過「振興經濟擴大公共建設投 資計畫」，預計將於 98 年投入 1,506 億元，同時為確保公共工程品質 及進度，昭示各機關辦理採購之 7 大策略，而第 2 項策略即說明「除 傳統之發包方式外，為縮短執行時程，宜善用統包方式辦理招標，由 得標廠商負責設計及施工，另亦可考量分標同步施工方式。」[1]，前 述說明在在指出縮短工期、控制期程是現況及未來工程採購重要考慮 素因，尤其在進入世界貿易組織（WTO）後，以統包契約方式辦理重 大工程、特殊工程之設計、施工、設備採購及安裝等工作，已成為工 程界愈來愈盛行採用之工程計畫興建方式，又因其具有縮短工期、減 少設計與施工界面協調、簡化管理、及提升效率等多重優點，統包已 逐漸為國際工程界所採用，故而工程師及工程管理人員對統包契約方 式，應有正確觀念並深入了解，以順應現況及國際潮流。
惟自政府採購法實施以來，行政院公共工程委員會（以下簡稱工 程會）受理工程爭議調解案件累計至 97 年底已超過 5,000 件，其中依 工程會統計 97 年度之採購爭議總收案件數達 1,730 件，履約爭議調解 案即占1,140 件，創下自政府採購履約爭議調解制度實施以來之收案量 紀錄。此外，台北市政府受理廠商工程爭議調解案自 90.1.1 至 98.3.31 亦已累計至約 800 件，若以新建的國道工程為例（包括二高、北宜高 及國道六號南投段等），至97 年 6 月止，整體而言 300 個標案平均每 一個標就有 1.3 個爭議案[2]。工程爭議數量成長可謂相當迅速，為使 工程推動不受影響，作好契約管理以預防及降低契約爭議發生，實在 是相當重要且刻不容緩。也因為契約爭議處理結果關係承商的獲利與
營建成本，已普遍為承攬廠商所重視，且求償意識抬頭，因此紛紛成 立專門之獨立單位或部門由專責之工程師或法務室對所承攬之公共工 程專案作契約文件管理，以備萬一產生契約爭議時即能及時提供有效 之索賠文件，俾釐清事實或為有力佐證資料以為己方利基，面臨如此 局勢，工程主辦機關應積極正視契約爭議管理問題，也由於招標文件 契約及規範是機關所提供，處於主動位置應與時俱進不能一直延用舊 有合約，任舊問題反復出現，應了解爭議並設法解決。
國內工程會自統包實施辦法發布實施至98.5.19 止統包工程採購契 約範本發布實施期間約十年，初期因相關人員對統包制度認知不足，
且統包工程缺乏準則，致功能不彰衍生許多問題，如果能蒐集這些實 務相關爭議問題並加以彙整提出彈性合理之建議相信對於統包制度之 愈趨完善會有良性正面意義，故而本研究擬從分析統包工程專案由擬 約至履約階段，機關契約管理作了什麼或沒做什麼，致種下產生契約 爭議潛因，以致提送爭議調解、仲裁、訴訟時失利判賠，並回饋至契 約訂定及履約階段契約管理時應修正事項以及應如何因應，以供工程 招標主辦機關及對本議題領域有興趣之人士參考。
1.2 研究目的
本研究以相關論文文獻所歸納之「契約爭議案例公部門調解、仲 裁失利重要因子」為基礎，分析統包工程專案擬約至履約管理階段公 部門契約管理者應注意之常見爭議問題及應執行之工作，詳細目的說 明如下：
一、蒐集業主執行統包契約常見爭議問題及探討可能之解決方式提出 業主契約管理因應措施之建議。
二、透過案例分析，分析個案業主執行統包契約之履約爭議潛因及其 調解、仲裁及法院爭議審理之見解，並提出機關因應措施建議，
以作為他日預防爭議產生之借鏡。
三、建立統包契約下業主契約管理之架構與應有作為：分析統包專案 工程契約執行過程，承商（承攬人）履約階段業主（定作人）應 執行之事項（包括行使通知義務與定作人協力義務），以利建立業 主（定作人）契約管理自我檢查程序，期提昇契約管理效能，預 防契約爭議。
1.3 研究範圍與限制
工程爭議可能發生在投標階段、議約階段、履約階段、或保固期 等各個時點，產生的爭議類型互異且龐雜，為免涉及過於廣泛並為利 資料取得，本研究以公共工程主辦機關為對象，並以統包契約擬約階 段至履約階段之常見契約爭議問題為主要研究範疇。此外，由於營建 工程專案各有特性，尤其採統包方式發包之工程大部分都是具有特殊 專業或巨額之採購，因此案例之差異性極大，本研究之統包工程案係 以某污水處理系統（含污水處理廠）為案例，透過個案爭議潛因分析、
比較案例爭議潛因分析及文獻回顧，歸納其調解判斷結果並提出業主 因應措施之建議，並假設所回顧之統包爭議問題之解決方式各相關陳 述分析為正確可行，同時以「行政院公共工程委員會所編印之統包契 約品質與進度管理模式之履約流程架構為基礎」，亦假設其完整性足 夠，以業主角度撰擬擬約階段至履約階段契約管理應有作為及常見問 題之可能的解決方式，期可提供日後工程主辦機關契約管理人員及對 本議題有興趣人士參酌。
1.4 研究方法
本研究採用次級資料分析與個案研究、比較研究等方法最後歸納 出結論並作建議，詳細內容如下所述：
一、次級資料分析
本研究就國內外學術論著及專業期刊雜誌論述及統計資料等，進行 蒐集及整理，以前述所探討歸納出之國內公共工程契約爭議常見問 題、公部門契約爭議失利之主要因子及統包契約爭議常見問題等作為 本研究建立統包契約下業主執行契約管理之架構與爭議防範策略之基 礎。
二、個案研究
以所蒐集之統包爭議個案實例分析業主執行統包工程契約管理擬 約階段至履約階段之爭議潛因，並探討其因應措施，以杜未來爭議問 題再發生。
三、比較研究
以不同之統包契約爭議調解案例探討契約管理爭議潛因之相同因 子，研析調解委員建議之審理見解，歸納出契約管理可能之因應策略。
1.5 研究流程
本研究之研究流程如圖1.1 所示。
圖1.1 研究流程圖
1.6 論文架構
本研究共分六個章節，內容分別說明如下：
第一章 緒論。主要係說明研究背景與動機、研究目的、研究範圍與限 制、研究方法。
第二章 文獻回顧。主要為公共工程爭議相關文獻資料、統包工程相關 論文文獻資料、工程契約常見爭議問題、契約管理階段公部門 契約爭議案於調解、仲裁，訴訟失利之重要因子分析結果、統 包工程與一傳統工程不同之特性、統包工程契約常見爭議問 題、契約管理的重要性，契約管理與工程爭議問題法院審理的 見解與趨勢之關連等以作為本研究之理論與基礎，相關之名詞 解釋請參閱附錄一。
第三章 統包工程業主契約管理基本作為及常見問題。本章係探討訂約 至履約階段契約管理重要程序點，機關應辦事項及探討作為及 不作為所產生可能之影響，及彙整出業主執行統包契約常見問 題，作為後續章節分析統包專案工程契約執行過程，承商（承 攬人）履約階段業主（定作人）應執行之事項（包括行使通知 義務與定作人協力義務），建立業主（定作人）契約管理自我 檢查程序，提昇契約管理效能，預防契約爭議。
第四章 統包工程契約管理案例分析。本章主要進行統包工程案例分 析，希望透過爭議個案之調解結果分析，歸納出業主往後辦理 類似專案招標時，契約管理應注意事項，並作好履約管理或於 履約中採取預防性措施，使儘可能避免工程契約爭議、減低糾 紛發生。
第五章 建立統包契約下業主契約管理之架構與應有作為。本章主要係 採參現況公共工程委員會所編印之「統包模式之工程進度及品 質管理參考手冊」之契約管理流程為基礎，整合統包工程契約 履約階段爭議常見問題、統包契約特性及第三章所分析業主於 履約管理重要程序點之基本作為等建立統包工程契約下業主 契約管理架構與應有作為。
第六章 結論與建議。總結本研究之主要成果並說明本研究之貢獻，最 後提出後續研究建議。
第二章 文獻回顧
凡事皆有其因果關係存在，公共工程建設契約爭議亦是如此，本 章主要為回顧公共工程統包工程相關論文文獻、公共工程爭議相關論 文文獻、統包工程契約文獻、工程契約風險分配常見爭議問題、契約 管理階段公部門契約爭議案於調解、仲裁，訴訟失利之重要因子分析 結果等，並深入解析各項資料關聯性，由果溯因，由因探果作為本研 究之理論與基礎，並於後續章節以業主立場探討執行公共工程統包契 約常見爭議問題之因應措施與尋求對策。
2.1 統包定義與特性 2.1.1 統包之定義
「統包」一辭係源自國外工程「Turn Key」承攬制度，即將工程之 設計與施工，以一契約模式交由單一機構統籌辦理，統包商負責整個 工程的設計與施工，最後把鑰匙（Key）交到業主（Turn）手中，並負 責到業主能夠啟動鑰匙（Turn Key）正常運轉設備為止。國內學者對於 統包的定義及統包的內容多有解說，惟並沒有一致的見解。至民國 87.5.27頒佈的政府採購法中已對統包有統一的解釋，該法第24條明 訂：「統包，指將工程或財物採購中之設計、施工、供應、安裝或一定 期間之維修等併於同一採購契約辦理招標」。又依據92.2.7頒佈之「營 造業法」第1章第3條第6款明訂：「統包係基於工程特性，將工程規劃、
設計、施工及安裝等部分或全部合併辦理招標」。
綜上所述，統包定義為承包商與業主簽約，負責工程計畫之設計、
施工、設備採購及安裝，亦可視工程性質、業主需求或個案情形，將 服務範圍涵蓋至基本設計、細部設計、施工、完工營運、操作維護及
人員訓練[3]。
在美國對於此一統合設計與施工制度之名詞有「Turn Key」、
「Design-Build」、「Design-Construct」、「EPC（Engineer，Procure，and Construct）」，惟近年來多以「Design-Build」稱之。然而這些名詞之意 涵皆具有某種程度之不同，陳柏宏（2002）統包之定義整理如下：
一、美國土木工程師協會（American Society of Engineers，ASCI）認為 統包（Turn Key）工程契約，是由一個機構負責完成契約中所載明 設施之設計及施工。該機構可為單一公司或由數個公司聯合的組 織。契約承攬方式，可為議價或競標，並可採總價承攬、成本加 公費等多種承攬方式。
二、美國建築師學會（American Institute of Architects，AIA）認為「設 計-施工」（Design-Build）係由一個機構同時負責設計施工，並與 業主簽署負完全責任之單一契約，此設計-施工機構通常同時提出 設計與施工完報價，並在工程進行初期即接獲施工委託，設計與 施工有可能併行作業。而統包經常與「設計-施工」通用，但統包 契約常超出設計及施工之範圍，可由廠商提供其他服務，如土地 取得、融資、營運、運轉及人員訓練等。
三、聯合國跨國機構中心（United Nations Center on Transnational Corporations）認為統包契約（Turn Key Contracts）亦可稱為「設 計-施工」契約，其內容涵括設計、施工、設備採購及營運前之測 試工作、並由統包商負全工程設計、施工之契約責任。
四 、 國 際 顧 問 工 程 師 協 會 （Internation Federation of Consulting Engineers，FIDIC）認為Turn Key係指統包商執行各項工程設計、
供應與施工（Engineer，Procure，and Construct，EPC）以提供設 備完整之設施，由其負責整個工程之設計、施工直到營運為止，
並擔負營運後某些營運成效責任。在某些情況下，這種方式可能 還包括工程之財務籌措，而Design-Build係由統包商負責辦理全部 設計施工工作。
綜上所述可見「Turn Key」與「Design-Build」之本意相近，但對 於統包商提供服務範圍之界定則不一致，其中以「Design-Build」之範 圍訂得最小，統包商僅負責工程的設計與施工。「Turn Key」則對統包 商提供之服務訂得最廣，除設計與施工外還可能包含專業的融資、規 劃以及工程完工之營運與維修等工作[3]。
2.1.2 統包工程的特性
工程採用統包主要係依據其工程特性及業主條件而定，與工程金 額無直接關係，而此等統包工程之特性歸納如下[4]：
一、需特殊或專利製程之工程
如石化工廠、高科技晶圓廠建廠工廠、廢棄物處理廠工程、核能 電廠、捷運工程、地下鐵工程。
二、工程急迫之工程
因需求急迫，需儘早完工之工程：如中船高雄造船廠乾船塢工程。
因遭遇災害（諸如洪水、九二一地震…等等），需緊急搶修，修復或重 建之工程。
三、機密性之工程：如軍事工程
四、專業性、技術性需求高之工程：
(一)單元性之工程：如無菌室、放射器材室、塔台控制室、雷達控 制中心等。
(二)因地制宜性高之工程：常需因應現地狀況、憑藉專業技術或經 驗以立即調整設計、施工方法或處理措施之工程，例如隧道 工程、大地工程。界面多、性質複雜、需高度協調性管理與 整合性技術之工程。
五、BOT（Build-Operate-Transfer）專案或 BT 之工程
BOT 專案指政府特許具有設計、施工及融資能力之廠商（或共同 承攬廠商），針對具有「自償能力（Self-financing capability）」之工程 專案，進行方案規劃設計、採購發包、施工乃至營運維護，完成營運 後移轉給政府，並透過營運之收益回償其投資的專案類型。
六、其他：採用新工法之工程。
相對的不適用於統包契約之工程，李家慶、蕭偉松（2009）認為 FIDIC 銀皮書第一版之序言說明有一定之參考價值，銀皮書明確指出如 下：(一)投標廠商沒有足夠之時間或資訊得以詳閱及確認業主之需求，
或進行設計、風險評估及估算；(二)工程內容涉及相當數量之地下工程 或投標者無法檢視工區之工程；(三)業主欲緊密監督或控制承商工作，
或審核大部分之工程設計圖說；或(四)每次估驗計價之金額需經業主人 員或其他第三者確定之情形。即不適用 FIDIC 銀皮書之統包契約範本 [5]。
2.1.3 統包工程的優缺點
以業主之立場而言採用統包採購制度一般性優、缺點如下[6]：
一、優點
(一)由於統包工程是以一個契約，將設計與施工工作委由一個機構辦 理，因此全部工程計劃之發包作業次數將減少。
(二)業主僅需辦理契約管理，不需費心於設計與施工之配合及土建、機 電工程之界面協調或分包工程之界面協調等工作，故可減少工程 管理人員。
(三)因設計與施工均交由統包商統籌，可期望藉設計與施工並行作業而 縮短工期
(四)由於設計與施工為同一單位，因此設計者可充分應用統包商具有之 專門施工技術，有助於工程造價之降低，施工亦可充分瞭解設計 理念。
(五)工程責任明確，無設計與施工間互相推諉之困擾。
二、缺點
(一)在細部設計未完成前即辦理發包，業主於簽約時無法確定其工程成 本。
(二)交由統包商兼辦設計及施工，統包商本身較難客觀的查核、評估其 所辦理之設計或施工計劃之適宜性，甚至可能產生統包商之設計 過分牽就其既有之施工技術或施工機具等情事，若如此則工程品 質將難以達到較高水準。
(三)業主需負擔比傳統方式較大之風險。
此外，有關統包招標之效益則有以下10項[6]：
一、單一責任契約，便於管理及界面整合。
二、便於引進新工法，提供廠商發揮空間，提昇競爭力。
三、可縮短工期。
四、設計、施工一次發包，可減少發包作業。
五、將設計者與施工者由對立關係轉變為伙伴關係。
六、減少爭議。
七、節省成本。
八、可確保品質。
九、可簡化招標文件，避免綁標。
十、可節省交易成本。
2.1.4 統包制度有關研究
一、李志峰(2002)在「公共工程統包契約規定之探討」之研究中，就國 內公共工程各機關（中油、台電、環保署為例）之統包工程契約 進行分析，並提出統包工程契約重點項目之建議，該研究歸納以 下六項結論[4]：
(一)設計審查係業主合約執行上重要的控制項目之一，但往往因審核內 容並無明訂，審查圖說文件數量龐大，使業主必須投入大量人力 於審核上，造成執行上困擾。
(二)業主因審查圖說心態上較為保守，雖依合約相關設計條款標準辦 理，卻常與承包商之標準有認知差距，紛爭不斷。
(三)由於工程任一部分進行皆須在圖說文件審核同意後才得據以辦理 施工，雖契約訂有審查期限，但因圖說文件數量龐大，常有延遲 情事。
(四)合約保險項目皆未包含「專業責任險」，若因設計問題發生事故，
不利於工程風險控制。
(五)統包工程之設計責任風險潛伏期較長，然而保固期限大都仍採一般 工程契約規定辦理，業主承擔較大風險。
(六)統包工程甚少有辦理變更情形減少執行上之困擾。
二、廖宗盛(2002) 在「公共工程統包制度執行問題研析與改進對策之 研究」中，對統包制度提出以下之結論[6]：
(一)統包為未來發展趨勢。
(二)相關法規適度調整。
(三)須有專業能力，才適合辦理統包。
統包採購較為複雜，辦理機關應更具有專業能力，經調查對適合 辦理統包之機構，仍以贊同非工程專責機構加專業營建管理廠商為最 高，其次為工程專責機構。
(四)統包應委託專業營建廠商辦理。
統包採購備標作業顯較傳統方式繁複，須有專業的人去處理，由 於政府精簡人力，因此對非設有專責機構者，宜委託專業營建機構 (PCM)協助辦理採購。
(五)適合統包之工程仍以複雜、具有創新方法之空間或特殊巨額採購為 主。在類別方面最受青睞之類別依序為：
1、焚化爐工程 2、污水處理工廠 3、橋樑工程 4、捷運工程 5、隧道工程 6、建築工程。
(六)統包應以最有利標決標。
(七)應支付預付款 20%~30%，採用實體計價為宜。
因為統包案件之備標費用較高，且為確保品質，採用實體完成計 價，預付款之有無影響廠商投標意願甚大，且對標價有絕對影響。預 付款額度以視工程特性及需要而定，但廠商則希望一律達 30%。支付 時間，機關主張依工程特性及需要分期支付，廠商則以主張在訂約後 開工前即預支付預付款，預付款扣回方式則隨每期估驗計價之金額比
率扣回，同時預付款應有銀行本票或支票、保付支票擔保。
(八)統包之效益頗獲認同。
統包之效益普遍認為：
1、單一責任契約便於管理與界面整合。
2、便於引進新工法或較佳之施工性。
3、提供廠商發揮創意，提昇競爭力。
4、縮短工期。
5、節省發包作業等獲最高認同。
以上支持度均越過80%。
另外對 1、節省工期 2、節省成本 3、改善工程品質方面，利用模 糊數學之分析可得知：
1、在節省工期方面頗獲認同。
2、在節省成本及改善品質方面較不顯著。
3、統包所衍生之比較效益，依樣本分析教授最贊同，施工廠商 次之，但政府機關代表最為保守。
(九)對統包尚存部份疑慮，尚待克服。
經由對統包缺點之分析可知，普遍存有 1、備標複雜度高，評選壓力大。
2、廠商風險加高。
3、廠商備標費用高，一般廠商之卻步等顧慮。
但以上缺點可經由以下方式克服業主備標作業及評選壓力。
1、主管機關之宣導及擬定作業準則或手冊。
2、建立公平合約。
3、廠商評鑑。
4、工程品質評鑑。
5、對未得標者發給備標獎勵金等方式之建立。
(十)應加強品質管理。
統包制度下，廠商有更大之揮灑空間，必需加強對品質之掌控、
設計之審核、施工中品管、完工後之營運，均須有嚴謹之查核機制，
惟可經由實體完成計價方式支付工程歀、延長保固期限三分之一到二 分之一之機制，促使廠商做好品質管理。
2.2 統包工程契約管理要項 2.2.1 契約管理的重要性
吳家德（2003）[7]在「公共工程仲裁制度應用之研究」之研究中，
依據中華民國仲裁協會公開發行之工程仲裁案例選集（I）、仲裁案例選 集（I）（II）（III）（IV）等五冊，以其中 40 個工程案例及相關文獻之 蒐集；針對影響公部門仲裁之因子，彙整編列分成4 個層面 55 個因子，
作為問卷調查主要內容依據，經問卷調查及統計分析後，提出公部門 仲裁失利之前十項重要因子」如表2.1，其中，合約管理之層面是極為 重要之影響因素，該研究進一步闡述如下：「建立一個合理、公平的契 約，是當事人執行合約雙贏的開始與基礎。在合約之管理中，對於不 公平條款的定型化契約、風險不均的總價承攬、合約條款不明確、圖 說不完整，均屬影響仲裁之重要因素。所以公部門對於制定合約條款 時，應詳細規範其內容，盡量避免矛盾、語意不明、偏頗不公平之條 約，以免埋下爭議之禍源。尤其我國加入WTO 走向國際化營建市場，
則提供國際化平等互惠之合約管理，也是推動營建管理重要的一環。」
表2.1 公部門仲裁失利之前十項重要因子排序
排序 仲裁失利因子 歸屬層面
1 合約條款不明確 合約管理
2 工程圖說不完整 合約管理
3 定型化契約（不公平條款） 合約管理
4 工期之核算 工程執行
5 總價承攬（風險分擔不公平） 合約管理 6 當事人之舉證充分與否 仲裁執行 7 仲裁人有隱性代理人角色 仲裁執行
8 法令規章不合時宜 環境社會
9 仲裁人之選任方式不當 仲裁執行
10 當事人之舉證攻防不當 仲裁執行
資料來源：吳家德（2003）[7]，本研究重新整理
吳啟光（2004）「公共工程爭議調解與仲裁之研究」之研究中提出
「只有一個公平妥適的合約、適當的合約管理以及完整的工作記錄，
才能減少甚而解決爭議。」，該研究進一步闡釋如后：工程進行到發生 履約爭議再來請求處理，無論是採取申訴會調解或工程仲裁方式，均 屬「善後」之舉，在工程管理上均屬瑕疵之點。從機關立場言，能夠 公平、合理的擬訂合約，再加以完善的合約管理，應該是避免工程履 約爭議的良方，因而將工程性質分類，多方蒐集同類型採購契約並參 採政府採購契約範本，研訂出最妥適完善的工程契約是避免履約爭議
的首要工作；再者為保存記錄，充分舉證，無論機關或承包廠商在履 約過程中應切實作好合約管理，諸如各段標準檢查表（含計畫時程與 品管、成本等）之建立、同類型爭議案之建檔與援用、適時保全證據 等。尤其機關內常因承辦人員流動率高，接辦人不能充分了解案情，
答辯時處於不利的地位。且檔案管理不善，相關資料分散於不同部門，
不能適時有效的提供有利證據，因此在仲裁庭常因證據不足或陳述內 容沒有重點而失利。所以機關平時就應做好工程資料收集、建檔及管 理工作，以備不時之需[8]。
綜上所述，歸納出避免爭議的首要工作從機關立場言為「能夠公 平、合理的擬訂合約，再加以完善的合約管理，將工程性質分類，多 方蒐集同類型採購契約並參採政府採購契約範本，研訂出最妥適完善 的工程契約」，至於如何研訂出最妥適完善的工程契約？則應針對前述
「公部門仲裁失利因子前十項」中排名中屬於「合約管理」範圍之因 子「不公平條款的定型化契約、風險不均的總價承攬、合約條款不明 確、圖說不完整」，等屬影響仲裁失利之重要因素著手。
2.2.2 統包工程契約管理要項
有關統包工程契約之相關研究中，廖宗盛[6]提出統包工程執行階段 契約管理重要事項如下：
一、契約簽定：
於契約簽定時建議機關宜與統包廠商就其服務建議書進一步檢 視，確認是否有遺漏、不清楚或待釐清處。此階段可與廠商對專案內 之各工作項目逐一檢視以減少雙方之認知差異而造成未來的重複施 作，此外此時亦可與廠商進行價值工程之研析工作，並將需產程較長 之設備項目及早確認以供廠商儘早下訂單。
服務建議書檢視完成後建議可將該文件納入契約文件以確保雙方之權
益。
二、履約管理
契約簽訂後，廠商對於工程之進度與品質負有全責，因此工程主 辦機關於該階段主要之工作即依照契約條文與相關規定辦理，主辦機 關應與追蹤考核，確保品質，務必在預算內如質、如期去完成。有關 履約管理之相關規定可參考採購法及採購法施行細則第四章。
履約管理之重要事宜如下：
(一)、設計品管：設計品管係指機關規定廠商設計文件應提送之流程、
審查標準、審查機制與相關措施等。
建議機關宜於專案開始前與廠商就各主要設計文件（包括主要樣 品）擬定提送時程表以及機關審查時間，以及審查結果之分類與其處 置，如同意施作、同意施作但需部分修改、以及是否可請款等進行規 範。
統包案之設計審查較諸傳統發包之工程更為專業也有認定上之爭 議，此外審查時間掌控亦十分重要，倘機關之審查時間過長致耽擱廠 商工進，則將引起廠商之索賠。因此建議機關：
1、要求統包廠商內部就其設計流程建立品質保證系統，如依 ISO 相關規定辦理。
2、宜建立外部審查機制，外部審查單位可分為三類：
(1)由機關所認定之機構。
(2)由統包商提出經機關認可之機構。
(3)由雙方共同認定之技術顧問機構。
(二)、監造
雖然統包係可採設計與施工併行之方式辦理，但每階段施作之 前，統包商仍應提出施工計畫書，送業主核可，其至少應包括施作內
容要領與進度，業主即依據該內容於予監督，如有異常即需追蹤檢討，
如乃無法改善，及應依合約處置、處置方式可由保證者自行或覓妥相 同資格者繼續施作，勿延緩處理。至於監造工作，依據現行法規及調 查結果，監造不可由統包廠商辦理，因此機關宜考量自身人力與能力 決定自辦或委辦監造，其主要工作為督導廠商依據契約之品質保證、
勞安規定及工期要求，提送相關文件與辦理相關事務。
(三)、工期
工期掌控係屬廠商權責，然而機關宜特別注意有關工期，如開工、
里程碑、完工期限、暫時停工、長期停工及復工之定義與處置，避免 定義不明確或因機關因素而致廠商工期耽延等情節而衍生相關爭議。
(四)、計價
計價包括各種款項支付時程、程序與相關證明，如預付款、實體 完成計價付款等支付程序與核發標準，應依招標文件及契約之規定，
及時支付，以便廠商之資金調度，有利工程之進行。
(五)、風險處置
主要依照契約規定承擔相關風險，並確認廠商是否已依契約規定 辦理相關保險，以及其保險期限與範圍是否與契約訂定者相符。
一般而言工程主辦機關希望將主要風險透過契約轉移給廠商，然 而值得注意的是若廠商需承擔越多之風險，其標價便會相對提高。因 此建議有關風險分擔之原則應為最適宜承擔風險者承擔該風險，意即 該風險如由業主處理較統包商處理較為容易，即由業主處理，反之亦 然。譬如：政治因素所引起之事件或工程變更，土地取得與大型管線 遷移、非機關與統包商之因素所引起之民眾抗爭等應屬主辦機關應承 擔之風險；小型管線遷移則可由廠商自辦，以土建工程為例如表2.2，
雙方對負擔比例可按政府採購法、仲裁法、或民法等相關程序辦理。
此外，有關保險，工程主辦機關於擬訂條文時，則宜對於保險公 司之保險範圍與不保事項進行了解。對於不保事項，契約中宜定明其 處理程序與責任，以減少爭議。
表2.2 風險責任分擔一覽表
項次 風險項目 責任歸屬
1 政治因素所造成的抗爭用地取得 招標機關 2 因工程主辦機因素設計變更造成工期
增加 招標機關
3 天災地震颱風等 招標機關
4 不明之地下埋設物 招標機關 5 不確定因素如地質變化 招標機關 6 新工法的引進採用 統包商 7 技術研發所投入之之成本、工期 統包商 8 額外的工程保險負擔 統包商 9 統包商施作誤差變更設計 統包商
10 工期長物價波動 招標機關與統包商 11 契約有權利義務的不合理分配 招標機關與統包商 12 工程界面部份，責任歸屬不明 招標機關與統包商 13 契約圖面文字中英意義認知差距 招標機關與統包商 14 應辦核准証照，過期而停工 查明責任，再行決定 15 工地遭受民眾抗爭而停工 查明責任，再行決定
(六)索賠、爭議與仲裁
工行程進由於工程主辦機關需求的變更、廠商設計施工疏失、法 令改變、物價波動或不可抗力因素等，而產生相關索賠或爭議。工程 主辦機關與廠商除依照契約程序辦理，並儘可能有好解決外，建議主 辦工程機關於合約內定明雙方以工程順利進行為第一要務，不得因爭 議而影響進度，或提供誘因使廠商願意以完成工程為第一目標，且同
時保有爭議索賠之權益。
(七)變更與調整
統包商提出業經業主核可之圖說，如因情事變更或配合政策之需 要，為確保品質及效用或安全之理由，業主或承包商均得提出變更之 請求，惟須經雙方同意，調整契約價金、工期、功能保證內容等。其 中機關宜於編列預算時保留準備金以支應如機關需求變更或法令改 變、物價波動之調整等額外費用。
2.3 公共工程契約爭議常見問題 2.3.1 公共工程爭議發生原因
公共工程之特性為資源投入龐大，施工期限長、使用期限長、影 響大，常成為部門與廠商之立場、利益與權利較勁，進而發生工程爭 議，一旦發生工程爭議，則衍生工期延誤、資源浪費、廠商之商譽受 損、對公部門不滿之情事。經探討爭議之主要原因歸納如下（本研究 整理自文獻，吳家德，2003）[7]：
一、工程契約條款不明確不完整與不公平
國內工程仍屬買方市場，長久以來，契約不公平與風險分擔不均 是工程糾紛之首要原因。工程契約以雙方談判力之強弱觀點而言，往 往居於優勢者，則能將風險移轉至弱勢者，而居於弱勢者，會感受到 不公平，公部門對合約風險之轉移，增加了工程爭議的可能性。
二、工程參與單位之間溝通不良
資訊流通不足，產生資訊不對稱，則必造成契約之執行協調性差，
倘若廠商之管理監督能力不足，更易發生爭議。營建工程市場一向是 買方市場，合約規範條文由業主單方面製作提供廠商遵循辦理，故主 要施工風險係落在承攬之廠商，因此工程爭議糾紛，最常見者為契約 規定不公平或不明確所滋生之爭議。
三、公部門本位主義作祟
公部門之官僚體系，造成本位主義之思想，一旦工程有任何之缺 失，均責成廠商應負責到底，很少主動給予協助解決，尤其爭議發生 時，也缺乏團隊精神。甚至極少數之經辦人員，更有多一事不如少一 事之作法尤其監造人員執行業務中，唯恐越過圖利他人之法律界線，
而造成不經意犯法之行為，於是形成公務人員趨於謹慎，導致常有擴 大解釋或解釋偏差的結果，致徒生爭議。
四、未建立適當之爭議處理之條款
公共工程屬於民法之承攬契約，複雜的工程契約訂定與執行，無 法完整的規範所有情況，尤其是涉及風險與不確定之變異因素，更難 以書明清楚。就工程合約執行管理而言，應力求契約之明確可行，如 工程標的範圍、目的、規範、權利、義務、工程爭議規則等，甚至明 訂共同分擔原則，當發生工程糾紛時，有所遵循。
五、潛在之工程糾紛風險
當前公共建設，常因用地取得困難、發包流標、營建人才短缺等 因素，直接影響預算、進度、品質，尤其營建專業人才短缺，更直接 衝擊合約執行與產生糾紛。一般糾紛的源頭並不容易立即知曉，資訊 非謂對稱，除了遵守合約之外，法律的認知、規定之釋疑、規章的範 疇，均應考量。
六、廠商糾紛求償意識抬頭
民國八十二年法商馬特拉公司之仲裁案，判斷結果承商勝訴十餘 億元，打破承商求償之禁忌。行政院公共工程委員會於八十五年頒布
「公共工程爭議暫行作業要點，」經當事人同意後，得申請調處解決
契約爭議。其後政府採購法於八十七年公布，規定廠商申請調解者，
機關不得拒絕。此外，行政院為增進仲裁效能又於八十七年頒布「仲 裁法」取代商務仲裁條例。由此可見，近十年來爭議之解決制度，其 進展快速。
2.3.2 公部門工程爭議常見問題
依吳家德（2003）[7]在「公共工程仲裁制度應用之研究」-「仲裁 案例公部門失利結果統計表」所列「公部門失利原因仲裁結果分析」
可知業主契約爭議失利的原因，換言之也即是業主契約管理應特別注 意的事項範疇，說明如下：
一、因業主未提供完善的施工場所環境，廠商延遲交付免責。
二、業主辦理變更設計，未依約調整合約單價。
三、業主終止契約，廠商無法求償顯失公平。
四、業主未善盡施工介面之協調。
五、施工抗爭，用地取得困難。
六、合約規範不明確，語意未明，施工中又未公平合理解釋。
七、設計前未地質鑽探，未善盡業主之責任。
八、經工程責任鑑定，其責任不歸責廠商。
九、未驗收前，業主先行部份使用，導至損壞。
十、標單文件有遺漏（矛盾），雖總價承攬，有失公平、誠信原則。
十一、業主辦理變更設計延長工期，非廠商於締約時所得預見，業主 應承擔相當風險。
十二、業主因故拖延開工，適逢物價上揚，依情事變更原則彌補廠商 損失，以免顯失公平。
十三、依政府採購法第 26 條規定「同等品」之設定，已符工程功能與 效用標準，不宜對廠牌有所強制限制。
十四、定型化契約免責合約條款解釋原則，應做限縮解釋，保障未參 與條款製作廠商利益。
十五、受天候影響，依法理對於異常狀況之危險，不應由無過失的廠 商負擔。
十六、砂石漲價風暴，中央政府指示各公部門「砂石供需延誤工期及 成本增加，應依公平及審慎處理原則處理」
十七、提供施工路權或用地，屬業主之「義務」，廠商請求展延工期之 損害補償。
十八、工地鄰近之其他工程均屬業主所管轄範圍，屬業主應盡協調之 義務範圍。
十九、業主負責工程設計及監造，廠商主張施工材料是依合約選定其 中之一，施工後材料瑕疵，業主未要求廠商變更設計更換材料，
應由業主共同分擔負責。
2.3.3 公部門工程爭議防範措施
簽定契約是讓雙方當事人，確保雙方權益與履行義務之依循，也 是提供雙方履約爭端處理之根據，因此研訂合理具體可行契約，各盡 應有權利及義務，是採購行為行為重要一環。吳家德（2003）[7]「公 共工程仲裁制度應用之研究」提出爭議防範措施及推動完善的爭議處 理機制，分述如下：
一、爭議防範措施
(一)革新「定型化契約」不公平條款 (二)確立完善的施工說明
(三)建立完善的工程契約管理體制 (四)推廣法律常識教育
(五)加強施工記錄之完整性
二、推動完善的爭議處理機制
(一)建構完備工程爭議處理制度 (二)訂定工程爭議索賠處理作業要點 (三)編列工程糾紛處理費用預算
(四)加強營建管理人員爭議處理教育計畫
當我們回顧相關文獻了解契約爭議發生的原因及其常見之爭議問 題並有執行策略方向時，亦應對調解、仲裁、法院訴訟審理之見解與 趨勢有所暸解，以利應變。
2.3.4 工程契約爭議法院審理之見解與趨勢
歸究工程糾紛所引起的賠償責任問題，將會發現不管工程發生任 何糾紛，其責任歸屬的問題幾乎都必須依據原合約條款之規定予以釐 清[9]，惟在一般公共工程中，因業主工程師均為公務人員，為了避免 蒙上「圖利他人」之嫌，一般對契約條款或規範均從嚴而不願對承包 商做較寬鬆合理之解釋，以致造成許多工程糾紛，進而影響工程之進 度及品質。但契約是工程成敗的關鍵，也是問題發生的源頭。一些模 糊的文字，矛盾衝突的敘述，以及免責式的語言，如果沒有妥善的處 理機制，爭議的引發是必然的結果[10]。尤其近年來國內營建業求償意 識的覺醒，漸漸有擺脫業主擁有所有的權利，而承包商擔負所有風險 的黑暗期之趨勢[10]。故而機關擬定契約條文時應周延考量合理之風險 分配，處理方式具體可行，且對法院審理之見解與趨勢應有所瞭解，
避免一廂情願顯失公平合理，最後卻仍落得敗訴判賠且浪費時間及行 政資源。
一般調解、仲裁或法院審理並非只依合約，因工程契約爭議屬民事 法律所規範者，按我國民法第一條規定：『民事法律所未規定者，依習 慣、無習慣者，依法理。』，故工程契約亦依法律、習慣及法理之優先
順序解決。承攬人常主張民法中有關誠實信用原則、情事變更原則、
不可歸責、不可抗力等不確定概念，而由法官衡實及其心證作出判決，
亦有類似英美法以衡平法處理民事情形。故研析有關工程爭議問題可 從我國法院判例中瞭解法院的見解及趨勢，而當我們愈能瞭解法院判 例及其審酌之原則，並反饋至契約訂定及履約階段爭議問題的源頭，
妥善規劃契約風險分配及注意契約管理重點與時效時，也就愈避免及 減少契約爭議產生。歸納一般常見之契約爭議問題可分為以下三大類：
一、契約條文內容之爭議問題，例如：合約文義條款不明確。
二、契約規定不完整之爭議問題，例如：圖說不完整。
三、風險分配不合理之爭議問題，例如：風險不均的總價承攬、不公 平條款的定型化契約，業主免責條款。
至於實務上常用為契約解釋判斷依據適用之法律原則，顧美春
（2003）歸納提出以下七項[11]：
一、法律行為有效之原則。
二、符合真意解釋之原則。
三、誠實信用原則。
四、對契約作成者不利解釋之原則。
五、嚴格解釋免責條款之原則。
六、後約優於前約之解釋原則。
七、依一般工程習慣客觀解釋原則。
以上七項原則本研究進一步整理如下：
一、法律行為有效之原則
解釋法律行為，除當事人就其意思表示別有含意，如通謀虛偽意 思表示或心中保留等情形外，應儘量使其為有效之解釋，蓋法律行為 內容之不能、不確定或偽法，非當事人之所欲，非其真意所在，此即
所為「法律行為有效之原則」[28]。
法院認為依契約自由原則，雙方當事人既已預見情事會有所變 更，而約定不得請求增減給付者，則應排除情事變更原則之適用，法 院及仲裁人不得適用該原則調整契約之價金，法院之見解傾向從文義 解釋採契約嚴格遵守原則，對於工程合約有關同意給與工期延期，及 不得請求補償之規定，該棄權條款並未無效，即無依情事變更原則調 整給付之餘地[11]。
二、符合真意解釋之原則
契約解釋的基本原則是「合理」；契約必須整體的閱讀，不應斷章 取義；契約的語言應以通行的意思來解釋，除非註明有不同的意思；
假使契約的意圖合於行業的習慣或用法，即使文字的意思是模糊的，
亦得採用其意思；可以用口頭上的協商，來幫助澄清契約模糊不確定 的文字[10]。
為解決爭議而必要對契約文件、契約條款作解釋時，不能僅依契 約字面意義為斷，須以探求當事人之原意，及一切客觀事實、證據資 料為基本判斷原則，是依我國民法第98 條符合真意之契約解釋原則；
並以從事該類工程之承包商一般理解程度及工程習慣為解釋基準，且 解釋上應以客觀、合理態度為之[11]。
我國民法第 98 條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，
不得拘泥於所用之辭句。」所謂當事人之真意，不是指當事人內心主 觀之意思，而是從意思表示受領人立場去認定的「客觀表示價值」，應 包括明示（expressed）與默示（implied）的意思表示，明示的意思表 示是指根據當事人書面做作成的契約用語（wording），其客觀表達之意 思，可以清楚明暸契約所欲拘束當事人之內容與範圍；默示之意思表 示，則是在契約用語文字外，藉常理推知當事人之意思，並符合當事
人之期待，亦欲對當事人造成一定之拘束力。締約當時不可預見或依 其情狀顯非當事人所預納入考量者，應非數當事人真意所欲規制之受 契約拘束力範圍[12]。例如：台灣高等 19 年上字 28 號判例要旨：「解 釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判 斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一二語，任意推解致失真」[11]。
三、誠實信用原則
民法第148 條第 2 項規定：「行使權利，履行義務，應依誠實及信 用方法。」
總價合約就業主所定圖說、工作項目、數量等如未能精確予以編 列、說明或估算時，承商可援引政府採購法第六條第二項公平合理原 則、或民法第148 條第 2 項誠實信用原則，為請求調整[11]。
公共工程委員會關於總價承包工程風險歸屬之爭議處理案例亦稱
「實作數量如較合約數量增減百分之十以上者，其逾百分之十之部 分，得以變更設計增減之，予以補充規定，其力求總價承包合約執行 上公平、合理之本意，自可參採辦理。另基於舉重輕明之法理，總價 承包合約有漏項者，自應比照上開變更設計方式，予以補充辦理，俾 求公允。」對於總價承包合約之工程漏項問題，目前實務上之見解認 為處理上須符合公平合理及誠實信用原則，應依變更設計全額給付 [11]。
四、對契約作成者不利解釋之原則
起草契約並將其實現的一方須對任何的缺陷負主要的責任，法院 將偏向另一方來解釋契約的模糊，或契約條款相互衝突，法院將以反 對起草者來解釋契約。
所謂對契約作成者不利解釋原則（Contra proferentem），係指契約
欠明瞭或條款不清時，應作不利於作成者之解釋，此乃本諸公序良俗 所為之闡釋，蓋為保護經濟上之弱者，惟有將不合理或不當之處，稍 加壓抑，始能謀其權衡也[28]。
五、嚴格解釋免責條款(exculpatory clauses)原則
關於業主免責條款之效力，解釋上應等同於承包商之棄權條款。
按國內目前實務對棄權條款之見解，以承包商於簽約當時所能合理預 見之風險程度為判斷範圍，若非一般有經驗承包商所得預見者，則契 約中棄權調款之約定，將顯失公平，而認定該約定無效[11]。
因免責條款之影響程度不同，為維護經濟地位弱者之權益及公平 正義理念，仍應依對契約作成者之不利益解釋及嚴格解釋免責條款原 則作契約解釋，以期雙方利益均衡，風險合理分配。
六、後約優於前約之解釋原則
舉最高法院判例說明如下：最高法院八十九年度台上字第一一八0 號判決：「上開分配計算係兩造以合建契約書為基處而立書，目的在於 履行合建契約，具有補充合建契約書之效力，但該協議內容與合建契 約相抵觸者，依後協議優於前協議之契約解釋原則，以後成立之上開 分配計算書為準。」因此，契約文件內容若依簽訂日期前後矛盾、相 互抵觸者，解釋上應以日期在後之契約文件為準[11]。
七、依一般工程習慣客觀解釋原則
關於工程習慣客觀解釋原則為實務案例所採用者，並以從事該類 工程之業界一般理解程序及工程習慣為解釋基準，且解釋上應以客 觀、合理態度為之[11]。
2.4 公共工程統包契約爭議問題 2.4.1 統包契約爭議特性
契約需求不足或不清所生爭議，不易發生於按圖施工之傳統工程 中，應屬統包爭議所特有[13]。
鑑於「統包工程」需求不足及不清的特性，統包商於決標後，常 鑽尋需求規範或契約的漏洞為爭議，以為有利己方索賠之依據，故機 關於招標階段儘量釐清需求有其必要[13]。機關需求書為履約之重要依 據，投標廠商也會以招標機關需求作為服務建議書撰寫內容，而廠商 於投標時製作之價格詳細表及後續減價資料經機關決標後亦將納為契 約文件之一。此部分亦應包含廠商所提出之回饋方式說明，並作為驗 收時之依據。
統包工程業主僅提供一個有限範圍內之明確需求的設計規範（亦 即統包實施辦法第六條第二款「統包工作完成後所應達到之功能、效 益、標準、品質或特性」及第四款「主要材料或設備特殊規範」之規 範）或基本設計（應達功能可以概估工程費之基本設計完成度為宜，
據調查分析以在10％~30％為適，設計完成度過高，不但失去統包之目 的，且讓廠商之創意及資源運用受限，太低則未來驗收困難，此部份 端視機關能力及工程特性而定），讓統包商（含設計者及施工者）在這 有限範圍內能發揮其資源最大效能亦即廠商個別之效用曲線要極大 化，且施工廠商不再是按圖說施工者，而是須在業主提供之需求下，
自行設計完成再施工或邊施工、邊設計，只要圖說經業主核可即可施 作[6]。
因為統包商負有設計及施工之責任的特性，故統包契約爭議的另 一特性是沒有「設計變更」的問題，惟應先釐清係為「契約變更」才 有工期調整或求償金的問題。至於如何釐清？先了解契約變更之定義
再判定是否符合造成契約變更原因，分述如下：
簽約後，為圓滿完成契約工程，或因工程實際需要或緊急應變等事項，
業主依據契約規定將契約條款、圖說、規範、工程內容、設計理念、
工作項目、數量、金額或工期作合理之變更或調整，均稱為「工程契 約變更（Construction Contract Modification）」[10]。而國內普遍認為造 成契約變更之原因有三類[14]：
一、因業主指示變更：即一般之變更命令（change order），係指業主或 代表之工程師依工程契約所規定之指示權，而對工程所為之變更 指示，通常包括以下部分：
(一)計劃更易，對原有工程需求、概念有所不同所為之變更。
(二)變更工程之尺寸、高程、路線或取消、增減部分工程。
(三)變更材料品質或原指定之材料缺貨，需變更種類。
(四)設計不周全，需變更設計。
(五)因自然災害使工程需辦理變更設計。
(六)其他因業主為配合環境景觀、防止公害等所指示之變更。
二 、 因 異 常 之 工 地 條 件 而 為 適 當 之 變 更 （adverse/different site condition）：承包商於施工時發現工地之實際地質情況，與契約圖 說所規定預測的不一致時，則工程應依實際的情況而為適當之變 更。
三、擬制（積極）變更（constructive change）：即係指任何業主或代表 之工程司未依契約所定之正式變更程序所為的指示，導致承包商 對契約內既定的施工計劃作變更。例如業主的工程司對契約內容 解釋錯誤，所為的指示使工作造成不連續性或施工程序的變更，
過度的檢驗，對施工方法或使用材料的不當拒絕等。
構成擬制變更情形之兩個要件為：
(一)乙方所實際履行之工作已超出原合約所定或已非按原合約預 定施行者。
(二)應有甲方之指示，此指示為口頭或行為要求。
一般而言，現行工程契約中均規定業主有絕對之契約變更指示 權。而亦硬性規定不得拒絕及異議，在程序上，只要業主或工程師簽 署一份變更通知書，說明變更內容給承包商即可[14]。統包工程係將設 計及施工工作均交由統包商統籌辦，依統包實施辦法第八條第二項規 定：「設計有變更之必要者，應經機關同意或依機關之通知辦理。」允 許承商因工程事實需要提出變更設計，送交機關審核是否同意，若同 意則辦理後續金額、工期調整及相關契約標準變更，減少延緩工程進 度之情形。當確定情況係屬「工程契約變更」時其執行程序分述如下：
一、因業主指示變更：由工程司依據契約條款決定變更之內容、條件 及增減價款並以書面通知承包商。
二 、 因 異 常 之 工 地 條 件 而 為 適 當 之 變 更 （adverse/different site condition）：因現場條件與原合約有顯著差異時，承包商必須在現 場情況未擾動以前以書面通知工程司，經工程司確認並判定確有 顯著差異且為有經驗之承包商所不能事先預料者，則契約金額及
（或）工期得分別按「契約變更」之條款予以調整。
三、擬制（積極）變更（constructive change）：因工程司未能履行合約 之承諾而造成統包商額外成本負擔或工期延誤，承包商據以提出 求償，經工程司依契約規定審後，以契約變更之方式給予承包商 金錢補償或工期調整。
2.4.2 統包案機關辦理訂定契時約應注意事項
辦理統包案機關辦理訂定契時約應特別注意事項如下[13]：
一、履約標的及工作範圍應儘量清楚載明。
二、設計、施工或供應安裝等各項工作之規定與規範。
三、契約價金及結算方式：廠商於投標時製作之價格詳細表及後續減 價資料經機關決標後應納為契約文件之一。
此外，良好的契約文件編撰可以消弭紛爭的發展，其重點應涵蓋 以下[10]：
一、風險的分配要合理。
二、履約條件的規範須清晰。
三、計畫與設計要完整。
四、工地資訊要透明。
2.4.3 契約管理及預防爭議再發生的作法
業主契約管理可採如下預防爭議再發生的作法[2]：
一、工程契約條文適用之疑義，如能積極地先予解決，將可避免爭議 發生，甚至可避免雙方損害擴大。
二、執行契約時，對文義有不清楚之契約文字，儘量傾向以公平合理 之方式解釋之，避免各執一詞或有明顯剝奪承包商權益之解釋，
而造成承包商提出爭議。
三、合約有明顯約定錯誤之處，亦應更正或辦理契約變更。
四、丈量與計價之內容，應更加明確說明可計價項目，或不計價項目，
或無法履行時應扣減的項目與金額。
五、具體增訂規範異常狀況協商程序及補償標準之條文，降低情事變 更原則適用之可能，減少調解、仲裁或法院以情事變更原則介入 之可能。
六、工程司及工程司代表於合約執行過程中，對於特定疑義所為之表 述，宜審慎處理，以減低爭議發生之可能性。
七、調整棄權條文或預先建立承包商明確為棄權意思表示之事實。如
「展延工期增加之時間關聯成本」，倘承包商未能提出增加成本數 額、或未能提出其增加數額之合理說明或詳列成本費用分析者，
即可推論承包商並未因工期展延受有時間關聯成本之損失，日後 即無權對於業主提出申請。
2.5 小結
配合國家重大建設的推動，考量統包工程採購模式有提昇工程效 率、縮短工期、在行政程序上又可減少招標作業次數、工程界面減少 管理簡化且可促使承商規模大型化，擴充經營範圍、引進新技術或新 工法導入設計中，提昇工程水準之諸多優勢，我國「統包實施辦法」
自民國88.4.26 經行政院公共工程委員會發布實施以迄今約十年，在國 內已漸被工程主辦機關廣為採用，然至目前為止執行上也產生許多爭 議之處，透過文獻回顧由諸多學界相關研究資料顯示工程主辦單位契 約管理方面的確存有許多尚待努力的空間，但由全國碩博士論文網站 發表之有關「統包」相關研究統計資料約有60 筆，契約爭議之研究有：
李慶雄（2008）[13]統包契約爭議之探討-以捷運土建統包工程為例、
李永奇（2007）[16]統包工程爭議事件與付款機制之探討-以基隆中正 橋補強、臺灣高鐵、軍購雷達案例為例]等二筆，契約探討方面有：李 志峰（2002）[4]公共工程統包契約規定之探討等，其於大都分佈在統 包制度面、統包採購策略、統包專案管理、統包效益分析、統包設計 管理、統包基本設計完成度、統包制度風險評估、統包品質管理、統 包進度規劃、統包工程業主滿意度、統包最有利標選商等，目前為止 有關於業主統包契約管理方面之研究尚且不多，本研究蒐集有關之文 獻彙整如附錄二。
惟統包工程諸多問題是由於「契約需求不足或不清所生爭議」本
研究希望借由爭議問題之研析與歸納，回饋到業主契約管理之重點，
並透過良好契約管理方式研擬契約管理架構與因應措施、供相關單位 參酌，期對提昇工程品質並減少爭議之產生有所貢獻。
第三章 統包工程業主契約管理基本作為及常見 問題
統包工程契約業主要於招標時提供基本設計（一般設計完成度為 10~30%）及功能規範需求，決標後由統包商負責細部設計及施委託、
安裝責任至工程完程、及負人員操作與訓練等，契約管理則是業主及 受業主委託之專業技術管理顧問廠商主要工作，也是雙方履約易生爭 議的階段，本章主要係敘述現況公共工程主辦機關（業主）統包契約 管理之責任及分別敘述統包工程專案執行過程不同階段重要程序點業 主應有之基本作為並分析其可能之影響及並蒐集常見之問題於後續章 節探討因應措施。
3.1 業主的契約管理責任
營建工程契約中，為規範雙方的權利義務，承包商必須對業主負 契約管理責任，同樣地亦會規定業主所應對承包商負起的契約管理責 任，依 AIA 標準營建工程契約的規定，業主負有諸如提供測量資料
（providing surveys）、有用的場地（utilities location）、同意（approvals）、 契約文件複製（copies contract documents）、協調獨立的主承包商、付 款以及責任保險等（AIA Document A201-1987，ARTS.3，4，6，11.），
此外例如業主提供必要的檢查的延遲、業主發出開工通知的延遲、以 及業主辦理最終驗收（final acceptance）的延遲等均是業主契約管理應 作為或不可作為之重要責任，應特別注意以避免埋下爭議問題之潛因 [15]。
3.2 統包工程契約管理重要程序點業主應有之作為及其可能之影響 3.2.1 統包工程擬約階段
一、配合國際營造契約趨勢，走向公平契約條件原則
工程契約的起草和談判，主要就是在進行風險分配，而契約條款
（或稱規範）為執行公共工程專案的重要因素，對整個施工過程具有 相當大的影響，甚至關係到專案的成敗。
國際上大多數工程業主，均依循國際慣例或具指標性之標準契約 條款（或稱標準契約規範），將所有可預期（但不一定發生）的風險藉 由工程契約作明確之分配，例如：美國的 AIA、AGG、CMAA，英國 的JCT、ICE….等，由於這些契約範本都是經由研究風險分配理論及法 院判例，所形成與法院見解一致的契約原則，因此在使用上具有便利 性及減少紛爭的功用；其中國際顧問工程師協會出版的 FIDIC 國際工 程標準契約（亦有譯稱「菲迪克條款」），在國際上被採用得最廣泛，
它集工業發達國家營建業百年以上之經驗，以全面、公平、完整的考 量而定訂，這個集合工程技術、法律、經濟和管理等的標準契約條款 不但廣受信賴，甚至被稱為國際營造工程的「聖經」。我國營建業在積 極與世界接軌的同時，自不能再習慣當事人的一方以其議約能力之優 勢而訂定獨惠一方的工程契約條款的行為[20]。
有關 FIDIC 國際工程標準契約對工程之風險分配原則以下列三種 能力來平衡[12]：
(一)能控制風險或對工程專案結果有影響效力者。
(二)能執行與工程專案相關之任務者。
(三)從工程專案中能獲益、受利者。
此外，義大利工程師 Arrigoni(1994)[35]認為國際營造契約的趨勢 是走向公平的契約條件，主要包括幾個要件：
(一)完備的工程設計。
(二)完全披露信息。
(三)清晰的契約文件。
(四)透明的招標程序。
(五)明智與現實的態度來分擔風險。
(六)公平的心態。
接著，他引用了紐西蘭上訴法院審理工程案例的著名法官 McKey 的結論：諮詢專家很容易錯誤地認為保護其業主最佳利益是將所有風 險儘量轉嫁給承包商，他可能會透過制訂一些特別條件（款）來扭轉 以往對業主不利的仲裁判斷或法院判決來竭力證明自己以往是正確 的，實際上這麼做是在給他的客戶（業主）增加麻煩。
綜上所述說明了國際營造契約的趨勢是走向公平的契約條件。
二、統包契約草案應載明之事項
一般公開招標文件除需具備投標須知，需求規範，各種書圖外，
另應準備一份工程契約草案，就該工程有關之權利、義務及規定事先 約定，以免將來得標後，方才後悔或引起不必要之爭議，一般在招標 文件中所檢附之契約草案，於決標後主辦機關均不易再更改該契約草 案內容，故契約草案即將來雙方訂定之契約書，以統包契約草案為例 其應載明下列事項[12]：
(一)風險分擔（略）。
(二)契約主文（略）。
(三)一般條款（略）。
(四)統包契約條文應列之特殊重要項目。
