第一節 教師法與工會法限制罷教權之探討

第六章 罷教權規範之探討

第一節 教師法與工會法限制罷教權之探討

不論是一般勞工的罷工或教師、公務員的罷工，受影響的往往不 只有雇主，社會大眾多少都會受到波及，其中最有可能先介入勞資爭 議的往往是國家，比如：2003 年台中客運駕駛罷駛，幾天之後，由政 府出面協調其他客運公司，行駛原來罷駛的路線，看似政府的行政效 能高，但此一介入，無疑削弱勞工的武器，資方對勞資協商的條件，

更不願意接受（中廣新聞網，2003）。因此，罷教權是否受到法律的保 障，需要國家、勞方、資方三方面皆接受規範，以防止國家不當介入；

防止勞方過於激烈；防止資方不當介入工會運作。不論是國家、勞方 或資方任何一方違反此一規範法則，都足以破壞勞動三權的法理基 礎，甚而整個架構體系都隨之瓦解。以下就幾項勞動法基本原則探討 我國教師法、工會法限制教師罷教權之法理基礎是否適當。

一、教師法與工會法違反國家中立原則

國家中立原則，是指當勞資雙方發生爭議時，國家應保持中立的

立場，僅由勞動者或代表勞動者的工會，和單一的雇主或代表雇主的

雇主團體，本著勞資雙方自主、自治之原則，在法律之權限內，自行

協商以解決爭議。

本研究所以要求國家嚴守中立，乃植基於社會自治的基本原則，

勞資雙方本著理性、客觀的態度，協商、議定彼此間勞動的權利義務 關係，另一方面，在形成此一對等的協商力量時，雙方亦能自我約束，

避免採取過於激烈的手段，以維護自主自治的環境。因之，國家所扮 演的角色，在維持勞資間的社會力量對等狀態，在此一狀態下形成自 主自治的環境，使勞資能公平的進行雙方間的權利義務事項的協商。

然而，我國教師法的制定，國家介入勞資關係之程度頗深，雖然 看似就勞資爭議中之待遇、資遣、撫卹、保險等給予教師立法保障，

實則已剝奪教師之勞動基本權。事實上也證實，教師法制定迄今已經 十年，有關教師之待遇、資遣、撫卹、保險沒有一個法案有立法通過

， 因為這些本來就屬於勞資雙方自治之事項，法律如何能強制制定？本 來就應由教師之努力程度去決定其待遇高低，縱使是法律強加制定，

也只是制定最低標準而已。這些本來雙方自治事項，國家不當強勢介 入，已經違背國家應予遵守之中立原則。

二、教師法與工會法違反武器平等原則

基於勞資雙方自主解決，國家自應維持或保障勞資雙方能立於平

1 教師法第 25 條第 2 項規定，教師之退休、撫卹、離職、資遣及保險，另以法律定之。但目前學 校教職員撫卹條例為民國 33 年公布，且其第 2 條亦規定，本條例所稱學校教職員，係指各級「公 立」學校現職專任教職員；至於離職、資遣、保險亦未見相關立法。因此自教師法公布施行後至今，

立法院並未依教師法另行立法或修法保障所有的公、私立之專任教師。

等協商地位。因之，接續國家中立原則的上位概念，一種衡平雙方爭 議手段的理論，即武器平等原則，國家應努力維持此一武器平等。所 謂武器平等原則，係指進行勞資爭議的雙方當事人，其所擁有的抗爭 手段，彼此應該相當，足以相互抗衡。

在社會自治的原則下，國家所扮的角色，係在維持社會勞資間，

社會力量之對等狀態。勞動條件與勞動經濟生活的利益分配，應由社 會自治的勞雇雙方當事人自行處理，蓋勞雇雙方是勞資關係的當事 人，對勞動生活中經濟環境的異動，與權利義務的衡平，較公權力更 為清楚，因而國家當應儘可能退出利益分配的爭執，退居於中立的立 場。

又勞資立於平等協商之地位，是最有效防止教師罷教之方法，但 是依教師法及工會法規定，教師只能組織教師會，不能組織工會

，教 師無工會等於無從行使團體協商權及爭議權，教師法把教師之武器全 部「繳械」，雇主（政府或學校）怎會有意願與教師協商，教師法之制 定嚴重違反武器平等原則，教師只能被迫在一定範圍內活動，但那些 答應給教師保障的法律卻遲遲未立法；尤其是私立學校教師遭受惡劣 待遇，權益受損時只能忍氣吞聲，甚或被迫離職，如果沒有一個正常 的解決問題的管道，只會把危害的程度加深，危害的時間延長，但罷

2 教師依工會法第 4 條不得組織工會，依教師法第 26 條教師僅得組織教師會。

教最後還是會發生。

三、教師法與工會法違反利益衡平原則

爭議權在行使過程中，無論是單純的不工作，消極的不提供勞務，

或是在罷工時採取抗爭的手段，都會直接的衝擊著雇主的利益，甚至 社會大眾的權益，造成社會的衝突與社會秩序的失調。因此，在勞動 者的團結權、團體協商權及爭議權與雇主的經營權，和社會大眾的自 由、平等與財產權，同受憲法保障的情況下，一旦發生衝突時，孰者 重，熟者輕？

現代之權利觀念，乃建立在團體主義思想基礎之上，權利既為社 會生活之產物，個人又為社會之一分子，與他人有分工合作之關係，

於享有及行使權利之際，必須符合社會利益，並非可以不顧一切。職 此，罷工爭議權並非不受約束。勞動者於勞資爭議中，若剝奪雇主的 自由意志，或極度壓制或阻止其對財產之支配，或對第三者之基本權 利過度的妨礙，均應不被允許。

唯利益衡平原則是一個極為抽象，且易被濫用的理由，如果將利 益衡平原則無限擴大，則沒有一個爭議權的行使，是不會影響社會；

如果不加限制其解釋，任何爭議權都將無法行使。

我國工會法第 26 條

是罷工爭議權之法源基礎，第 1 項規定爭議權 之行使，非經工會決議不得罷工；第 2 項規定：工會於罷工時不得妨 礙社會秩序之安寧，及加危害於他人之生命、財產及身體之自由。按 罷工之定義通說及實務之見解，均認為罷工只是單純的不提供勞務，

勞工單純不工作而已。所以依工會法第 26 條之規定，必須罷工（即勞 工單純的不提供勞務）時，就須有加危害於他人之生命、財產及身體 之自由，始得就罷工加以限制。因此，依工會法第 26 條所定之標準，

教師行使罷教權只是單純不提供勞務而已，根本不會妨害公共秩序，

更不可能加危害於他人之生命、財產及身體之自由，顯然就利益衡平 原則而言，根本不應限制教師之罷教權。

又此一衡平原則也已出現於 1965 年「歐洲社會憲章」第 31 條，

該條容許簽約國「為了保護人身自由與權利，以及保護公共利益、國 家安全、公眾健康與道德」政府有權限制某些行業罷工的權利。在此 利益衡平原則下，只有當該行業停止運作可能危及局部或全部人的生 命、安全及健康時，才算是符合「利益衡平原則」 。在此原則下，很顯 然地，教師停止運作並不會危及局部或全部人的生命、安全或健康，

3 工會法第 26 條：

勞資或僱傭間之爭議，非經過調解程序無效後，會員大會以無記名投票經全體會員過半數之同 意，不得宣告罷工。

工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，及加危害於他人之生命財產氶身體自由。

工會不得要求超過標準工資之加薪而宣告罷工。

教師如不在限制罷教之列，則當然享有罷教之權利（楊桂杰，1993：

86）。

我國教師依教師法只能組織教師會，而教師會不是工會，因此根 本無法進行團體協商及爭議權行使，但是衡諸工會法第 26 條第 2 項之 規定，教師罷教並不會加危害於他人之生命、財產及身體之自由，教 師法及工會法第 4 條均違反利益衡平原則。

第二節 一般罷工合法要件之探討

現行法律下教師依工會法第 4 條之規定仍不得組織工會，而法制 上亦尚無從行使團體協商權及爭議權。由於現行法律尚未允許教師享 有勞動三權，當然就無所謂罷教權之合法性要件，但我國雖限制教師 之勞動三權，其經過法理上之探討後，教師理應享有罷教權之基本人 權。教師法在制定之初，罷教之規定亦曾一讀通過， （立法院公報第 83 卷第 43 期，1994b：294）且立法院第五屆立法委員也有主張教師擁有 罷教權者，但罷教權之行使是否與一般勞工行使罷工爭議權相同，又 一般行使罷工權之規範為何，不無探討之空間。

現行法中關於一般勞工行使爭議權罷工之要件，分別規定於工會

法第 26 條、勞資爭議處理法第 8 條

、團體協約法第 20 條

，其中最主 要之規定乃是工會法第 26 條，共分 3 項：

第 1 項規定:「勞資或僱傭間之爭議，非經過調解程序無效後，會員大 會以無記名投票經全體會員過半數之同意，不得宣告罷工。」

第 2 項規定:「工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，及加危害於 他人之生命、財產及身體自由。」

第 3 項規定:「工會不得要求超過標準工資之加薪而宣告罷工。」

此外，在勞資爭議處理法第 8 條與團體協約法第 20 條尚規定有二 個罷工之消極要件。

依工會法第 26 條、勞資爭議處理法第 8 條、團體協約法第 20 條 規定，學者通說認為，一般勞工合法的罷工須具備下列要件：

一、 罷工之主體須為工會。

二、 勞資或僱傭間須有調整事項之爭議。

三、 須經調解程序而無結果。

4 勞資爭議處理法第 8 條：

勞資爭議在調解仲裁期間，勞方不得因該勞資爭議事件而罷工、怠工或為其他影響工作秩序之行 為。

5 團體協約法第 20 條：

團體協約當事人及其權利承繼人，對於妨害團體協約之存在，或其各個規定之存在之一切鬥爭手 段不得採用。

團體協約當事團體，對於其所屬團員，有使其不為前項鬥爭，並使其不違反團體協約之規定之義 務。團體協約得約定當事人一方不履團體協約所定之義務時，對於他方應給代替損害賠償之一定 償金。

關於團體協約之履行，除本法有特別規定外，適用民法之規定。

四、 須會員大會並以無記名之方式進行罷工投票，且罷工投票之 結果須有全體會員過半數之同意。

五、 罷工不得妨害公共秩序之安寧，及加危害於他人之生命、財 產及身體自由。

六、 工會不得要求超過標準工資之加薪而宣告罷工。

七、 在調解與仲裁期間不得罷工。

八、 工會不得就現存團體協約中已有規定之事項進行罷工。

綜將上述一般勞工合法的罷工要件，分述如下：

一、主體正當性：罷工之主體須為工會

依法只有工會始得組織或發動罷工，其他任何不具工會合法地位 之(勞工)團體或個人(個別勞工)的集合均不得組織或發動罷工。個別 勞工縱使事實上停止提供勞務，也不符合罷工之定義，但個別勞工集 體休假事實上雖也能達到罷工之效果，但既然是未經工會發動，仍須 請假，否則，仍有債務不履行之違法，與由工會所發動合法之罷工，

具有民事免責仍有不同。

行政院於立法院第五屆時所提出勞資爭議處理法修正草案，其中 第 48 條

第 3 項就明定： 「勞資爭議行為之勞方當事人，以工會為限。」

6 行政院版勞資爭議處理法修正草案第 48 條：

權利事項之勞資爭議，不得為爭議行為。

（立法院議案關係文書，2002e，院總第 977 號政府提案第 8606 號）

勞工個人不得罷工。

二、目的正當性：勞資或僱傭間須有調整事項之爭議

勞資或僱傭間之爭議有權利事項之爭議、調整事項之爭議之別。

權利事項之勞資爭議，係指雙方基於法令或團體協約或勞動契約之約 定所為權利之爭執，純屬私權爭執，因為有提起司法訴訟之救濟可能 性，因而須依法律制度尋求解決，此乃司法程序優先原則，罷工應係 最後手段，故不得因權利事項之爭議而進行罷工。所謂調整事項之勞 資爭議，係指雙方基於經濟社會狀況之改變，而主張對未來勞動條件 予以維持或改變之爭執，須以集體力量進行交涉。

工會法第 26 條第 1 項之文義只言「勞資或僱傭間之爭議」並未限 制須為調整事項之爭議，但依國內學者一般之看法，此處所指之爭議 應僅指勞資爭議中的調整事項之爭議，而不包括權利事項之爭議在 內。若當事人間之爭議，須由國家所訂定之程序、法律制度解決之，

則當事人即不得以罷工作為解決爭議之手段。勞資爭議中之調整事項

雇主違反工會法第 33 條及團體協約法第 5 條、第 6 條、第 7 條規定，經主管機關裁決委員會決 定為不當勞動行為者，該雇者所經營之事業單位工會得為爭議行為。

調整事項之勞資爭議及符合前項規定者，非經調解不成立，不得為爭議行為。勞資爭議行為之勞 方當事人，以工會為限。非經全體會員以直接、無記名投票過半數同意，不得罷工。

電信、大眾運輸、公共衛生、石油煉製、醫院、燃氣事業之工會決議罷工後，應於罷工前三日通 知雇主，並報主管機關備查。

資方所為鎖場之爭議行為，非於勞方開始重大爭議行為後，不得為之。

的爭議，因無法提起司法訴訟

，故在集體協商破裂時，始得為之，以 確保罷工之最後手段原則。

行政院亦於立法院第五屆時，提出勞資爭議處理法修正案，其中 第 48 條

第 1 項規定： 「權利事項之勞資爭議，不得為爭議行為。」 （立 法院議案關係文書，2002e，院總第 977 號政府提案第 8606 號）明文 規定只有調整事項之爭議，始得行使爭議權，以確立罷工之最後手段 特性。

三、程序正當性：須經調解程序而無結果

工會法第 26 條第 1 項所謂「調解無效」之規定，在解釋上應認為 係指勞資爭議處理法中之調解不成立而言。依此一規定，罷工行動在 勞資雙方當事人拒絕協商或協商破裂後，仍然須待勞工行政主管機關 之介入調解；如仍無法達成共識，始得進行罷工。所以如此規定，或 許是我國勞工行政主管機關，依其經驗認為即使勞資雙方自行協商不 成，主管機關本於其政府之威權與地位，容或較有可能「促成」勞資 協商達成結果，以阻止其所不願見的罷工行動發生。

行政院於立法院第五屆時提出勞資爭議處理法修正案，其中第 48

7 當事人如就調整事項之勞資爭議向法院提起訴訟，則法院因無審判權，故應予駁回。

8 參照前註行政院版勞資爭議處理法修正草案第 48 條

條

第 3 項規定： 「調整事項之勞資爭議及符合前項規定者，非經調解不 成立，不得為爭議行為。」 （立法院議案關係文書，2002e，院總第 977 號政府提案第 8606 號）。

四、手段正當性：須有全體會員過半數之同意

罷工投票必須工會以會員大會之方式進行之，而且其投票方式，

亦必須是無記名投票始可。工會之罷工決議應有實際全體會員總人數 的過半數同意，而非僅是出席會員大會之人數的過半數而已。行政院 於立法院第五屆時提出勞資爭議處理法修正案，其中第 48 條

第 3 項 規定： 「工會非經全體會員以直接、無記名投票過半數同意，不得罷工。」

（立法院議案關係文書，2002e，院總第 977 號政府提案第 8606 號）

由於必須直接投票，因此委託票也在禁止之列。

以上四個要件主體正當性、目的正當性、程序正當性、手段正當 性為一般勞工行使罷工爭議權時應具備之積極要件。至於，罷工不得 妨害公共秩序之安寧，以及加危害於他人之生命、財產及身體自由；

不得要求超過標準工資之加薪而宣告罷工；不得就現存團體協約中已 有規定之事項進行罷工；不得在調解與仲裁期間罷工，都是對於罷工 所規定之消極要件。其中不得要求超過標準工資之加薪而宣告罷工，

9 參照前註行政院版勞資爭議處理法修正草案第 48 條

10 參照前註行政院版勞資爭議處理法修正草案第 48 條

由於我國並無「標準工資」之規定，在行政院於立法院第五屆時提出 勞資爭議處理法修正案時已經取消此一規定。

另外，行政院於立法院第五屆時提出勞資爭議處理法修正案，對 爭議行為與罷工有所區別，該修正案第 47 條

第 1 項規定： 「爭議行為 係指爭議當事人為達成其主張所為之罷工、鎖場及其他阻礙事業正常 運作或對抗之行為。」同條第 2 項：「罷工指勞工所為暫時拒絕提供勞 務之行為。」以往工會法第 26 條只規範罷工，未將實際上之怠工、杯 葛等對抗列入，修正草案則一律列入規範範圍。

第三節 罷教合法要件之探討

外國立法例上對教師罷教權之規定容或各國有不同之考量與限 制，然而，我國在罷教權之爭議上卻仍一直停留在是否開放教師罷教 權上。縱使主張完全開放者，對於開放教師行使罷教權之對象、開放 要件、主體、目的、手段、程序等，也都未進一步提出規範要件，在 開放罷教權之行使後，是否一體適用現行法所規定之一般勞工罷工要 件之規定，或者須進一步規範即不無疑義。

11 行政院版勞資爭議處理法修正案第 47 條：

爭議行為係指爭議當事人為達成其主張所為之罷工、鎖場及其他阻礙事業正常運作或對抗之行 為。

罷工，指勞工所為暫時拒絕提供勞務之行為。

鎖場，指資方為暫時拒絕受領勞務之行為。

一、罷教權溯源

民國 79 年（西元 1990 年）5 月間，爆發高雄國際商專發生教師罷 教、學生罷課事件，此一事件為國內光復後首次發生之罷教事件，當 時正值立法院討論教師法草案之際，私立學校董事會干涉校務、校產 私人化、及老師遭不法解聘之問題，陸續浮上檯面，迫使教育部不得 不正視此一問題。立法委員就有關私立學校教師工作權益之保障未受 法律保障，紛紛向行政院提出質詢，並由多位委員提出關於保障教師 組織工會及罷教權之教師法草案，其中關於組織工會、罷教權的提案、

及質詢有：

（一）立法委員陳哲男等 44 人提案（以下簡稱陳哲男版教師法草案）

該草案第 19 條

明定： 「教師得組織教師工會。」且第 20 條

：

「教師權益受損，必要時得實施罷教以爭取應有之權益。」 。 （立法院 議案關係文書，1991，院總第 1559 號委員提案第 507 號）

依照陳哲男版教師法草案規定，公、私立學校教師皆可以組織工 會，必要時亦能行使罷教權。有關教師行使罷教權之要件只須教師權 益受損即可，其他並未加以任何限制。因此，教師行使罷教權與一般 罷工權之行使一樣，應依工會法第 26 條之規定進行罷教。

12 陳哲男版教師法草案第 19 條：教師得組織教師工會。

13 陳哲男版教師法草案第 20 條：教師權益受損，必要時得實施罷教以爭取應有之權益。

（二）立法委員謝長廷等 17 人提案（以下簡稱謝長廷版教師法草案）

關於教師得否組織工會之問題，依謝長廷版教師法草案第 36 條

14

第 1 項之規定：「教師得依法組織或參加教師專業團體，並依人民團 體組織方式，向各級政府主管機關報備立案，接受輔導而合法運作，

其基本任務如下：… … 」對教師專業團體之定位，該草案第 39 條

： 「教 師專業團體之保護，準用工會法第 8 章

之規定。」

至於罷教權方面，該草案第 24 條

第 1 項第 5 款： 「除因教師權

14 謝長廷版教師法草案第 36 條：

教師得依法組織或參加教師專業團體，並依人民團體組織方式，向各級政府主管機關報備立案，

接受輔導而合法運作，其基本任務如下：

一、維護教師專業尊嚴與權益。二、參與相關教師法律規章之研擬與訂定。三、研究並協助解決 各項教育問題。四、監督離職給付儲金機構之管理、營運、給付等事宜。五、參與教育事件之申 訴、訴訟、調解及仲裁。

15 謝長廷版教師法草案第 39 條：教師專業團體之保護，準用工會法第 8 章之規定。

16 工會法第八章：保護

第 35 條：

僱主或其代理人，不得因工人擔任工會職務，拒絕僱用或解僱及為其他不利之待遇。

工會理監事因辦理會務，得請公假，其請假時間，常務理事得以半日或全日辦理會務，其他理監 事每人每月不得超過五十小時，其有特殊情形者，得由勞資雙方協商或於締結協約中訂定之。

第 36 條：僱主或其代理人，對於工人，不得以不任工會職務為僱用條件。

第 37 條：在勞資爭議期間，僱主或其代理人不得以工人參加勞資爭議為理由解僱之。

第 38 條：工會於其債務人破產時，對其財產有優先受清償之權。

第 39 條：工會之公有財產不得沒收。

17 謝長廷版教師法草案第 24 條：

教師接受聘任，應履行聘約，並善盡以下各款所列之義務：

一、教師有授課之義務，每週基本授課時數由教育部會同教師專業團體代表共同訂之。

二、教師因病、公、婚、喪、差請假，或法定休假，所缺課程應由校方安排代課，所支付費用一 律由校方負責；其餘事假，短天期應自行補課，一週以上，應由校方安排代課，所支付費用 由當事人自付。

三、除法律另有規定外，教師對學生及其家庭之資料，應嚴守秘密，不得洩漏。

四、教師不得強迫或禁止學生信仰宗教或政治主張。

五、除因教師權益受損，由教師專業團體所發動之合法團體罷教外，不得損害學生受教權益。

六、教師為提昇教育品質，應從事研究、進修等工作，校方應盡力配合，並給予適當的協助與獎 勵。

益受損，由教師專業團體所發動之合法團體罷教外，不得損害學生受 教權益。」第 25 條

第 1 項第 3 款：「教師就教育品質之改善及教師權 益侵害之爭議，經申訴、調解仍無法圓滿解決，所屬教師專業團體得 經總會理事會決議，行使團體罷教權。」第 37 條

第 2 項： 「教師專業 團體在縣（市）級稱為分會；在中央級稱為總會，經總會法定程序通 過，始得行使教師團體罷教權」 （立法院議案關係文書，1992，院總第 1559 號委員提案第 538 號）。

依謝長廷版教師法草案之規定，教師可組織專業團體，該專業團 體雖非工會，但準用工會法第 8 章之規定，具有「準工會之性質」，且 該專業團體分為地方與中央二級制，只有中央級教師專業團體才有權 決議罷教，且罷教之理由需教師之權益受侵害且經申訴、調解無結果，

始能進行罷教。

七、教師為善盡教學職責應對所受教學生實施適當之管教與導正，必要時得予以適當之懲戒 ， 其辦法由各主管教育行政機關會同教師專業團體代表、家長代表及相關學者共同定之。

18 謝長廷版教師法草案第 25 條：

教師接受聘任，應履行聘約，並享有下列各款所列之權利：

一、教師講學，受憲法之保障，應享有專業自主權，不受行政干涉，任何機關、團體或個人不得 強迫教師從事與教育無關之工作。

二、教師屬受薪者，應享有組織教師專業團體以維護教師權益之權利。

三、教師就教育品質之改善及教師權益侵害之爭議，經申訴、調解仍無法圓滿解決，所屬教師專 業團體得經總會理事會決議，行使團體罷教權，但教師個人不得為之。

四、教師除基本授課時數外，任何兼課、代課或兼任工作學校均應依規定給予報酬，校方不得未 經教師同意任意強迫教師依從，而妨害教育品質。

五、教師在職進修應享有留職帶薪或留職停薪之保障，其進修經費由校方或所屬教育主管機關編 列預算支付，其辦法由教育部定之。

六、教師有選擇教材及教學方式之權利。

19 謝長廷版教師法草案第 37 條：

3 0 位以上教師即可申請成立各級教師專業團體。

與現行之教師法比較，謝長廷版教師法的教師組織具有「準工會 性質」 ，且只有二級，現行教師法之規定則每校都有教師會，依謝長廷 版之教師法草案比較不用擔心每校因有教師會動不動就罷教，且罷教 須經中央級總會之「理事會」決議（參照該版第 25 條第 1 項第 3 款），

非由會員投票決議，應負責任的人十分明確，反而不易發生罷教。但 核諸一般勞工行使罷工爭議權應具備之要件須有勞資或僱傭間有調整 事項之爭議，謝長廷版教師法只須為教育品質之改善或教師權益受損 害均可，此點顯然較為寬鬆。

（三）立法委員賴英芳等 44 人提案（以下簡稱賴英芳版教師法草案）

賴英芳版教師法草案之罷教權規定：「教師於專業自主權受侵

犯，或遭非法解聘時，經申訴等手段救濟無效後，得向所屬教師會提

出罷教動議，經教師會決議範圍及時間後實施。但罷教時間不得超過

三天，教師個人亦不得逕行罷教。」由上開條文不難看出，罷教權行

使，首先要以其他救濟途徑無效為前提，始有可能為之，其須向所屬

教師會提出罷教動議並得其決議後，方能付諸實行。因此，可以兼顧

教師權利與學生受教的公平及權利。同時在時間上有三天的限制，行

動上也禁止教師個人率性而為。在此情形下，猶有疑義者，為罷教期

間學生學習時數減少如何補救問題（立法院公報，1994a：267）。

關於罷教期間學生學習時數減少之問題，可從當時陳水扁委員向 行政院之書面質詢中查到相關資料，其書面質詢為： 「教育部無視公務 員基準法中公教人員將有結社權得組織或加入公會的明白規定，逕自 封殺了教師合法、合理的罷教權，顢頇之至，難以言喻。依上述法令，

教師應有罷教權，以爭取自身權益，並依工會法規定，採事先宣告，

事後補課的方式行之。特此質詢。」（立法院公報，1990d：426）

由上述書面質詢可知，陳水扁委員認為在平衡受教權益與教師工 作權之間，教師可以「事先宣告，事後補課」之方式行使罷教權，且 有關教師行使罷教權之程序、要件完全依照工會法之規定即可，並無 加上任何新要件之限制。

立法院第二屆第三會期教育、法制委員會第十八次聯席會議，審 查陳哲男版、謝長廷版、賴英芳版及行政院版等之教師法草案，經過 委員會多位委言之發言，一讀通過賴英芳版教師罷教權之條文： 「教師 於專業自主權受侵犯，或遭非法解聘時，經申訴等手段救濟無效後，

得向所屬教師會提出罷教動議，經教師會決議範圍及時間後實施。但 罷教時間不得超過三天，教師個人亦不得逕行罷教。」 （立法院公報，

1994b：294）罷教權正式形諸於教師法草案，並送二讀。但該案在二

讀時（立法院第二屆第五會期第 37 次會議）葛雨琴委員等 18 人提案

建請刪除，表決結果教師罷教權於二讀時遭刪除，並經三讀確定。（立

法院秘書處，1995：886）

依照一讀通過教師法草案罷教權之條文，罷教權之行使只須教師 所屬之教師會決議即可，且其事由只須申訴等手段救濟無效就可以，

無須經調解程序，且非法遭解聘之「權利事項爭議」 ，也可以作為罷教 之事由，核諸上開一般勞工罷工之要件規定，顯然當時教師罷教之規 定較為寬鬆。

二、立法院第五屆立法委員對教師罷教權之修法方向

教師法自民國 84 年（西元 1995 年）制定迄今已有十年，其間國

際組織一再提出保障勞工、教師權益之宣告，尤其在今日教師組織工

會已是國際普遍現象之際，正值我國教師組織工會、罷教權在立法院

第五屆立法委員針對勞動三法提出修正案時，格外受到矚目。我國罷

工要件之規定散見於工會法、勞資爭議處理法、團體協約法中，其中

任何一個法律的修正，都會連帶影響到整個爭議權之行使。行政院在

立法院第五屆會期中對於勞動三法之架構採取重大變革，以往罷工主

要規定在工會法第 26 條，此次大修正則刪除工會法第 26 條，將爭議

行為列為專章，統一規定於勞資爭議處理法，但由於國內各黨之意見

不同，主張不一，有認為工會法第 26 條不須刪除者，亦有全盤提出勞

資爭議處理法修正案者，有只修正工會法第 4 條其餘則均不修正者，

由於新、舊修正案未一起完成修正的話，將會造成彼此間衝突，在未 有協商結果出現之前，很難完成法案之修正。爰將立法院第五屆有關 工會法、勞資爭議處理法，各委員提出之修正案，及對罷教採取之立 場及其影響加以探討。

（一）立法委員林惠官等 34 人提案（以下簡稱林惠官版工會法修正案）

立法委員林惠官等 34 人提出「工會法部分條文修正草案」 （立 法院議案關係文書，2002c，院總第 977 號委員提案第 4440 號），該修 正案中影響教師之罷教權者主要有工會法第 4 條及第 26 條修正案，第 4 條修正案是開放教師組織工會，以往教師無法行使爭議權之最大問 題，就是無法組織工會，以至於無法發動合法罷教，林惠官版工會法 第 4 條

修正草案開放教師組織工會等於一次賦予教師勞動三權。

更重要的是，林惠官版工會法第 26 條

修正草案，將原來罷工之 爭議事項限於「調整事項之爭議」完全取消，只要有勞資爭議就可以 進行罷工、罷教。其修正草案之條文為： 「工會基於本法所定宗旨產生 之爭議，會員大會以無記名投票經全體會員過半數之同意時，得宣告 罷工。」所謂「基於本法所定宗旨產生之爭議」其實就是泛指勞資爭 議，只要有勞資爭議就可進行爭議行為，且修正案中將「調解無效」

20 林惠官版工會法第 4 條修正草案：勞工應依本法組織工會，現役軍人不得組織工會。

21 林惠官版工會法第 26 條修正草案：工會基於本法所定宗旨產生之爭議，會員大會以無記名投票 經全體會員過半數之同意時，得宣告罷工。

之限制要件也取消，等於只要工會決議就可進行罷工，與爭議行為之 最後手段性原則、比例原則完全不符。更何況第 4 條修正草案既同意 教師、公務員組織工會，等於教師、公務員也同樣得依工會法之規定 進行罷教、罷工。該修正草案同意教師組織工會之立場，固符合國際 之立法例，但罷工、罷教之門檻大幅取消，並不符合勞動法之基本規 範原理，且未兼顧社會現狀，不宜貿然實施。

（二）立法委員劉文雄等 39 人提案（以下簡稱劉文雄版工會法第 4 條 修草正案）

立法委員劉文雄等 39 人提案將工會法第 4 條刪除（立法院議案 關係文書，2002b，院總第 977 號委員提案第 4233 號） ，因為只有提案 刪除工會法第 4 條，其餘工會法未提出配套之修正草案，刪除第 4 條 之後，等於公務員、教師、現役軍人均可以組織工會。換言之，凡符 合勞工定義者皆可組織工會，但開放軍人組織工會，卻未提出任何配 套措施，以限制軍人之罷工權，已有違背世界立法例；況開放公務員 有罷工權，就算是美國現在也還沒有做到，更何況台灣民主尚未成熟 階段，驟然開放公務員罷工，不無疑義。但依據劉文雄版工會法第 4 條

修正草案，教師不分公立、私立學校教師均可依工會法第 26 條行

22 劉文雄版工會法第 4 條修正草案：刪除

使爭議權。

（三）親民黨黨團林郁芳等 3 人提案（以下簡稱親民黨版工會法修正 草案）

針對立法院衛生環境委員會審查工會法之條文，親民黨立法院 黨團提出工會法部分條文修正草案（立法院議案關係文書，2002a，院 總第 977 號委員提案第 5033 號），該修正案與林惠官版、劉文雄版最 大的不同，是以行政院所提出之工會法修正草案為對象提出修正建 議，採納行政院修正勞動三法之架構；亦即刪除工會法第 26 條，將爭 議行為統一納入於勞資爭議處理法規定。

親民黨版工會法第四條

修正草案之內容與林惠官版之文字雖完 全一樣，開放公務員、教師可以組織工會。由於親民黨立法院黨團並 沒有一併提出勞資爭議處理法修正草案，準此，公務員、教師如何行 使爭議權，其要件、程序，只能依行政院版勞資爭議處理法修正草案 行使爭議權。而林惠官版則是依其所提工會法修正草案第 26 條行使爭 議權，此為兩者之不同。

（四）立法委員林育生等 32 人提案（以下簡稱林育生版勞資爭議處理

23 親民黨版工會法第四條修正草案：勞工應依本法組織工會，現役軍人不得組織工會。

法修正草案）

民進黨立法委員林育生等 32 人提出「勞資爭議處理法修正草案」

（立法院議案關係文書，2003，院總第 1352 號委員提案 4806 號）該 修正草案是採行政院修正勞動三法之架構，將爭議行為統一納入於勞 資爭議處理法。其中關於罷工重要之規定有：

1.罷工之要件應具備：

（1）主體正當性：勞資爭議行為，勞方當事人以工會為限（參照草案 第 48 條

第 3 項）。

（2）目的正當性：勞資間須有調整事項之爭議，權利事項之勞資爭議，

不得罷工（參照草案第 48 條第 1、3 項）。

（3）程序正當性：非經調解不成立，不得為罷工（參照草案第 48 條 第 3 項）。

（4）手段正當性：非經全體會員以直接、無記名投票過半數不得為罷 工（參照草案第 48 條第 3 項）。

2.限制不得罷工之行業：

明定電力、自來水、航空管制事業勞工不得罷工。但已維持最低運

24 林育生版勞資爭議處理法修正草案第 48 條：

權利事項之勞資爭議，不得罷工。

雇主違反工會法第 32 條及團體協約法第 5 條、第 6 條、第 7 條規定、經主管機關裁決委員會決 定為不當勞動行為者，該雇主所經營之事業單位企業工會得罷工。

調整事項之勞資爭議，非經調解不成立，不得罷工。工會非經全體會員以直接、無記名投票過半 數同意，不得宣告罷工。

前項所列事業之範圍，由中央主管機關定之。

轉，未影響公共安全及公眾生活便利者，不在此限（參照草案第 50 條

）。

3.工會通知之義務：

明定電信、大眾運輸、公共衛生、石油煉製、醫院、燃氣事業之工 會決議罷工後，應於罷工前三日通知雇主（參照草案第 48 條第 4 項） 。 依民進黨立法委員湯金全等 55 人所提之工會法第 4 條修正案，教師 法所規定之教師會為教師之工會，只須向主管機關報備即可，教師 會既然為教師之工會，教師當然可以行使罷教爭議權，且草案第 50 條只禁止電力、自來水、航空管制事業勞工不得罷工，教師自得依 上開要件行使爭議權。

（五）行政院版之勞資爭議處理法修正草案

行政院於立法院第五屆任期內所提出之行政院版工會法、勞資爭 議處理法修正案，其中：

1.工會法第 4 條

之修正草案為：「教師、各級政府行政機關及公立學 校公務人員之結社組織，依其他法律規定。現役軍人及國防部所屬

25 林育生版勞資爭議處理法修正草案第 50 條：

26 行政院版工會法第 4 條修正草案：

教師、各級政府行政機關及公立學校公務人員之結社組織，依其他法律規定。

現役軍人及國防部所屬軍火工業之員工，不得組織工會。

前項軍火工業之範圍，由中央主管機關會同國防部定之。

軍火工業之員工，不得組織工會。」 （立法院議案關係文書，2002e，

院總第 977 號政府提案第 8606 號） ，依行政院版之工會法修正草案，

教師之結社組織依其他法律規定，所謂「依其他法律規定」 ，就是指 依教師法之規定而言。然而，教師法上教師只能組織教師會，且教 師會之性質並非工會，草案中雖不像以往明文禁止教師組織工會，

而改用「依其他法律規定」之字眼代替，但解釋上如果教師可以組 織工會，自然不必依（或適用）其他法律規定，依法律明示排除適 用者，為排除規定之法則，教師仍不能組織工會，且教師會不具工 會性質。

2.罷工之要件應具備：

（1）主體正當性：勞資爭議行為，勞方當事人以工會為限（參照草案第 48 條

第 3 項）。

（2）目的正當性：勞資間須有調整事項之爭議，至於權利事項之勞資爭 議，不得罷工（參照草案第 48 條第 1、3 項）。

（3）程序正當性：非經調解不成立，不得為罷工（參照草案第 48 條第 3 項）。

27 行政院版勞資爭議處理法第 48 條修正草案：

權利事項之勞資爭議，不得為爭議行為。

雇主違反工會法第 33 條及團體協約法第 5 條、第 6 條、第 7 條規定、經主管機關裁決委員會決 定為不當勞動行為者，該雇主所經營之事業單位企業工會得為爭議行為。

調整事項之勞資爭議及符合前項規定者，非經調解不成立，不得為爭議行為。勞資爭議行為之勞 方當事人，已工會為限。工會非經全體會員以直接、無記名投票過半數同意，不得罷工。

資方所為鎖場之爭議行為，非於勞方開始重大爭議行為後，不得為之。

（4）手段正當性：非經全體會員以直接、無記名投票過半數不得為罷工

（參照草案第 48 條第 3 項） （立法院議案關係文書，2002e，院總 第 977 號政府提案第 8606 號）。

3.限制不得罷工之行業：

明定國防部及其所屬機關、學校之非現役軍人、及電力、自來水、

航空管制事業勞資雙方與行政機關、學校技工、工友及私立學校職 員禁止罷工（參照草案第 51 條

） 。依林育生版勞資爭議處理法修正 案第 50 條規定，只有電力、自來水、航空管制事業勞工不得罷工。

但行政院版則包括國防部及其所屬機關、學校之非現役軍人、學校 技工、工友及私立學校職員都禁止罷工。不僅禁止罷工之職業範圍 擴大，且電力、自來水、航空管制事業勞工縱然維持最低運轉，未 影響公共安全及公眾生活便利者，仍不得罷工，罷工之要件十分嚴 格。

4.創設緩衝期：

明定電信、大眾運輸、公共衛生、石油煉製、醫院、燃氣事業經調 解不成立，主管機關認為必要時，報請中央主管機關得同意後，通

28 行政院版勞資爭議處理法第 51 條修正草案：

國防部及其所屬機關、學校之非現役軍人、及電力、自來水、航空管制事業勞資雙方與行政機關、

學校技工、工友及私立學校職員均不得為爭議行為，以維護國家安全，避免影響公共安全、公眾 生活之便利。

電信、大眾運輸、公共衛生、石油煉製、醫院、燃氣事業之勞資爭議，經調解不成立者，該管主 管機關認為有必要時，應報由中央主管機關同意後，命勞資雙方於通知之日起 30 日內不得為爭 議行為，以避免影響公共安全或公眾生活之便利。

中央主管機關應於前項期間內，協助勞資雙方解決爭議。

第 1 項及第 2 項所列事業之範圍，由中央主管機關定之。

知雙方於 30 日內不得為爭議行為。（參照草案第 51 條第 2 項）

5.工會通知之義務：

明定電信、大眾運輸、公共衛生、石油煉製、醫院、燃氣事業之工 會決議罷工後，應於罷工前三日通知雇主。（參照草案第 48 條第 4 項）

綜合全觀行政院版工會法第 4 條修正草案、及勞資爭議處理法修正 草案之規定，教師之組織結社以教師法所規定之教師會為限，仍不能 依工會法組織工會，團結權仍受限制。至學校之非現役軍人（即教師） 、 學校之技工、工友及私立學校職員也全部都在禁止罷工之列。換言之，

公、私立學校之教師、職員、技工、工友一律禁止罷工。教師不僅沒 有團結權，也沒有罷教權與現行之工會法相同。

關於教師之團結權、爭議權是否開放，十多年來一直爭議不休，

根據上述立法院相關資料可知：

（一）國內執政者對於教師團結權、爭議權之問題，不論執政黨為誰，

都主張限制。民進黨在野時極力主張教師團結權、爭議權應予保障，

執政後同樣對教師團結權、爭議權加以限制；國民黨執政時採反對之 立場，在野時則改採贊成教師團結權、爭議權。我國對於教師團結權、

爭議權之立法，思考的重點側重在政治，而不是依法治，並不是依憲

政的角度來思考教師應有的法律地位。換言之，是否承認教師既有的 團結權、爭議權，是政治問題，不是法律問題。因為，法律上並沒有 問題。

（二）行政院版的工會法修正草案迄今仍禁止教師組織工會，罷教權 在各國立法上容或有不同之規定，但組織工會之團結權已無庸置疑，

我國仍立法限制，顯然過當。

（三）不論是行政院提案或是委員提案，關於教師是否承認其團結權、

爭議權，只有單方向思考開放或反對，對教師並沒有區別公立或私立 學校教師的法律關係不同、風險不同，一律禁止是否適當？外國就罷 教部分，區分公立、私立學校教師，實值得我國參考。

（四）我國對罷教之爭議已長達十年餘，贊成與反對者呈現兩極化之 意見，主張開放罷教者，對罷教並未額外添加任何限制條件，與一般 罷工之要件完全相同，反對者根本連組織工會之權利都要限制到底，

迄至目前為止，並沒有出現「有條件的罷教」折衷的意見。

由於各黨團之意見不一，上述工會法、勞資爭議處理法之修正通

過與否，彼此互相牽連影響，各黨團對教師組織工會與罷教權之看法

須相互對照，始能了解。主張教師組織工會且依工會法第 26 條行使罷

教權者有林惠官版、劉文雄版；主張可以組織工會但不得罷教者有親

民黨版；主張教師會就是教師之工會，且可以罷教者如林育生版；行

政院版則既禁止組織工會也禁止罷教。

茲將各黨團所提案之工會法第 4 條修正草案、勞資爭議處理法第 51 條修正草案及其影響結果，簡單表列如表 6-1：

表 6-1 工會法第 4 條修正草案、勞資爭議處理法第 51 條修正草案 及其影響結果

工會法第 4 條修正草案 條文及影響

工會法第 26 條修正草案

勞資爭議處理法修正草案

勞工應依本法組織工會，現 役軍人不得組織工會。

公 務 員— 可以組織工會 教 師— 可以組織工會 現役軍人— 不可以組織工

會

工會基於本法 所定宗旨產生 之爭議，會員 大會以無記名 投票經全體會 員過半數之同 意時，得宣告 罷工。

即勞資爭議不 限調整事項之 爭議

提勞資爭議處理法第 4、5、7、9、

22、24、25、26、28、29、40、43 條提出修正案。

但並未就行政院版勞資爭議處理 法提出修法，仍維持原法律架構，

因此，罷工之規定仍須依其所提出 之工會法第 26 條修正草案。

林 惠 官 版

結果：教師可以組織工會，且依據林惠官版工會法第 26 條修正草案行使爭議 權，不須先經調解，且不限調整事項之爭議。

工會法第 4 條：刪除

公 務 員— 可以組織工會 教 師— 可以組織工會 現役軍人— 可以組織工會

未提修正案 未提勞資爭議處理法修正案。

但因為工會法修正案仍援用原工 會法之架構，所以，爭議權之行使 仍依工會法第 26 條。

劉 文 雄 版

結果：教師可以組織工會，且依據工會法第 26 條行使爭議權。

勞工應依本法組織工會，現 役軍人不得組織工會。

公 務 員— 可以組織工會 教 師— 可以組織工會 現役軍人— 不可以組織工

會

未提修正案 未提修正案。

但因為工會法修正案採用行政院 版之勞動三法架構，爭議行為回歸 勞資爭議處理法統一規定，所以，

爭議權之行使依勞資爭議處理法 修正案。

親 民 黨 版

結果：教師可以組織工會，但依行政院版勞資爭議處理法之規定無罷教權。

軍人不得組織工會，公務人 員之組織另以法律定之。教 師法規定之教師會為教師 之工會。

公 務 員— 另以法律定之 教 師— 教師會為教師

之工會 軍 人— 不可以組織工 會

林育生版勞資爭議處理法

1.第 47 條：

爭議行為指罷工、及其他阻礙事 業正常運作或對抗之行為。

2 第 48 條：

非經調解不成立，不得為罷工。

勞資爭議行為，勞方當事人以工會 為限。非經會員以直接無記名投票 過半數不得為罷工。

電信、大眾運輸、公共衛生、石 油煉製、醫院、燃氣事業之工會決 議罷工後，應於罷工前三日通知雇 主，並報主管機關備查。

3.第 50 條：

電力、自來水、航空管制事業勞 工不得罷工。但勞方已維持該等事 業最低運轉，未影響公共安全及公 眾生活便利者，不在此限。

湯 金 全 版 工 會 法

結果：湯金全版之工會法草案與林育生版之勞資爭議處理法草案均是民進黨 版，教師會是教師之工會，依林育生版勞資爭議處理法之規定行使罷 教權。

教師、各級政府行政機關及 公立學校公務人員之結 社，依其他法律規定。現役 軍人及國防部所屬軍火工 業之員工，不得組織工會。

公 務 員— 依其他法律 教 師— 依其他法律 現役軍人— 不可以組織工

會

刪除。

回歸勞資爭議 處理法統一規 定

1 第 47 條：

爭議行為指罷工、鎖場及其他阻 礙事業正常運作或對抗之行為。

2.第 48 條：

非經調解不成立，不得為爭議行 為。勞資爭議行為，勞方當事人以 工會為限。非經會員以直接無記名 投票過半數不得為罷工。

電信、大眾運輸、公共衛生、石 油煉製、醫院、燃氣事業之工會決 議罷工後，應於罷工前三日通知雇 主。

3.第 51 條第 1 項：

國防部及其所屬機關、學校之非 現役軍人、及電力、自來水、航空 管制事業勞資雙方與行政機關、學 校技工、工友及私立學校職員均不 得為爭議行為，以維護國家安全，

避免影響公共安全、公眾生活之便 利。

4.第 51 第 2 項：

電信、大眾運輸、公共衛生、石 油煉製、醫院、燃氣事業之勞資 爭議，經調解不成立者，該管主 管機關認為有必要時，應報由中 央主管機關同意後，命勞資雙方 於通知之日起 30 日內不得為爭 議行為，以避免影響公共安全或 公眾生活之便利。

行 政 院 版

結果：教師不得組織工會，不得罷教。（因為教師既然不得組織工會，當然 無從經由工會發動罷教）

資料來源：本研究