台灣與中國大陸府際關係比較研究

全文

(1)行政院國家科學委員會專題研究計畫. 成果報告. 台灣與中國大陸府際關係比較研究. 計畫類別：個別型計畫計畫編號： NSC91-2414-H-006-006執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日執行單位：國立成功大學政治經濟研究所. 計畫主持人：丁仁方. 報告類型：精簡報告處理方式：本計畫可公開查詢. 中. 華. 民. 國 92 年 11 月 1 日.

(2) 行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告 ※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※ ※ ※ ※ 台灣與中國大陸府際關係的比較研究 ※ ※ ※ ※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※ 計畫類別：□個別型計畫計畫編號：NSC 執行期間：. □整合型計畫. 91－2414－H－006－006. 91 年. 8 月. 01 日至. 92 年. 7 月. 計畫主持人：丁仁方共同主持人：. 本成果報告包括以下應繳交之附件： □赴國外出差或研習心得報告一份 □赴大陸地區出差或研習心得報告一份 □出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份 □國際合作研究計畫國外研究報告書一份. 執行單位：國立成功大學政治經濟學研究所. 中華民國. 92 年. 1. 10 月. 31 日. 31 日.

(3) 行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告 Preparation of NSC Project Reports 計畫編號：NSC 89-2414-H-006-004 執行期限：91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日主持人：成大政經所丁仁方共同主持人：計畫參與人員： intergovernmental relations. While in Mainland China, instead, the pressure of decentralization has arisen from the rapid economic development. From 1978 onwards, the intergovernmental relations have appeared to be from “cold” to “hot”, form linear to plurality, and from vertical to horizontal integrations. This project intends to explore and compare the factors affecting respective developments of intergovernmental relations in Taiwan and Mainland China. It targets both international and domestic factors that shape intergovernmental relations. International factor include the impacts of globalization, regional international organizations, and cross-strait relations, etc., while domestic factors include factors such as demographic factors, level of economic development, constitutional and institutional norm, party system and competition, social and cultural impacts, and historical legacies, etc.. 一、中文摘要影響台灣方面府際關係的變化主要來自民主化落實地方自治，但長期中央與地方分權規範不清，復因政黨與政治競爭、政府財政枯竭、以及公共事務日趨互依與複雜，造成府際關係相對面臨解構與調整的過程。牽動大陸府際關係劇烈變化的原因主要來自經濟快速發展所造成的分權壓力，自 1978 年改革開放後現由冷變熱、由單一性走向多樣性、由垂直聯繫轉為橫向聯繫等發展趨勢。本計畫透過比較研究瞭解兩岸府際關係的形成與發展，比較的重心在兩岸府際關係發展的影響因素，概略分為國際因素與國內因素。國際因素的主要是國際政經情勢的演變，尤其是全球化發展的衝擊，以及其他區域性組織、兩岸關係變化等等因素；國內因素則包含區域人口因素、經濟發展的分配與差異、憲政與法律的規定、政黨制度和競爭、社會和文化影響、傳統與歷史條件等等因素。關鍵詞：府際關係、府際管理、全球化、分權二、英文摘要（Abstract） The intergovernmental relations in both Taiwan and Mainland China have experienced rapid change in recent years. For Taiwan, roaring local democracy, insufficient and obscure norms of central-local relations, severe party and political competition, public financial drain, and complication of public affairs altogether have contributed to de-structuring of past. Keywords: intergovernmental relations, intergovernmental management, globalization, decentralization 三、緣由與目的本計畫探討台灣與大陸府際關係的比較。兩岸過去數年府際關係外在環境的急遽變化，牽動許多複雜的政經過程連鎖反應，而依照府際關係學者所強調「府際管 2.

(4) 個可比較的論題，仍有爭辯的餘地。再者，府際關係牽涉層面廣泛，不僅指涉的現象不同學者眾說紛紜，而且國外對比較府際關係的著作主要探討的焦點是比較聯邦主義，亦非兩岸地方制度主要特性。本計畫主要的目的，首先在建構一個可比較的基本架構，再進而比較兩岸府際關係形成的因素。比較的重心在兩岸府際關係發展的影響因素，換句話說，研究議程的設定是把府際關係視為依變數，而透過比較方式探究影響府際關係的宏觀與微觀變數。. 理」的觀點，則兩岸內部府際關係重新變遷調整，對兩岸各自的未來治理結構與政經發展都有深遠的影響，也牽動兩岸未來「統合」的方向。在台灣方面，1994 年省縣自治法與直轄市自治法制訂以前，台灣地方自治長期處於「監護型」的自治行政運作模式，到二法通過實施後，透過選舉帶動地方自治意識高漲與分權的風潮，繼而因相關法令對於府際關係仍規範不清，中央與地方政府相互爭權、爭錢、爭人，再加上幾種政治力的拉扯牽引，特別是精省所造成的劇烈權力衝突，府際關係相對陷於重新解構過程。然而，台灣地方政府面臨地方經濟社會加速都市化、工業化、與民主化的過程，整體政經發展瀕臨政府財政枯竭、政治社會衝突失序、以及公共事務日趨互依與複雜，除了透過各自政府再造等工程進行管理改革以因應新局，也必須藉由跨區域與跨層級間的政府合作，才能有效解決當前的政經困局。在大陸方面，相對而言，牽動府際關係劇烈變化的原因並非來自政治民主化或地方自治開放的結果，而主要來自經濟快速發展所造成的分權壓力。1978 年改革開放為中國大陸府際關係變化的分水嶺，主要特質有三：由冷變熱、由單一性走向多樣性、由垂直聯繫轉為橫向聯繫。更具體地說，改革開放以後，伴隨經濟快速成長，大陸中央政府向各地方政府分權的過程，形成三種帶有普遍意義的傾向，一是傾斜分權，依據經濟開放程度，形成由經濟特區—沿海開放城市—內地經濟技術開放區—內陸省區等四個不同階梯的傾斜分權；二是縱向分權，首先由中央政府向地方省級政府放權，其次由省級政府向市級政府放權，然後再逐級下放權力；三是經濟分權，最主要是中央經濟管理權力的下放，包括計畫權、管理權、信貸權、投資權、外匯管理權、進出口權等。這些分權的發展趨勢牽動大陸的政經情勢，尤其是因為分權的過程牽涉到區域失衡、城鄉差距，以及甚至跨區域或跨層級間政府的合作與對抗，有效的府際管理因之對於中國大陸政經穩定將有關鍵性的影響。從比較的角度來看，台灣與中國大陸由於政經體制差異極大，是否可以構成一. 四、結果與討論本計畫的研究步驟首先是界定府際關係，建構較明確的指標作為進一步比較的基礎。其次，再依據研究結果比較兩岸府際關係的形成因素。根據相關文獻，本計畫關於府際關係的界定指標包括四個靜態制度指標，以及三個動態互動指標。四個靜態制度指標包括：1、財政權限：以實際影響說明此一權限劃分，比較發現台灣歷來中央集錢現象雖經 1999 年財政收支劃分法的修正改革，不過整體地方歲入支出相對於中央歲入支出的比例並未變動太大，反而大陸在 1980、1988 年幾次預算改革後，地方相對中央的財政自主比例比台灣還高。2、監督權限：由監督權限中，可以看出自台灣在 1998 年精省後，名義上縣市直屬於中央管轄，虛級化的省政府對於縣市只有監督之權，而在形式上，台灣已逐漸朝二級政府之方向前進。大陸部分體制變化不大，不過在上級對下級經濟管理監督有相當的改變，除權限下放之外，並且納入經濟管理績效作為監督評估指標。3、組織權限：由組織權限的探討中，可以發現台灣根據 1999 年地方制度法與地方行政機關組織準則，地方政府根據「總量控制」目標，擁有相當大的組織自主權與人事任免權。大陸方面則仍維持中央一條鞭的制度，地方自主權限非常有限。4、立法權限：由立法權限的探討中，可以發現台灣在地方制度法對於地方立法權限的規定，有重大的改變，不過整體而言，受限於法律位階的體制，自主權仍有相當限制，大陸方 3.

(5) 之爭議，除因重分配事件引起外，就是事涉「自我規律政策」事件，地方政府各自考量地方需要，制定自治條例，以為各該行政區域人民之適用，卻因中央總體考量而在地方立法後，另行制定專法，以致外界有減弱自治性，阻礙地方發展的訾議。此外，府際間亦產生爭議，蓋毗鄰轄區對於自治事項本可全權自治，如形式上力求一致，實質上係政黨政治之角力，而勉強各自治體放棄自治權之行使，係對地方自治之傷害，亦影響各自行政團隊之政策執行。 3、自主權下放衝突，包括自主的組織權與人事權。地方自治能否落實，重點在於民選地方首長是否有充分的人事任免權，地方首長為有效服務人民，實現對選民的承諾，便應使其組成堅強的執政團隊，以同舟一命的精神，展現政績。然而，從地方制度法與地方行政機關組織準則相繼通過實施後，各級地方行政機關雖擁有相當大的自治組織權，但是我們也發現地方政府在組織與人事自主權方面，一直無法獲得有效解決，例如現制規定縣（市）長可任命之一級主管僅有三位，而且是以機要職任用，實在不符政治常理；又例如，人事權與財政權應是主管權中不可或缺的，而囿於現行法規中，對主計、人事、警察、政風等人事任命，由中央一條鞭統管之規定，實是對主管權的傷害。關於影響兩岸府際關係發展的因素，概略分為國際因素與國內因素。在國際因素部分，牽動大陸府際關係變化的最重要的因素是來自全球化或經濟開放的衝擊。由於全球化牽動制度變遷或者牽動不同層級政府間的合作機制與空間，使得府際關係相對產生變化，尤其加入世界貿易組織之後，這種變化的速率加快。台灣部分府際關係的變化受到國際因素的影響相對較小。在國內與國家體制因素部分，憲政制度或基本國家體制的規範（包括中央與地方分權制度），財經管理的策略，以及政治競爭的歷史因素是影響台灣府際關係優先的變數，至於其他因素相對可能較為次要，大陸部分，似仍以經濟方面的因素影響較大，政治部分則仍以共產黨專政的體制居於主要。. 面則因為長期以來「議行合一」制的運作，立法權形同虛設。在動態互動指標部分，本計畫分成三個層面探討，大陸部分資料暫未整理。首先，是中央與地方權限衝突，可由二方面來探討，1：分配性政策，地方自治中央與地方之垂直關係，最適設計應係建構「夥伴關係」，但臺灣威權轉型之後，中央與地方之夥伴關係遲遲未見成形，中央所訂定分配性政策機制，經常是中央與地方爭議的焦點所在，如財政收支劃分法之修正，或其授權子法之修正。2：規律性政策，由中央與各部會依中央法規標準法第五條第二款「干涉保留」或第四款「社會保留或稱重要事項保留」，制定之法律，多屬規律性政策，立法院至今為止，所通過之法律，並無土地管轄上之彈性考量，也無區域治理的概念應用，以致法律執行之爭議，時有所聞。其次，共同協力事項之衝突，地制法所謂的「共同協力事項」中，中央雖得以立法的方式介入某一領域，但是除非中央自己派人執行，否則中央只得就該事務領域訂定一些「框架性」的原則，或者只規定地方政府有義務承辦、執行某些事務，至於執行上的方式、程度則應由地方自行決定，否則就是不當地侵害地方受憲法保障的自治權限。實務上，我國在區域發展中常面對的難題包括：1.法令繁雜各行其事；2.議會無法協調；3.權責無法釐清； 4.本位主義作祟；和 5.財政的不足及分配爭議。對這衝突可由二方面來探討，1：重分配政策，水平府際間之衝突，在地方制度法施行後，因直轄市與縣（市）為不同行政區域之自治體，理應無政治衝突存在，其所以發生爭議者，即係前揭事件背後之政治利益或實質利益，此亦包含不利益之分擔所衍生之分配不均爭議肇致。蓋中央對採「重分配政策」之立法，係授權地方政府間能經由協調或會商，解決跨區域或毗鄰區域之利益分配，但地方首長挾民意以自重，甚至經由地方議會之決議，以最有利於各自地方政府的方案協商，毫無妥協餘地，以致爭議問題僵持不下，形成直轄市與縣（市），或縣（市）間之不和諧情事。2：自我規律政策，水平府際間 4.

(6) 五、計畫成果自評本計畫提出申請時包括赴大陸研究之差旅費用，不幸此部分未能獲得國科會補助，計畫主持人於研究初期曾以陸委會補助赴北京參與研討會，發表關於兩岸府際關係比較的論文，並與北京大學研究此一議題的學者交流，研擬相互合作的方式，其後並持續聯繫。計畫執行後期，原本預定在北京大學進行實地研究，後受 SARS 風暴影響而未能成行。諸多因素影響本研究對大陸方面府際關係資料的蒐集，以致於相關資料仍未能蒐集完整，原本預定建立兩岸的比較指標部分未能如期完成，將另行補正。. 5.

(7)