第六章 結論與建議
第一節 結論
現在社會大眾對地方財政（課稅）自主觀念的建立皆能給予認同，顯為趨勢 所使然，且民選地方首長，為了在任內有優異的政績表現，乃對當前不合時宜的 法規提出挑戰，藉之凸顯從政魄力，以求獲取民意，並鞏固其從政地位；惟若缺 乏法律基礎即任意課稅，不僅令納稅人不勝其擾，亦阻礙企業投資意願，若不及 時有效制止，恐將破壞整個賦稅體制，終將演變成稅捐稽徵與行政大亂之情景。
因此，為了建立民主法治的社會，亦為了堅持租稅法律主義的信念，根本之計，「財 政收支劃分法」應再次修正，讓地方政府取得充分財源，以從事地方建設；另外，
更應積極鼓勵地方政府善用『地方稅法通則』之法令依據，讓地方政府得因應各 地方不同之需要，訂定稅收徵課辦法，但必須經過地方議會通過，而非由地方首 長隨意徵課，如此國家賦稅體制才不致遭受破壞，而地方政府才有法律依據以行 使地方稅課權限，納稅人亦有法律依循以盡其納稅義務，則租稅法律主義的真締 才能體現與落實，使中央與地方之財政權得以公平合理之解決。
再者，台灣地區實施地方自治，地方首長經由人民選舉產生，為推行為民所 迫切需要的自治事務以討好選民、爭取選民的支持，依法徵收規費收入，以充裕 地方財政已不可免，故如何依法開闢地方自有財源實為地方政府的財政重點；又 地方稅法通則為地方制度法實施後，賦予地方自主徵稅的重要法源，而地方建設 捐為地方自主徵稅的重要財源，對稅基、徵收方式及稅賦程度均須有一定的規範。
是以，若欲地方財政自主，除稅捐外，規費的徵收亦頗重要。無論使用者付費、
受益者付費或污染者付費，均為近日民主自治與社會公平思想潮流所趨，而規費 的加強徵收，不但能聚成廣大的財源，更符合公平、民主、合理的負擔與分配，
而政府的企業化經營及功能財政是近代國家政府理財的有效途徑，故如何廣籌地 方建設財源，以利地方建設，達成地方財政自主，乃是現行地方自治的首要工作。
故財政收支劃分法的繼續修正，地方稅法通則稅課自主權之落實與地方建設捐徵 收條例和規費法的研訂皆為當前地方政府達成財政（課稅）自主的最重要工作。
由前述歸納分析中可以得到以下幾點結論：
一、統籌分配款之規模不大
在未來修法方面，中央宜增加統籌分配稅款之財源，把餅做大。在分配上，
一方面固然應滿足各地方的基本財政需求，以維持全國一致性的基本公共服務；
但同時也應注意直轄市的法定負擔較為龐大，其特別的法定任務需求也應加以滿 足，以公平合理分配資源，營造中央與地方雙贏的局面，俾共同謀求全體國民之 福祉。然行政與立法部門也應認知「把餅作大」的真諦並非加大統籌分配稅款之 規模，而係如何能使整個「財政大餅」得以增長，否則不過是「零和遊戲」罷了。
二、財政收支劃分法規定不盡周妥
由於目前各縣（市）財政豐吝的情形非常懸殊，無一個縣（市）收入可完全 支付其歲出，甚且有三分之一的縣市即使以其全部中央及縣（市）之稅收總數仍 不敷其人事費支出，故攸關地方財政（課稅）自主之財政收支劃分法的合理修正 乃刻不容緩。首先，釐清中央與地方的權限，乃財政收支合理劃分的前提與要件；
其次，為釐清政府職能與財務責任間之關係，須有專門機構負責檢討行政區域重 劃與各項政務經費分配負擔相關的法律，而非僅就財劃法之修正就能達成地方財 政改革的目標。換言之，我們面對當前地方財政困境，應有『財劃法之修正只是 改善地方財政問題之一環而已』的認知（韋瑞、趙揚清、邱靜玉、陳妍蒨、黃怡 靜，2002）。因此，建議中央政府再次修正財政收支劃分法及統籌分配稅款分配辦 法，將統籌款及補助款的分配法制化，以斬斷控制－依賴的父子關係。
三、偏重國稅，不利地方稅收
由於國稅稅源較豐且廣，而地方稅稅源多集中在財產稅，且財產稅又以土地 增值稅為大宗，但因土地增值稅易受經濟景氣的影響，對地方財政影響至深。此 外，地方稅由地方政府自行立法較符合地方特性，因此國稅與地方稅稅目實有必
要重新劃分。
四、中央強制經費分擔，影響地方財政
檢討我國中央及地方財政關係時，應注意強制責任中的經費負擔及決策決定 問題（即無財源提供之強制性責任），亦即對於中央不合理之負擔分配規定勢必影 響各層級政府間之財政平衡，甚至加重各級政府間財政狀況的不均。針對此一問 題，我國財政收支劃分法對於財政負擔之劃分顯有過於疏漏之處，地方政府在面 臨財政收入不足時，對於強制責任所造成的支出增加，勢必因法令規定不清而提 出抗議。
五、中央減稅政策，影響地方財政
有關地方稅的減免，目前係由中央主導訂定（含財政部主管的各稅稅法及各 部會主管的非稅專屬法律條文），形成多頭馬車、繁複分散的現象，是以，亟須 重新檢討全盤整頓，俾趨合理。尤其大量減低地方稅收，衝擊地方財源，造成「中 央請客，地方買單」之情形。例如以最近房屋稅住家用，稅率下限由 1.38%降為 1.2%、契稅稅率各降 20%、土地增值稅減半徵收兩年、以及牌照稅之殘障者免稅等，
皆造成地方稅收之減少。因此，建請統一由財政部出面協調各部會及地方政府，
全面檢討減免政策，刪除不合宜之減免條文；或重由財政部另定「租稅減免條例」；
同時對於因中央立法或政策所造成地方稅課收入之損失，應予以合理補償，以符 合公平正義原則，並使地方政府得以掌控政經總體方向，以配合政策目標。
六、未能充分運用土地重整規劃措施
係指地方政府可利用市地重劃、農地重劃、區段徵收（或跨區區段徵收）、
都市計畫、多目標使用、都市更新或整治開發（如河川、海埔新生地等水地重劃）
等方式，進行現有土地重整規劃，以最少的成本支出（先貸款再歸墊收回），達 到最大效益之一種處理途徑。此種方式之執行，不但可提高土地利用價值；亦可 帶動地方繁榮，增加稅收；而地方政府亦可藉由產生的抵費地、抵價地（可建築 土地）或劃餘地之出售增加財源；人民亦因其土地增值，而樂意配合，可說是一 舉數得，達到乘數效果，值得大力推廣。
七、支出控管與庫款調度效率有待提昇
根據財政學者巴絡（Barro）的研究指出，改善財政宜從減少支出著手，他以 二十個 OECD國家的經驗發現，財政改革成功的國家，皆在於有效的減少支出。
誠然，公共支出的不當與浮濫，早為人所詬病，是故如何管控支出規模，提高支 出效率，以遏止浪費，乃成為目前地方財政之首重目標（轉引自徐仁輝，2002：
66）。又如欲管控地方歲出財務狀況，建議可仿傚日本編製平衡表的方法，並將 之列入法制規範，以滿足及方便民眾瞭解地方政府財務作為與施政責任是否相結 合，且可驗證地方政府財政負擔與受益是否符合世代間之公平。然而，「債台高 築」亦為地方財政之另一警訊，而債務的累增，代表財政失衡，收支不均，長年 以往，以債養債，肇致寅吃卯糧，使財政陷入極端困境而無法自拔，此為目前地 方財政窘況的最佳寫照。由此可知，債務管理的重要性，惟欲有效管理債務，非 實施債務課責及誘因管理不以為功，亦即應規範地方政府舉債財源不得用於經常 性支出、每年度應編列償還債務之比重多寡、規範前後任首長舉債及償債情形、
舉債對自償性建設之經濟效果等作為績效指標，而分別給予不同幅度之獎懲（如 公開成果資訊及增減分配款或補助款等），以資控管。
八、地方財政自我負責精神未能積極落實
本文認為要落實地方財政自我負責的精神，其問題的決戰點，不在地方，而 在中央；要強化開源節流措施的機制，其問題的關鍵點，不在地方，也在中央。
換言之，地方之所以有強烈的依賴性，不自我負責，不開源節流，其問題都來自 於中央在體制上及實務上的作為或不作為而有以致之（蔡吉源，2000：11）。因此，
在中央立法維持一致性的原則下，以確保租稅公平與掌握稅源之雙重考量，舉凡 稅率的制訂，要給予地方政府一定的彈性空間，亦即立法應充分授權，例如制定 建設捐徵收條例，以增裕都市建設財源；辦理公共造產；發行地方公益彩券；開 放博奕性娛樂觀光事業；開徵社會安全捐（稅）；依法徵收各項環境污染防制費；
或是協調民意機關，適度提高地價稅與房屋稅之稅率及稅基；或是賦予地方政府 開徵與國稅相同之稅捐，如日本都道府縣住民稅及市町村住民稅，但稅賦應審慎
考量，不宜過重。
九、地方稅法通則及規費法規定未能落實執行
地方稅法通則能否改善地方財政困窘？實攸關地方自治的落實與地方財政的 自主，對於我國的民主進程而言，是相當重要的議題。
（一） 地方稅法通則短期內效益可能不大，但是隨著民主腳步的加快與中央可 能採行相關配套措施之後，能否發展出如日本地方政府般的自主性？相信 是中央政府與地方政府所引頸期盼的。
（二） 中央欲在統籌分配稅款計算公式中加重財政努力權重，但如何能平衡各 縣（市）先天條件的差異，實攸關鼓勵或督促地方政府落實財政自主的實 質意義，亦值得深入研究。因此，唯有落實『地方稅法通則』及『規費法』，
還給地方政府課稅、收費、罰款的立法權，地方政府始能開發自治財源，
充裕地方建設。
十、整體經濟成長減緩
促進總體經濟的成長，才是真正「把餅坐大」的方法。如果只是在統籌分配 稅款的比例上打轉，或是藉由舉債來還清舊債，就整體而言，不過是「挖東 牆補西牆」的作法。因此要解決地方財政惡化的問題，就必須先解決產業外 移、經濟不振的問題。是以，若政府不能提出產業政策的願景，以及不能告 訴民眾台灣經濟的明天在哪裡，倘若經濟持續衰退、稅源不足，可以想見的 是中央與地方政府一起哭窮的情節一定會不斷的上演（葉家楠，2001：11-12）。
綜合本文的分析，地方政府財政自主的主要精義，在於攸關地方的「財政收 支劃分法」能公平、合理的適用於地方政府的財政收支上，並經立法院通過以確 保地方自有財源之一定比例；而地方政府課稅自主的主要精義，在於攸關地方租 稅自主的「地方稅法通則」能經由立法程序賦予地方政府可自主性的增加稅目、
提高稅率及徵收附加稅之權，以廣闢自治財源，充裕地方建設經費之需要，達成 地方財政自主的目標。
第二節 建議
英國首相邱吉爾（1874-1965）曾語重心長的說：「要進步就必須求變；要完 美則更須不斷求變。」由地方政府長期處在財政窘困煎熬的情景，可知若欲使地 方政府脫貧致富，唯有不斷的變革、創新與突破，而地方財政的改善遠景及地方 自治的理想也才有可能逐步實現。又地方財政為國家財政之基礎，礎不固，則整 個財政亦將產生問題。因此，地方財政在民主國家中實扮演著舉足輕重的角色。
道爾（R. A. Dahl）則認為民主政治即是民意政治，凡事均應傾聽民意，而任 何政策的執行也應回應民意，是以「地方稅法通則」的制定乃符合民主政治分權 理論的核心價值。因此，倘若人民能清楚瞭解將負擔多少的租稅，以及瞭解政府 所提供之服務背後所隱藏的成本，則財政幻覺（fiscal illusion）之情形必然減少；
且基於公民意識的提升，民選政治人物提出競選福利支票時，自然會考慮將來「兌 現支票」與「流失選票」的兩難困境，因而可減輕地方財政負擔，並落實「地方 稅法通則」之實施成效（轉引自徐仁輝，2000：74）。
茲從提升地方的財政自主，良好租稅環境的建構，以及各級政府未來努力的 方向等三個面向，提出本文研究之建議：
壹、提升地方的財政自主
由於在目前財政法制下，地方財政缺乏自主性，且債台高築而瀕臨破產，是 以，為提昇地方財政自主性，本文試就文獻回顧心得，相關財政理論，以及目前 財政法制度下地方實踐面之困難等面向就法制層面、政治解決途徑及管理途徑等 面向提出幾個政策建議：
一、法制途徑
（一）中央與地方財政收支劃分應適切相當
有關中央政府與地方政府間財源之劃分原則，塞力格曼(E.R.A. Seligman)認 為應遵循效率、適合、及相當等三個原則。所謂效率即以徵收效力高低為標準，
適合則以稅基之廣狹為依據，至於相當原則是以租稅負擔分配之公平性為劃分 原則。因此，中央應與地方共同協商修正財政收支劃分法以符合中央與地方財 政收支劃分原則，適當劃分中央與地方任務，使中央與地方稅源符合需求。
（二）中央立法有減少收入者應籌措替代財源，有增加財政負擔者應事先籌妥經 費或立法時明定相對收入來源
基於目前的政治生態，立法部門動輒輕易修正法規降低稅率、減少收入，
或增加政府負擔，以討好選民，嚴重影響地方財政收支運作，造成財政困境。
為扭轉其弊病，應建立法案研訂與財源籌措同步考量之「收支對等」觀念，即 凡研訂各項重大法案或政策涉及需地方負擔經費或減少地方收入者，應兼顧對 地方財政之影響，事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源，並附案提 出成本效益分析，以保障收入之無虞，求取地方財政之穩健。此項要求，財政 收支劃分法第三十八條之一（八十八年一月修正公布）及預算法第九十一條（八 十七年十月修正公布）均有明定，惟觀乎近幾年之情況，中央皆充而不聞，未 能確實執行，是以，亟須設法扭轉與貫徹。
（三）財政法規應適度鬆綁，俾利地方自主運作
要增加地方財政自主性，中央應在政策及法規上鬆綁，賦予地方政府權力，
使其能適度制定法令，以增加財源的利基。如都市計劃變更權之考量下放；又 如土地法令的限制常造成地方觀光發展的瓶頸，以花蓮為例若能開發保留區的 溫泉資源，將可帶來無限商機，是以，建議法令限制應予適度鬆綁，以落實地 方自治，增加地方自有財源，並減輕中央政府之負擔。同時，讓地方政府在法 制基礎下能因地制宜決定其財政收支規模，均衡地方發展並改善地方財源，以 提供符合居民需求之公共財，達成公共財之最佳效率配置。
（四）檢討不合時宜地方稅減免規定，以裕庫收
有關地方稅的減免，目前係由中央主導訂定（含財政部主管的各稅稅法及 各部會主管的非稅專屬法律條文中），形成多頭馬車、繁複分散的現象，因此，
亟須重新檢討全盤整頓，俾趨合理。尤其大量減低地方稅收，衝擊地方財源，
造成「中央請客，地方買單」之畸形情況，更顯荒謬。是以，建議統一由財政 部出面協調各部會及地方政府，全面檢討減免政策，刪除不合宜之減免條文；
或重由財政部另定「租稅減免條例」，以資一目了然，方便掌控政經總體方向，
配合政策目標。
二、政治途徑
（一）加強地方公民參與意識與企業經營理念
地方政府應強化公民參與意識，鼓勵人民參與公共事務之管理（如認養公 共設施、行道樹等）；更應讓地方居民體認財政危機來臨之事實，先做人心重建 再結合朝野共識來作各種財政重整措施；另外，主政者須有企業經營的理念，
結合民間資源以從事各項建設，並要能爭取民意機關的支持，以強化政府機關 的競爭力等；尤應建立中央與地方協商機制，將尚未釐清之權責明確制度化以 保障財政之自主性；並確立「地方能做，中央不做」的原則，以永續經營方式 來制定財政政策，創造中央與地方雙贏的局面。
（二）統籌分配稅應有合理的分配公式，並擴大統籌分配稅款規模
目前最嚴重的地方財政問題就是水平不平衡，亦即各地方財政收入不均，
因此應研議將統籌分配稅的「分配」訂出一套合理的公式，使分配能透明化、
公式化與制度化，以調劑財政盈虛、平衡城鄉差距（如考慮依「財政需要」、「財 政努力」及「財政能力」等三大指標佔全國的比例作分配因子）。此外，中央應 有誠意解決地方財政缺口，適度擴大中央統籌分配稅款分配規模，真正「把餅 做大」。尤其應明確訂定有關地方政府「基準需要」的定義，以滿足地方政府真 正之所需；其次，應評估統籌分配稅款分配公式指標的權重，讓地方政府共同 參與，以共識程度最高的為分配公式並加以制度化，以免滋生爭議。因此，建 議妥善利用中央統籌分配稅款等機制來解決地方財政水平的不平衡以縮短城鄉 差距。
（三）補助款宜制度化，減少指定用途之補助
對於財政困窘的地方政府而言，政府之補助金制度便顯得格外重要，它可 說是中央與地方政府行政關係之樞紐。日本財政學者藤谷謙二曾經表示：「國庫 補助金制度一方面係中央政府對地方政府實施行政統制之有力手段；另一方面 則是中央政府補助地方財政或調整地方財政所不可或缺的制度。」是以，政府 間之補助金制度理論，乃是藉著有條件之補助（conditional grants）以減少各行 政管轄區域間無效率之外溢效果，同時又藉無條件之補助款（unconditional grants）以維持水平之公平，及防止真實所得之分配受到不利的扭曲。我國現行 的政府間補助金制度雖具有彌補地方政府預算差額的作用，卻也養成縣（市）
政府依賴上級政府補助之心態，導致補助只會產生替代效果而無激勵效果的現 象。因此，為激勵下級政府擴增財源，建議上級政府將接受補助的下級政府自 行籌款努力（fiscal effort）以及擴張稅收之租稅努力（tax effort）列入政府間補 助款之分配標準中，藉以激勵地方政府自籌財源。此外，並建議政府應回歸財 政收支劃分法第三十條有關補助地方「四大類事項」的精神，亦即擴大一般性 補助而減少指定用途之補助。另外，有關計劃型補助計畫的擬定及編列應由主 計處與國庫署共同審查，以過去執行的績效作為審查之參考依據，同時賦予各 部會責任，將基準需要「以外」的其他需要和地方政府自主財源的差異，作為 補助款的上限。
（四）落實財政收支劃分法規定，中央與地方支出明確劃分
依憲法第一百十條「…其事務有全國一致之性質者屬中央」，但近來中央卻 要求地方政府負擔事屬全國一致性之法律義務支出項目日益增多，如國民中小 學之班級人數降低、全民健保、消防、警政經費、社會福利… 等，而未考慮地 方財政能否負擔，此乃導致地方財政危機的主因。故建議將國民中小學、消防、
警政經費及社會福利等經費由中央負擔。是故，中央與地方權限亦應適度劃分，
使權責相符。其次，應釐清自治事項與委辦事項，委辦事項財源則應由中央負 擔。依據財政收支劃分法第三十七條規定：「…，屬委辦事項者，由委辦機關
負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。」惟委辦事項與自治事項之分 辨，尚存爭議；且地方制度法第二十二條規定：「自治事項，涉及中央及地方 自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定。」
目前該施行綱要亦迄未頒訂，更使地方政府無所適從。由於自治權責之界定，
牽涉地方財源支出規模的確立，直接影響地方財政的穩健度，亟盼儘早檢討劃 分。
（五）避免政策性支票與精簡政府層級
民意代表基於選票考量及兌現政見壓力下，對公共支出常作漫無限制的建 議；而民選首長亦基於民主政治制衡作用，對於民意代表所提地方建設建議事 項大都充分尊重，再加上其亦有選票考量、兌現政見壓力及求政績表現，兩者 相乘效果下常造成公共支出之不當擴張，其支出成長率往往高於收入成長率，
此乃造成財政收支失衡的原因之一。其中建議小型工程款制度即為民眾最大詬 病之處，因此，建議落實國家發展會議之共同意見，修正地方制度法，廢除鄉
（鎮、市）之自治層級，把鄉（鎮、市）長改為官派（行政院已研議於九十五 年廢除鄉鎮層級），以大幅精簡政府機關組織及員額，提高行政效率，改善地方 財政。
三、管理途徑
（一）加強地方財政之管理與運用效率
當前地方政府因財政收支差距擴大所造成的財政問題，並非僅賴財政收支 劃分法之修正，及調整各級政府之稅課收入劃分，即得以完全解決；而是更待 地方政府本財政自我負責精神，厲行各項開源節流的措施：在收入方面，如加 強工程受益費之徵收，加強稅捐的稽徵以防止逃漏稅，加強公有財產之管理，
適度調整教育捐附徵稅目及附徵率，提高非自有房屋稅與地價稅稅率及稅基，
以及檢討現行各項規費徵收之合理性及收費標準等；在支出方面，對於公共建 設應擴大採行BOT 之方式，以地政方法取得公共設施用地、公共服務之提供可
適度民營化或採外包方式等，以縮短收支差距，逐步解決財政收入不足問題，
以維持財政穩健。面對目前財政窘境，囿於「公共債務法」對舉債額度限制，
因此如何開源節流將是地方財政努力重點工作，也是改善財政困境的必要手段。
（二）地方應本財政自我負責精神，因地制宜積極開闢自治財源
中央已通過「地方稅法通則」及「規費法」等法案，以提昇地方財政自主 性，地方即應本財政自我負責精神，因地制宜積極開闢自治財源。例如建議調 高房屋稅或地價稅率將可增加為數可觀的稅收；或對與地方關係密切的稅目如 賭博稅、空氣污染防制費、地方規費及地方公益彩券等可立法增訂新稅目之開 徵，以用於社會福利、環保及地方行政業務之需；同時就課稅稅目明確、徵收 容易且不易逃漏的證券交易稅、遺產及贈與稅、土地增值稅附加徵收附加稅等，
亦有助於地方財政收入。另建議修改「工程受益費徵收條例」，恢復徵收費率下 限之規定，以利地方徵收，並落實受益者付費之原則。
（三）為督促地方財政自我負責精神之實踐，針對地方稅致力財政自主情形，分 別予以獎懲
中央應落實財政收支劃分法第三十五條之一，有關地方政府未依「中央暨 地方政府預算籌編原則」辦理，或有依法應徵收之財源而不徵收時，上級政府 應視情形酌予減列或減撥補助款；對於努力開闢財源具有績效者，得酌增補助 款之規定。另外，亦建議由適當、客觀的單位評鑑地方政府之財政努力績效以 符實際。
（四）實施債務課責及誘因機制，避免債務衝擊財務
「債台高築」為地方財政的另一警訊。隨著債務的累增，收支不均，將使 財政陷入極端困境而無法自拔。由此可見，債務管理有其運作實施的必要性；
惟欲有效管理債務，非實施債務課責及誘因管理不以為功，因此政府應規範舉 債財源不得用於經常性支出、及每年度編列償還債務之比重多寡、並規範前後 任地方首長舉債及償債之情形、舉債對自償性建設之經濟效果等作為績效指 標，給予不同幅度之獎懲，以減輕財政惡化的情形。
貳、建構良好的租稅環境
經由第三章各國地方稅制的比較分析，第四章我國地方政府財政現況的認 識，以及第五章財政自主的建構，就整體環境、中央政府及地方政府等三大部份，
嘗試建構一個為政府、民選政治人物及人民共同相容的租稅環境：
一、整體環境部分
（一）打破不加稅的謎思，減少稅基侵蝕
我國隨著民主腳步的開展，減稅措施所導致的稅基侵蝕愈加嚴重，反之加 稅對於選票的衝擊卻讓政治人物噤若寒蟬，然未免財政問題繼續惡化，不加稅 之謎思應予打破，減稅觀念亦待導正。尤其從我國稅負占國民所得GNP 比例為 13﹪，比一般先進國家低（OECD 為 20﹪），確實有增稅空間，有學者建議可以 增加至 18﹪以減少財政收支差短現象。但是在加稅時，是否應先考慮檢討修正 現行稅制不合理現象？如減少減稅優惠、調高所得稅率加大中產階級適用級 距、加強稽徵防止逃漏稅？催收舊欠以充裕庫收？皆為可努力的方向。
（二）民主競爭制度運作宜更加成熟化
儘管民主政治環境中，政黨競爭可能導致地方政治人物競相開立選舉支 票，或奉行「任內不加稅」的討好人民準則，但只要民主競爭制度運作正常，
民眾必將了解「天下沒有白吃的午餐」及「羊毛出在羊身上」的道理，對於亂 開選舉支票的地方政治人物，終究會在選票上作出較為正確的抉擇。
（三）客觀衡量分配中央與地方稅收
從支出責任分配觀點，宜客觀衡量中央與地方的支出責任，就其支出責任 的輕重多寡，來分配稅收的成數，避免中央支出責任較少卻又分配較多的集錢 現象。
（四）財政改革應有全民共識
唯有全民共識體認財政危機，方能真正解決地方財政赤字問題，提高地方 財政自主性，落實地方自治。
（五）地方財政應有永續性
如果無法提昇地方財政自主性，健全地方財政自我負責精神，則中央和地 方每年都要進行激烈的搶錢大戰，各級政府財政永遠無法穩定下來，對於政府 施政品質、穩定性和延續性都會造成嚴重傷害。因此，地方除了本財政自我負 責精神努力開源節流外，中央應與地方更應協商訂出一套好的辦法俾據以實 施，優先彌平各縣市財政收支差短，解決地方債務負擔，增加地方籌措財源能 力，提高地方財政自主性，落實地方分權以達成地方自治。
二、中央政府部分
（一）制定「促進地方財政重建臨時措施法」
隨著財政收支劃分之合理化、補助款制度之公平化，建議可參照日本制定
「促進地方財政重建臨時措施法」，對於經營不善的地方政府可予以強制性重 整，此舉將使民選政治人物會更注意選舉支票的可兌性。
（二）訂定地方稅（含規費）之下限
就現有各縣（市）一致性之稅基，如房屋評定標準價格、公告地價、公告 現值等，建議參照日本於地方稅法中訂定「標準稅率」之精神，規定房屋標準 價格、公告地價及公告現值與實價之比例，應在一定標準以上；倘若地方政府 訂定之比例（費率）低於該標準者，則應減少其補助款，或降低其統籌分配稅 款的比例，以強化地方政府自我負責的精神；又有關於工程受益費則建議恢復 徵收費率下限之規定。
（三）平衡各地方先天條件並建立監督考核機制
中央政府為確保地方政府妥善利用地方稅法通則，應強化現行監督考核機 制，以中央統籌分配稅款或補助協助款作為誘因，對於努力徵稅的地方政府給 予相對較多的補助款，以建置地方自我負責及努力的督導功能，但需特別注意 的是應先將各縣（市）先天條件妥慎予以實質公平化，以避免產生富者愈富、
貧者愈貧的情形，而其過程也需讓地方政府充分參與及討論始能免除爭議。
（四）採取獎勵誘因，提振地方稅收
為提高地方自主財源，並使各地方致力於營造良好投資環境，積極招商，
共同促進經濟發展，避免有反商現象或行政上消極怠惰，應仿照德國及中國大 陸之立法例，將各地方所徵起之所得稅收入的一定比例，分配與該地方團體（亦 即共分稅制度之建立）。此一做法將可反映出稅收貢獻程度的大小，各地方稅收 貢獻大者分得較多，較具有實質上公平分配的意義（陳清秀，2002：193）。
（五）檢討修正地方稅法通則
地方稅法通則第三條針對開徵特別稅課、臨時稅課與附加稅課的諸多限 制，對於求財若渴又憂心選票衝擊的地方政府而言，猶若綁住手腳，因此建議 在徵收細則中予以適當鬆綁。
（六）統一徵收水資源回饋金
在地方稅法通則第三條對天然資源之限制未鬆綁前，建議可參照日本地方 讓與稅的做法，由中央統一徵收，並將稅款（回饋金）依據各地水庫或自來水 廠所佔面積、對於縣（市）的發展妨礙程度或供水量等相關因素，妥善設計計 算公式用以補助及回饋地方，以平紛爭。
（七）檢討現有的行政區域劃分
對於人口密集、工商發達的都會型縣市，包括北、高兩直轄市、五個省轄 市、台北縣、桃園縣、台中縣、台南縣及高雄縣，因其稅收相對豐富，且所分 配到的統籌款也較多，是以其財政自主比例皆比其他農業型縣份要高。為改善 此種現象，同時平衡城鄉的差距，中央政府有必要重新檢討現有的行政區域劃 分，亦即建議立法通過『行政區劃法』，將相鄰之財政狀況不佳的農業型縣市與 財政狀況較佳之都會型縣市合併，才能有效解決各地方政府間的財政水平不均 的現象。
（八）努力開發觀光資源
對於部份縣（市）政府，如澎湖縣、台東縣及花蓮縣，因受限於天然條件，
工商不發達，人口外流嚴重，財政收入明顯不足，即使重新劃分行政區域，亦
不容易改善其財政狀況。然這些縣份皆擁有豐富的觀光資源，故建議可透過中 央政府的專案輔導，給予必要之人力、資金及技術的援助，協助其設立「旅遊 休閒專區」，配合週休二日的實施，積極發展觀光事業，以繁榮地方的經濟，增 加人民的所得，稅收自然會大幅提升，如此才能真正改善這些縣份的財政困境。
三、地方政府部分
（一）慎選選票殺傷力小的稅目
1. 地方政府宜依地方稅法通則之規定，開發稅源，但在開徵特別稅課、臨時 稅課及附加稅課部分時，應審慎選擇並且要能避免影響投資及產業發展之 稅目與稅率（額）。茲提出現階段比較可行的稅目以供參考：
（1）針對替代性低的風景名勝地區，課徵「觀光稅37」。
（2）針對產生外部成本的產業，仿照歐美國家課徵「噪音、空氣、水質、土 地等環境污染稅」。
（3）隨著國人泡湯（溫泉）及 SPA 的盛行，建議可參照日本課徵「入浴（溫 泉）稅」。
（4）高爾夫球場之使用者屬高消費能力族群，其使用之土地面積又相當大，
建議可參照日本課徵「高爾夫球場使用稅」。
（5）建議仿照日韓法等國家課徵「住民稅」，讓民眾透過住民自決的方式，決 定其所轄縣（市）之福利與建設水準及其稅率，此乃我國長期可以努力 的方向。
（6）隨著經濟富裕、生活充足，都會區飼養寵物的情形日益普遍，為使國人 皆能養成愛護環境的良好習慣，徵收「狗頭稅」應為未來的趨勢和需要。
（7）隨著攀岩及登山的風氣日益普遍，建議可對登山系統課徵「旅遊稅」（林
37 有受訪者認為觀光稅可能嚇走觀光客，但依筆者的觀察，只要能讓民眾感覺受益與繳稅對等，
且其金額低，應不致嚇走觀光客。因此值此周休二日休閒旅遊盛行之際，低額的觀光稅應屬可行，
除了能減輕各縣市維護風景地區的行政成本外，更能賦予民眾養成愛護自然生態的環保意識。
靜瑜，1998：9-12），亦即以申請入山證者為納稅義務人，此稅之目的除 可建立民眾珍視大自然、愛護地球的觀念外，亦可增加地方政府的稅收，
以達「受益者付費」之目的；另外，若不幸發生山難時，救援小組的支 援系統及救難設備之採購，亦可從此項稅收加以支出。
2. 國稅附加徵收部分，由於其可行性較低，故建議可參照加拿大、愛沙尼亞 等國提高菸酒稅率的觀念，在菸酒稅上附加徵收，除可提高吸食及飲用煙 酒（料理酒類除外）之交易成本，達到以價制量、提高戒菸戒酒及維護健 康之功效外；更可增加地方財政之收入38。
（二）編制平衡表分析歲出
為了滿足民眾知的慾望與權利，使其了解政府財務狀況與施政責任是否相 互結合，建議地方政府可參照日本之「編制平衡表」的方式進行歲出分析，尤 以政見性福利支出更須將其籌編過程及財源內容予以詳實編列，以縮短資訊不 對稱（information asymmetry）之現象，並驗證地方政府財政負擔與受益是否符 合世代間公平。
（三）改革預算編列制度，增加財源運用效率與效能
目前地方政府實施的歷年制預算制度，易產生消化預算、大量保留款及彈 性度不足之弊病，且欠缺長期收支預測及成本導向的要求，造成經費需求無限 擴張，資源運用效率低落，支出浮濫，控管困難，因而總體財政政策之目標與 資源之合理配置難以達成，是以亟須大力改革陋習，重振地方財政之績效。故 建議可參採先進國家（如 OECD 國家）實施有成的中程預算（三至五年為期）
及企業化預算（彈性各機關專業判斷決定經費使用）制度，並配合財務管理的 嚴密內部課責、誘因機制及財務資訊公開透明化、成本效益評估等機制，以達 成政策合理化、支出效率化的財政改善目標（林水波，1999：131-134）。
（四）精簡人事員額，減少人事經費支出
38 資料顯示紐約 91 年 7 月的香煙零售數量比去年同期減少將近 63 萬盒，而香煙銷售稅卻是去年 同期的十倍，扣除上交給州政府的一半，紐約仍可得到一千多萬美元稅收。
地方政府人事費用負擔沉重實為縣（市）財政困窘的主因之一，值此中央 政府進行再造之際，地方政府財政既是如此困難，似宜比照中央同步進行組織 功能的重整與人事精簡方案。
（五）福利與建設經費應量入為出
民選政治人物對於選舉政見之兌現，應考慮財源與其排擠效應，任何福利 措施與公共建設均應「量入為出」，避免為兌現選舉支票而債留子孫。
參、未來努力之方向
中央與地方政府雖有層級上的差別，但實質上皆同為人民服務的整體，密不 可分。而財政收支劃分法的重新修訂，象徵著我國中央與地方政府對於稅源分配 的法律依據邁向一個重要的里程碑，對我國地方自治的發展具有重要的影響。根 據研究，我國地方政府在財政上所面臨的問題不僅在於「不足」，更在嚴重的「不 均」。因此，在財政收支劃分法修正後，地方政府對改善地方財政莫不寄予厚望。
故個人建議可從下列方式加以改善：
一、落實地方自治精神
我國地方制度法自八十八年一月公布施行以來，有關地方自治之相關法令體 系建構尚屬初期，為求真正落實地方自治，建議推動地方分權改革，以建立中央 與地方之對等互助關係，提升地方行政與財政之自主性，並減少中央干預地方之 事務，使中央專心處理國際事務。
二、遵守財政收支規定
地方稅之稅收應以足敷支出為原則，應避免稅收與支出相互乖離的現象，且 開徵法定外地方稅與調整稅率等之設計宜參入自主性之機制。為此，我國目前已 通過之『地方稅法通則』及『公共債務法』實應具體落實及開徵，才能有助於解 決地方財政之困窘。
三、努力開徵稅入財源
財政收支劃分法第六條規定：『直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)立法課徵稅捐，以
本法有明文規定為限，並應依地方稅法通則之規定。』因此，為增加地方財源收 入，地方政府應致力落實『地方稅法通則』的稅課自主精神，努力開徵新稅目或 提高稅率，以落實憲法保障賦與地方自治及課徵稅捐的權力。
四、建立基準財政需求
由於財政收支劃分法修正與施行地方制度法後，地方仍有要求中央填補其財 政不足之聲音，顯示地方之財政運作尚難以充分自主，故建議我國中央統籌分配 稅款之分配可參採日本地方交付稅制度的精神，亦即應以滿足地方「基準財政需 求」為原則；且有關分配，各級地方政府宜採劃一之方式實施，亦即均按「基準 財政需要額」減「基準財政收入額」後之差額予以分配。為此，在計算基準財政 收入額時，為避免各級地方政府不至於怠忽課稅權，宜有激勵其戮力課稅之自主 性課徵誘因機制，且在計算中央統籌分配款時，對基準財政收入之設計，亦應有 激勵課稅之機制，以符合公平。
五、擴大統籌分配稅款
中央統籌分配稅中，所得稅、貨物稅與營業稅的分配比例只有 10﹪、10﹪及 40﹪給地方，比率偏低，故宜適度增加，以強化統籌分配平衡地方財政貧富不均 的功能。至於擴大財源規模所需之經費，建議可從將「一般補助款」併入中央統 籌分配稅款來著手，因為目前行政院主計處所編列的一般補助款主要目的在於彌 補地方基本財政的平衡，顯然與統籌分配稅款的功能重疊；再者，統籌分配稅款 主要係依據基準財政需要與基準財政收入差距分配，並未限定該分配款之支出用 途；再加上，教育經費、社會福利經費與基本設施經費補助亦以各項指標、權數 設算其經費，僅規定其補助須用於此三方面，並未依計畫別細目限定其用途，是 以一般性補助款與統籌分配稅款相近，故長期而言，兩者應可合併；且統籌分配 稅款與一般補助款合併亦可解決所增加之財源問題。
六、編制地方財政計畫
目前中央統籌分配稅款是在國庫開立專戶存儲，並依分配公式由財政部按月 將普通統籌分配稅款撥付受分配地方政府，其相關稅收之實際收入情形亦按月登
載於相關網站；特別統籌分配稅款則依行政院核定數，於受分配地方政府檢具函 送財政部後撥付之，凡此皆應無所謂「私房錢」之虞。但未來一年高達二千餘億 元款項之收支，若缺乏獨立的會計個體，俾彙整表達此統籌分配稅款收支情形及 其運作與資金流出、流入情形，實欠妥善。是故，為使民眾瞭解中央與地方之財 政關係，並考量中央政府財政亦有匱乏現象，可由相關機關如日本中央政府般，
編製「地方財政計畫」加以說明，俾能掌握中央與地方整體財源之適足與平衡，
以供政府抉擇。
七、建立財政重整機制
隨著 e 世代的來臨，面對全球化發展、知識經濟等外在環境的變遷與挑戰，
現代化的地方財政應妥善運用財政收支來謀求經濟發展和資源的公平分配。政府 在開源節流機制上應有創新的思維及突破性的作為，揚棄「大有為政府」的舊有 思維，由「政府花錢做事」過渡至結合民間資源來「做事不花錢」，更提昇至「政 府生錢」之生態，以前瞻性、全方位的理念來設計財政重整措施，期盼能減少財 政赤字，並提昇地方財政自主性，且因地制宜提供符合民眾需求之地方公共財以 增加地方福祉。
八、提昇地方財政自主
『財政為庶政之母』，為落實地方自治，地方財政自主是必要的。地方政府最 接近人民，可因地制宜提供最能符合居民之需求之地方公共財，達成居民福祉的 最大化；正也因如此，地方必須負責籌措所需的財源。然而地方財政問題甚多，
為防止地方政府財政結構持續惡化，影響地方均衡發展，造成『一國兩制』的不 公平現象，有礙公共福祉的提昇，甚至拖累上級政府使全國陷入財政危機，因而 積極提昇地方財政自主乃是必要的途徑。
九、加強開源節流措施
開源應著重在如何為一個好的計劃取得所需要資源，這個資源不一定要政府 花錢，也可以利用企業結合、策略聯盟方式來結合民間的資源，鼓勵其共同參與，
達到建設的目標。開源應先不求人，在現有基礎上努力，如加強稽徵、防止逃漏
稅來擴大稅基、催收舊欠以維社會公平；加強公有土地管理，並積極規劃促進土 地有效利用，以提昇土地利用效能，增加財產收益；加強規費、工程受益費之徵 收，以落實使用者、受益者付費原則；加強辦理市地重劃，區段徵收方式，無償 取得公共設施，改善居民居住環境，以促進城鄉均衡發展；積極主動詳提建設計 劃方案，爭取上級補助；結合民間資源，以BOT 方式來籌措建設經費；發展具有 特色之地方產業；建立招商機制，提供廠商優惠吸引投資者創業，創造地方經濟 繁榮，擴大稅基以充裕庫收…。尤應契合時代脈動，在國際重視休閒旅遊的時代，
可積極發展具有地方特色之商業或產業，建立觀光資源網，以永續經營方式來規 劃地方願景。此外，因應「地方稅法通則」、「規費法」的通過，地方應積極研擬 開徵有地方特色的各種財源，如台東縣研議開徵觀光稅、溫泉稅，核廢料稅；桃 園縣研議開徵水源特別稅、機場噪音稅；彰化縣研議開徵砂石土石稅；花蓮縣可 研議開徵觀光稅、溫泉稅，機場噪音稅、砂石土石稅、環境清潔費、空氣污染費…
等，以增加自主財源，期能縮減財政缺口。但宜注意不可造成「殺雞取卵」、未蒙 其利反受其害的結果。
第三節 後續研究方向
綜合本文研究內容，得知「地方政府課稅自主對地方財政之影響極為深遠」， 故欲有效解決地方財政困窘之情景，唯有賦予地方政府課稅自主之權限，始有可 為。然而任何一篇研究均無法全面涵蓋所有的問題及提出完善的解決方法，故建 議後續研究者可從下列方向著手：
一、 影響地方財政之要素繁多，如行政區域重劃、行政層級調整、機關 內部組織精簡與政府重組39等，均有舉足輕重的地位，惟因涉及人文社會、國 土環境及財經產業等範疇，過於龐雜，本文限於篇幅，未能完整涉獵併述，
缺憾難免，有待未來繼續融入匯析探索，以求完備。
二、 中央欲在統籌分配稅款計算公式中加重地方財政努力之權重，但如 何能平衡各縣（市）先天條件之差異，實攸關鼓勵或督促地方政府落實財政 自主的實質意義，值得後續深入研究。
三、 目前我國對於基準財政需要之計算乃是依據正式編制人員人事費或 各法定事務支出所需之經費而得；而一般補助款經費則是採用封閉式的補助 方式（closed-ended grant），亦即先設定各項補助總額，再以相對權數分配至 各縣（市）；反觀日本的「地方交付稅制度」則是採用開放式的補助方式 (open-ended grant)，亦即先以法令規定「測定單位」及其依據之數值來源；其 次依據各設定之數值，計算「單位費用」，並以法令定之；再以法令規定「修 正係數」之種類，並針對每一種類，採用客觀、合理之數值，據以詳細計算 其修正係數。由此觀之，若欲嘗試日本計算其基準財政需要的方法，即必需 有大量客觀合理之數據資料以及中央與地方事權之明確劃分，始竟其功；惟
39 事實上，組織精簡並非政府再造的保證書或萬靈丹，根據美國管理學會在 1990 年至 1992 年的 調查研究顯示，有半數以上實施精簡的組織未達成預期的效果，組織在準備不全的條件下貿然的實 施精簡，隨即產生的問題及負作用，導致精簡無法成功，因此，政府再造應以「塑身」（reshaping）
取代「瘦身」（downsizing），如同整形手術，該瘦的地方要瘦，該豐滿的地方要豐滿。參見李允 傑，「政府再造，勿陷入數字迷思」，自由時報專論，2002.4.3，版 15。
以目前國內的情況而言，尚難以辦理，故有待中央政府成立專責單位，將我 國目前實施之數據資料彙整分析後，研擬出各級地方政府均能接受且公平合 理之完整模式。
四、 立法院通過「地方稅法通則」後，各地方政府無不摩拳擦掌準備開 徵新稅，如桃園縣、新竹縣、嘉義縣等擁有水資源之縣（市），紛紛表示對課 徵水資源稅有興趣。然按「地方稅法通則」第三條之規定，地方政府不得對 轄區外交易、流通至轄區外之天然資源及礦產品、經營範圍跨越轄區的公用 事業、損及國家整體利益和其他地方政府公共利益等均不得開徵。是以，未 來應如何修正『地方稅法通則』並放寬課稅限制，實為今後努力的方向。
