政風機構組織設計及職權行使法制化之研究

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法務部 98 年

「政風機構組織設計及職權行使法制化之研究」

報告書

計畫主持人：蕭武桐教授

Project Coordinator：Dr. Wu-Tung Hsiao

計畫執行單位：國立政治大學

Project Executive Institution: National Chengchi University

計畫執行期間：中華民國 99 年 1 月 1 日至 99 年 9 月 30 日

Period of Project:Jan.1,2010-Sep.30, 2010

印製日期：中華民國 99 年 9 月 8 日

Date of Publication: Sep.8, 2010

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摘

要

「政風機構人員設置條例」自民國 81 年頒布施行以來，在實務運作的過程當中面臨到不少的難題；其中，最值得關注的焦點就是：政風機構應該如何進行妥適的變革（組織設計）與政風人員需要哪些相應的權限（職權行使），方足以回應人民殷切的需求以及《聯合國反腐敗公約》的國際趨勢。有鑑於此，為了深入瞭解政風機構在組織設計與職權行使方面的利弊得失，本文採用「焦點座談法」及「深度訪談法」來蒐集相關的研究資料，透過文獻回顧與實務經驗的交互檢證，期能對我國政府提出革故鼎新之計。本研究之重要發現與建議如後：（一）在組織設計方面：1、短期建議：維繫中央廉政委員會，但下設臨時編組性質的專案小組，負責推動廉政工作。2、中期建議：修改政風機構人員設置條例，除增訂「政風專員」之外，亦須貫徹「設所當設」原則。3、長期建議：為了實踐倡廉反貪之政策目的，我國應成立廉政署以作為獨立性的廉政專責機關。（二）在職權行使方面：1、短期建議：將政風人員的核心任務聚焦於「防貪」工作，並仿照德國「聯邦行政預防貪污要點」訂頒行政規則。2、中期建議：修訂政風機構人員設置條例第五條之規定，增訂政風人員在「行政調查」方面的權限。3、長期建議：制定「政風人員職權行使法」，強化政風人員在行使職權之法源依據。關鍵字：政風機構、組織設計、職權行使

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Abstracts

Since the promulgation of the Regulation Governing the Installation of Ethics Unit in 1992, lots of relevant problems have been encountered in its application. But, the one that concerns us most is: How to meet people's urgent demands and follow the international trend shown in the United Nation Convention against Corruption by urging Ethics Units to make appro02826priate change (organizational design) and delegating authorities to the right staff of Ethics Units(authority exercising).In order to understand the advantages and disadvantages of the organizational design and authority exercising now undertaken by the Ethics Units, we employ Focus Group and In-depth Interview to glean required materials for the study, which were cross-checked with existing literature and practical experience to make for a new proposal that could benefits our government.

Based on the findings of the study, we made the following proposals: A. Regarding organizational design—

1. For short-term purpose: Bolster Central Anti-Corruption Committee, while installing provisional task force to enforce all rules against corruption.

2. For medium-term purpose: Amend the Regulation Governing the Installation of Ethics Unit and add anti-corruption commissioners to existing staff on the principle that they are not wantonly installed.

3. For long-term purpose: Establish a full- authority independent commission against corruption to meet the demand for anti-craft.

B. Regarding authority exercising—

1. For short-term purpose: Ask staff of ethics units to focus their jobs on anti-graft and craft administrative rules for them in accordance with the Federal Anti-Graft Administrative Rules of Germany.

2. For medium-purpose: Amend the provision of article 5 of the Regulation Governing the Installation of Ethics Unit to give the staff more power to conduct administrative investigations.

3. For long-term purpose: Institute the Rules Governing Authority-Exercising of the Staff of Ethics Units to provide the required regulation for anti-graft personnel.

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第一章

第一章緒論

緒論

第一節

研究動機與

研究動機與問題

研究動機與

問題

Dwight Waldo（1948）認為，為因應日趨複雜之公眾事務及人民需求，「行政國」之發展已屬必然。其直接所造成之影響為行政組織擴張、組織預算規模增加，以及公務人員政策影響力之提升。此雖為社會發展之必然，然值此民主時代，如何確保公務人員確實以人民福祉為依歸，而非如同 John Acton 爵士所言：「權力導致腐敗。絕對的權力，導致絕對的腐敗」，著實為社會朝野各界所應共同正視之問題。「廉能政府」之存在，不僅是對公務人員操守的基本要求，從組織治理績效的角度分析，更會直接影響到人民與政府之間信任關係的建立，進而影響到政府是否得以有效整合各界資源，以濟社會之所需。因此，就組織管理者而言，如何透過制度設計，以掌握必要之資訊，以防微杜漸，避免禍端起於微小之處，實為組織管理成功與否的關鍵。除此之外，「廉能政府」的追求，更是國際共同的目標。2003 年 10 月 31 日，聯合國通過《聯合國反腐敗公約》（United Nations Convention against Corruption，簡稱 UNCAC），該公約之基本訴求，即在透過各國之共同協力，確實根除腐敗行為。我國雖非該公約之簽署國，但作為國際社會之一員，亦無法自絕於國際趨勢之外。馬英九總統自就任以來，多次於公開場合宣示，「反貪促廉」為當前政府之首要工作，並且具體要求行政院成立中央廉政委員會，以「廉政、廉能、專業、永續、均富」作為施政重要方向。為此行政院也於 2008 年 8 月 1 日開始頒行廉政規範，就公務員參加酬酢及收受禮品等方面作了原則性規定，以展現「反貪促廉」的決心。由上述例

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證，在在彰顯「廉政工作」之重要性，因而使得我國廉政工作之執行情形，具有研究之意義與價值。

為具體落實反腐敗行動，避免淪於口號，《聯合國反腐敗公約》第六條中，明確規定各締約國應設立「預防性反腐敗機構」（Preventive anti-corruption body or bodies）。檢視我國現行廉政工作，主要係由法務部所屬之檢察、調查及政風三個系統共同推動，並以「防貪」、「反貪」及「肅貪」為主軸。其分工精神為，以政風機構作為各機關腐敗之預防機制。當發現有貪瀆不法情事時，即以檢察機關為偵察主體，由政風機構將相關線索交予調查機關深入查察偵辦。此模式業已運作多年，然隨著公眾媒體之發達，人民對於廉政工作之期待日益提升，部分輿論質疑既有的運作機制是否真能有效運作。尤其依據國際透明組織於 2008 年所公布之全球貪腐印象指數，我國排名由 2007 年的 34 名，下滑至 39 名，下滑幅度為歷年之最，更激起社會各界對於是否進行組織變革之辯證。然而，組織變革真的是解決所有問題的萬靈丹嗎？Meyer & Rowan（1977）很不以為然的指出，以制度化過程解決複雜之問題，不過是一種迷思和儀式而已，也無所謂的效率可言。任何組織變革本身並不具備任何正當性，除非經由時間證明其確實能夠解決既有體制所無法解決的問題。Herbert Simon（1987）認為，組織決策應包含下列三項行動：情報行動、設計行動、抉擇行動。亦即收集足夠資訊，深入剖析問題之所在，進而提出各種解決方案，最後依據方案之優劣、組織資源多寡，進行抉擇。據此，在進行組織變革之前，應針對過去政風機構之運作架構及限制進行深入分析，以作為後續行動之依據。準此，本研究的研究問題如下：

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一、觀察世界各主要國家，在推動政風機構改革方面的相關配套措施，俾檢討我國政風機構在組織設計與變革等各方面有否革故鼎新之處？二、參酌比較各國政風人員在職權行使方面之法制建設與立法策略，檢視我國政風人員在職權行使之法源依據與規範原則是否符合法治國家之精神？

第二節

研

研究範圍與目的

研

究範圍與目的

基於研究的動機與研究問題，本研究針對下列範圍進行研究：壹壹壹壹、、、、從組織設計之層面從組織設計之層面從組織設計之層面，從組織設計之層面，，分析自政風體制創立以來之組織變革與現今，分析自政風體制創立以來之組織變革與現今分析自政風體制創立以來之組織變革與現今分析自政風體制創立以來之組織變革與現今之定位之定位之定位 之定位 有關我國政風機構在實務上所遭遇之困境，過去已有不少的研究為文論述，惟整體觀之，甚少從組織設計的角度進行分析比較。因此，本文嘗試由組織結構與組織系絡層面出發，針對我國政風機構之正式化、專精化、標準化、集權化、權威階層、複雜性、人員比率、規模、環境等構面進行剖析，俾作為未來政風機構從事組織改革之參考依據。貳貳貳貳、、、、從組織管理之層面從組織管理之層面從組織管理之層面從組織管理之層面，，，分析現行政風體制之運作模式與限制，分析現行政風體制之運作模式與限制分析現行政風體制之運作模式與限制 分析現行政風體制之運作模式與限制對於公共組織而言，績效的需求能提供動機及專業上滿足的來源，是以，對許多管理者來說，績效不僅是「做對的事情」，更是做「實際的事情」；因此，本研究除了從文獻報告引介目前政風機構的實務運作限制以外，也將從組織管理的理論層面，解析當今政風機構的困境，並據以提出相關組織變革與設計的建議。

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參參參參、、、、從比較研究之層面從比較研究之層面從比較研究之層面，從比較研究之層面，，分析鄰近主要國家廉政機制變革與運作現況，分析鄰近主要國家廉政機制變革與運作現況分析鄰近主要國家廉政機制變革與運作現況分析鄰近主要國家廉政機制變革與運作現況 由於本研究希望汲取其他國家的制度經驗，以作為我國未來廉政改革之政策建議，因此，在研究過程中，將會比較各國政風機構與反貪腐等國際組織之發展情形，並對各國廉政機構的研究和發展，以及國際性評比機制等，來充實我國政風機構組織設計及職權行使的參考指南。本研究冀求透過以上三種層面的研究，期望能達到下列之目的：一一一一、、、、彙整政風人員對未來機關角色及職權轉變之態度與期待彙整政風人員對未來機關角色及職權轉變之態度與期待彙整政風人員對未來機關角色及職權轉變之態度與期待彙整政風人員對未來機關角色及職權轉變之態度與期待 觀察我國「政風機構人員設置條例」及其施行細則便可得知，該條例僅具組織法之性質而並未涵蓋政風人員最需要的作用法之相關規定；另一方面，隨著國際對於政府之反貪與透明的訴求，我國政風人員勢必也會產生角色轉型的需要；爰此，本研究將綜合各界對於政風人員的期待，歸納整理政風人員如何在未來符合世界潮流所趨，並且在角色與職權方面進行有效的變革以創造更高的組織績效。二二二二、、、、提供政風機構整體組織設計之合理性及妥當性之政策建議提供政風機構整體組織設計之合理性及妥當性之政策建議提供政風機構整體組織設計之合理性及妥當性之政策建議提供政風機構整體組織設計之合理性及妥當性之政策建議 根據初步的參考文獻與研究資料顯示，我國政風體制在許多方面都遭到嚴厲的困境和挑戰，導致其業務無法有效推動與執行，例如：政風機構之領導層級並不合理、組織架構不甚健全、員額編制嚴重萎縮、部分機關未依法設置政風人員或政風機構、對於政風機構與人員的相關法令與規範不夠完備、政風機構之獨立性不足且超然性易受質疑、政風機構與調查單位之間的互動問題等等。職是之故，本文希望從學理出發，嘗試替我國政風體制的變革提供基礎，俾作為政府當局在推動政風機構之革故鼎新的政策建議。三三三三、、、提出建構以證據為基礎、提出建構以證據為基礎提出建構以證據為基礎（提出建構以證據為基礎（（（evidence-based））之相關））之相關之相關立法原則與之相關立法原則與立法原則與立法原則與策策策策

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略略略略常言道：「徒善不足以為政，徒法不足以自行。」無論是公共政策的有效執行抑或法規、命令的落實，除了民眾的支持與接納之外，尚需留意自身所處的時空脈絡來加以配合；因此，本研究在後續的研究流程中，將彙整各國在推動廉政機制改革的成功案例，同時斟酌我國的文化背景和風俗民情，據以研擬未來修改或推動政風機構組織設計及職權行使立法策略，以臻「清廉政府」之政策目標。

第三節

研究

研究方法

研究

方法

本研究採用之研究方法概分述如下：壹壹壹壹、、、、文獻分析法文獻分析法文獻分析法文獻分析法 文獻探析需重視原作之分析脈絡及研究者與文本進行深度對話。本研究計畫以「政風機構組織設計及職權行使法制化之研究」為探討主軸，尤需重視上述兩項重點。要言之，文獻論述與理論生成必為原作者以其所處系絡之特色為建構基礎，因此引用討論時需特別關注在地系絡之特質及考量可能存在之文化價值差異，而不可貿然橫向援引。就研究者與文本進行深度對話而言，本研究計畫之成員需瞭解自己絕非價值中立的純粹實證論典範研究者，需與文本所論述的系絡背景深刻辯證對話，以建構文本與研究者之間的論證實存，並以此論證實存為基底，與政風機構之實際運作情形進行對話，以體現個案之特質，此為本研究之最重要價值。貳貳貳貳、、、、個案研究法個案研究法個案研究法個案研究法

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個案研究係指以某一個社會單元作為一個整體所從事的研究，而所從事研究之單元可能是一個人、一個家庭、一個個體、一個機關、一個社區、一個地區或一個國家（潘淑滿，2003：245）。強調研究者運用多元資料來源，深入探討真實生活情境的社會現象（Yin, 1989: 23）。本研究擬蒐羅美國、日本、新加坡、南韓、法國等具有廉政制度，並於各項國際貪腐、廉潔相關指數表現優異之成功典範國家為個案分析對象，經由國際透明組織所公布之數據，分析各該國家之廉政組織成效，並進而檢視其制度設計與組織結構，藉以作為我國未來變革之方向。參參參參、、、、深度訪談法深度訪談法深度訪談法深度訪談法 深度訪談可加強理論分析與個案資料分析的深度，因此本研究擬針對曾任或現任之政風人員進行面對面訪談，以對於業務職掌及角色功能之認知、政風機構合理之設置原則、政風人員職權行使之障礙及因應對策。有關深度訪談對象之選擇部分，主要是以中央政府及地方政府之政風人員為優先考量，但受制於時間、人力、物力等因素，本研究將在訪談設計的過程中，兼顧受訪對象的代表性以及所獲資料的豐富性。肆肆肆肆、、、、焦點團體座談焦點團體座談焦點團體座談焦點團體座談 本研究將依據上述文獻分析、個案研究、深度訪談之研究所得，舉辦 2 場次之焦點座談。在焦點團體座談成員之選擇方面，將從「內部成員」、「外部關係人」兩個層面進行，每場次出席人數為 5-8 人，邀請對象如下：與政風機構人員有直接業務往來之公職人員、就政風

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機構組織設計及職權行使曾經發表過相關研究的學界代表、第一線負擔政風業務的政風人員。焦點團體之討論議題如下：一、在組織設計部分：（一）我國政風機構組織架構、層級定位、設置情形之現況與外國立法例比較。（二）政風機構合理之設置原則。二、在職權行使部分：（一）政風人員職權行使之障礙及因應對策。（二）政風人員對於業務職掌及角色功能之認知。

第四節

研究架構與流程

本研究之架構（請參考下圖）兼採理論與實務雙軌並行，一方面從第一手的文獻與資料精準的掌握問題所在，另一方面則從豐厚的組織設計理論作為分析基礎，之後，再輔以最新的國際性評比機制介紹，來作為我國政風機構在推動組織變革與落實職權行使之法制化這兩大面向的政策建議。

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圖 1-1 研究架構圖本研究之進行程序將依照下圖所示，首先將彙集相關資料進行初步的分析與討論，其次，將針對兩次焦點座談會的內容進行歸納整理，最後則梳理研究發現，並以系統化的方式來設計政風機構之改革的各種替選方案，提供給政府部門作為實踐廉能治理之政策目標的參考依據。我國政風機構現況及問題檢視各國廉政機構運作現況介紹理論基礎與法制建設組織設計職權行使政風機構之變革政策建議

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圖 1-2 研究流程圖研究動機研究問題研究目的文獻探討研究架構深度訪談焦點座談研究分析個案比較研究發現研究建議

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第二章

第二章文獻檢閱

文獻檢閱

在文獻檢閱的部分，本章一開始將先從治理的概念，說明「廉能」的重要性，接續則是引用 Menzel（2005）的分類，介紹外國針對廉能、公務倫理議題之研究方向及其發現。由於本研究主要關注於如何解決當前政風機構組織設計及職權行使之問題，因此第三部分，從組織設計、組織變革、組織文化，與研究主題有直接相關的領域進行介紹。第四則引用 McCubbins & Schwartz（1984）的文獻，介紹「巡守員監督機制」與「警報器監督機制」兩種不同思維的監督類型。最後，則是引用 Kingdon（1984）「多元流程模型」，說明在何種情況下，政策窗才會開啟。並且引用美國 911 事件發生後，美國總統與國會之間就是否成立負責國土安全工作之專責機關之拔河，說明即便是發生了類似像 911 事件如此重大的事件，仍舊不意味著其政策窗的開啟會大到容納「國土安全部」之設立，而是必須透過國會及社會、輿論各界的再次推動。

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第三章

第三章國際經驗

國際經驗

隨著福利國家與大政府的來臨，龐大的行政機關與公務人數，驚人的預算經費，行政人員與日遽增的政策影響力，以及國家目的的達成與解決之有賴於行政活動的努力，均顯著地說明行政機關的重要性（Waldo, 1948）。在「行政國」發展已屬歷史必然的情況下，公務人員儼然成為人民利益的守護者；但公共行政最常被探討的議題是「誰來監督守護者」。美國第四任總統（J. Madison）曾有如下之見解：

“If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary.”「假使人類是天使，就不需要政府的存在。假使由天使來管理人類，就不需要對政府給予外部或內部的控制。」在設計一個由人來統治人的政府體制時，最大的困境在於，如何使政府有能力治理人民，並且，政府本身也能夠自我控制。試想當缺乏控制的政府體制，即便能夠滿足所有人類的需要，但是如同一個擁有絕對權力的巨獸，對於人類基本人權而言，無疑是一大威脅。尤其在當前新公共管理風潮，對於政府強調解制、法規鬆綁、公私合營、民營化等，若行政運作無法課以更多的行政責任與倫理要求，極有可能淪為種種貪污、瀆職、利益衝突、不法勾當等違背公共利益的情事，不僅將使原先制度變革的美意無法落實，更將導致政府資源的浪費。因此，世界各國無不將廉政工作之推動視為重點工作。雖然隨著個別國家之經濟、政治、社會情勢之不同，而各採取不同的廉政機構運作模式，但仍可以發現下列之共同點。（一）組織之設置均反映了在當下時空民意對於「反貪促廉」

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的期待，並透過明確的法律制訂，以賦予廉政機構設立之依據。（二）除了廉政機構之設置外，如何有效找出存在於既有法令的漏洞，以杜絕貪污發生之可能，也是這些國家之廉政機構所努力之目標。經由檢視這些國家之努力，發現其不斷地透過相關法律之修改，不僅使公務員對於利益迴避、財產申報等有更為明確的法令規範外，也使執行反貪偵察工作之調查人員有更為充分的權限進行相關之調查工作。（三）由於反貪工作之落實，除了涉及組織設置及相關法令所賦予之職權外，更考驗著行政首長是否真切地意識到反貪工作所可能遭遇之阻礙。由上述國家廉政機構之設置可以發現，其廉政機構之位階多為部會層級，其首長由總統或總理直接任命，希望透過其機構地位之超然獨立性，以確實發揮整治貪污之功效。（四）在這些廉政機構中，均設有教育、培訓之單位，希望透過公務倫理及法治等教育及宣導工作，有效導正公務員之不當作為。進一步，檢視美國、日本、新加坡、韓國、法國等國家的廉政機構設置及其職權性質，約可將防制貪腐之作為區分為三種類型：（一）反貪：針對貪污之宣導及教育訓練，使公、私部門認知到何謂「貪腐」，以及「貪腐」作為對於國家、社會及企業的危害。除此之外，也包括國際社會針對反貪促廉的技術援助與合作。（二）防貪：針對可能滋生貪污弊端的行政流程進行研究、再

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設計。並分析公務人員可能在何種情況下，處於利益衝突的狀態，透過制度設計，將此種狀態發生機率降到最小。（三）肅貪：主動或是透過弊端揭發者、人民的申訴掌握貪腐情資，並積極調查，確認是否的確存在著貪腐事實。若確有貪污事實，則將調查結果送交司法機關進行審判。當然這樣的分類僅是粗略，畢竟存在著相當的重疊空間。例如有關貪腐資訊之收集，對於防貪、肅貪工作均有其必要性，但是在使用性質上有所不同，針對貪污資訊，防貪工作著重於如何透過制度設計，不要有類似情形再度發生。但就肅貪而言，可能著眼於依此線索找出存有貪腐罪刑的不肖公務人員，並將他繩之以法。以下將就上述國家，就其職掌業務，依據反貪、防貪、肅貪之區分，進行程度及特色之比較。

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表 3-3 防制貪污措施之比較 2009 CPI 排名排名排名排名機構名稱機構名稱機構名稱 機構名稱 設置模式設置模式設置模式 設置模式反貪反貪反貪反貪防貪防貪防貪防貪肅貪肅貪肅貪肅貪檢核長檢核長檢核長 檢核長 巡守員巡守員巡守員巡守員 相對不明顯 相對不明顯相對不明顯相對不明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯政府倫理局政府倫理局政府倫理局 政府倫理局 巡守員巡守員巡守員巡守員 明顯明顯明顯明顯有但相對被動有但相對被動有但相對被動有但相對被動 美國美國美國美國 19 聯邦調查局聯邦調查局聯邦調查局 聯邦調查局 警報器警報器警報器警報器 明顯明顯明顯明顯倫理監督官倫理監督官倫理監督官 倫理監督官 巡守員巡守員巡守員巡守員 明顯明顯明顯明顯有但相對被動有但相對被動有但相對被動有但相對被動 日本日本日本日本 17 檢察廳系統檢察廳系統檢察廳系統 檢察廳系統 警報器警報器警報器警報器 明顯明顯明顯明顯新加坡新加坡新加坡新加坡 3 貪污調查局貪污調查局貪污調查局貪污調查局 警報器警報器警報器警報器 相對不明顯 相對不明顯相對不明顯相對不明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯韓國韓國韓國韓國 39 反貪及國民權反貪及國民權反貪及國民權反貪及國民權益委員會益委員會益委員會 益委員會 警報器警報器警報器 警報器 明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯明顯預防腐敗中心預防腐敗中心預防腐敗中心 預防腐敗中心 警報器警報器警報器警報器 巡守員巡守員巡守員 巡守員 明明明明顯顯顯顯明顯明顯明顯明顯倫理委員會倫理委員會倫理委員會 倫理委員會巡守員巡守員巡守員巡守員 明顯明顯明顯明顯有但相對被動有但相對被動有但相對被動有但相對被動法國法國法國法國 22 檢察系統檢察系統檢察系統 檢察系統 警報器警報器警報器警報器 明顯明顯明顯明顯 (資料來源：本研究自行整理)

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藉由上表之比較可以發現，採取何種廉政機構設計機制，似乎與該國的「貪腐印象指數」（CPI）沒有直接的關係。即便是韓國將反貪、肅貪、防貪集結於一身，但是 2009 年 CPI 排名卻為 39 名。此外，除了新加坡、韓國之外，其餘國家均採取複式監督的方式，也就是透過倫理監督官或倫理委員會的設計，進行行政部門內部公務倫理的教育、宣導與受理公務人員財產申報事項，佐以透過具有司法調查權之檢察系統進行實際的調查工作。有關專責「防貪」機構部分，美國、法國即為相當不同的類型。法國的「預防貪腐中心」係為跨部會之臨時編組，獨立進行資訊收集與分析，但是不具有肅貪的權責，不過由於其成員為各部會的菁英，因此對於行政流程之弊病也有一定程度的瞭解，因此在監督模式方面，其實是透過巡守員的機制來設計出警報器的預防措施。美國的檢核長制度則是深入主要行政部門，檢視所處機關之作業流程是否有貪瀆、浪費之情形，並可以進行相關的研究、流程再造作業；並且也具有實質的調查權。

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第四章

第四章個案分析

個案分析

壹壹壹壹、、、、政風機構簡介政風機構簡介政風機構簡介政風機構簡介 一一一一、、、、沿沿沿沿革革革革我國政府自大陸播遷來台，為了維持復興基地之安全，特別頒布「動員戡亂時期保密防諜實施辦法」，由國家安全局指揮督導，而以調查局負責協調。同時，亦將保防工作劃分為軍中保防、社會保防、機關保防以及特殊地區和特定對象之保防，其目的旨在維護國家安全。因此，追本溯源來說，我國政風機構的前身，應係在民國 42 年 7 月正式在機關成立，而截至 61 年 8 月的這段時期稱之安全處、室時期，主要的職掌是從事保密、防諜、忠誠調查及安全防護等機關保防工作，並且由調查局遴選而施以專業訓練（保防班）。到了民國 57 年 9 月，政府認為國內經濟起飛，行政事務也隨之增加，故必須重視機關的政風問題，於是，在安全處室新增一項政風調查工作。民國 61 年 8 月 1 日，行政院為了精簡組織，遂將各機關安全單位裁撤，复將安全處室併入人事單位，把業務列為人事查核，至此，人事單位變成兩個部門：人事管理、人事查核。質言之，之所以有「人（二）」這項稱謂，乃意指人事單位第二部份之簡稱。到了民國 68 年，行政院頒布「端正政風整肅貪污」方案，旋即更加要求人事查核單位應增加政風預防工作。準此，當安全處、室改制為人事查核單位之後，其主要業務開始轉向人事查核之辦理，但仍受調查局指揮監督，而其人員係由調查局公開招考並施以「人事查核」專業訓練(人事查核班)。政府於民國 76 年 7 月 15 日宣佈解除戒嚴，陸續開放報禁、黨禁。並於民國 81 年 8 月 1 日宣告中止動員戡亂時期，而人事查核單位之

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組織、體制和職掌也隨之進行調整，期能脫離「動員戡亂時期」，並予以重新定位；而定位方向必須合乎單位透明合法、業務職掌透明合法、指揮體系更要透明合法等之需求，更重要的是，必須能超越黨派，並且接受民意機關之監督。爰此，民國 81 年 6 月 16 日，立法院第 1 屆第 89 會期第 34 次會議三讀通過「政風機構人員設置條例」，並奉總統 81 年 7 月 1 日華總（一）義字第 3171 號令制定公布，而「政風機構人員設置條例施行細則」則於民國 81 年 8 月 14 日經法務部、銓敘部令會銜訂定。總體觀之，自民國 81 年 7 月 1 日「政風機構人員設置條例」公布施行後，各機關原人事查核單位始於同年 9 月 16 日全面改制為政風機構（設政風處、室），而其主管機關則為法務部，主要辦理端正政風、促進廉能政治及維護機關安全工作，惟政風人員已不再由調查局負責訓練，而改由法務部公開招考並施以「政風人員」專業訓練(政風人員訓練班)。圖 4-1 政風機構組織沿革圖（資料來源：法務部，2009a）二二二二、、、、組織架構組織架構組織架構組織架構

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依據「政風機構人員設置條例」第3條之規定，法務部為掌理全國政風業務之主管機關，於1992年8月18日成立政風司。臺灣省政府組織精簡後，原「臺灣省政風處」改制為「法務部中部辦公室」。法務部下轄府、院、部、會、行、處、局、署及省市政府等45個主管機關政風機構（關）及23個縣市政府政風機構。目前我國約有1,092個政風機構，2,498名政風人員（截至2010年5月31日止）。圖4-2 政風機構組織架構圖（資料來源：法務部，2009a）三三三三、、、、人力分析人力分析人力分析人力分析 各級機關之政風機構自 1992 年改制以來，係依據「政風機構人員設置條例」規定於各機關負責推動廉政工作，性質上屬機關之輔助單位，須秉承機關首長之命依法辦理政風業務。法務部雖於政風人事任免及業務上具有調派及監督之權，惟各級機關政風機構員額均佔用機關員額，加以除組織法規明定之職稱以外，所需員額亦多由各機關員額派充之，因此在政府組織改造下，政風機構必須因應外在環境的變化進行適當調整，以使政風機構之職能符合政府組織改造與廉政工作之需求。

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有鑑於此，法務部乃遵照行政院組織改造推動委員會之決議並在朝向「合理建置政風機構、有效集結運用人力」1之策略下，由政風司先行研擬完成攸關今後政風單位通案設置基準之「各機關組織調整規劃報告通案共同辦理事項結論之政風單位設置原則」（以下簡稱政風單位設置原則）作為未來政府實際改造時檢討調整各級機關政風機構組織與員額移撥之準繩。一方面除在組織改造前置準備階段即確立未來政風單位之設置基準，另一方面則藉此減低政風機構未來爭取機關員額時之不確定性，以避免妨礙政風工作之推動。行政院人事行政局為了解法務部政風司及所屬政風機構之實際運作狀況與既有組織員額問題，曾於 2004 年 10 月間邀請行政院第二組、主計處、研考會等機關及學者專家組成人力評鑑服務團，赴法務部政風司及交通部政風處、行政院原子能委員會政風室、經濟部水利署政風室等政風機構進行實地訪查，該次人力評鑑結論，特於「人力運用」方面，建請政風司配合政府組織改造政策，規劃於 2005 年 6 月底前先由各部會政風機構對其所屬各級政風機構進行人力評估或實地訪查，再由政風司依據總量管制精神，在現有中央政風人員員額總數範圍內，通盤檢討政風人力配置及調整移撥；另為充實二、三級機關政風人力，建議逐年縮減三、四級機關政風人員，可考量透過協調移撥至亟需人力之二、三級政風機構（即部會層級及部會所屬一級政風機構），亦可考量透過部會或跨機關進行移撥。法務部政風司爰基於上述二項結論意見，乃著手規劃辦理「行政院暨所屬中央各級機關政風機構組織人力評估」作業，期藉由評估使政風機構職能更為合理、架構更為明確，組織及人力能因應今後政府推動廉政工作所需。 1_{資料來源：}_{「法務部辦理行政院暨所屬中央各級機關政風機構組織人力評估報告」，法務部政} 風司，2005 年 7 月 20 日。

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四四四四、、、、業務職掌業務職掌業務職掌業務職掌 依「政風機構人員設置條例」第 5 條規定，政風機構主要職掌為預防貪瀆、查處貪瀆、公務機密、機關安全維護及政風法令宣導等事項。不過，為了因應國內外廉政情勢變革，我國政風機構的業務職掌，已逐漸地朝向各種廉政發展所需面對的重要課題而進行調整（管高岳、高清松，2009）：（一）政風工作原則─興利優於防弊、預防重於查處、服務代替干預過去外界常把政風單位執行政風工作的重點擺在「肅貪」，但政風人員的法定職掌並無司法調查權，查處成效有限2_{。因此，近 10 年} 法務部政風司不斷強調「興利優於防弊、預防重於查處、服務代替干預」三項政風工作原則，主張應認識風險、預先評估風險所、預防風險及事先做好預防工作，使危機發生時亦可降低損害與衝擊。（二）預防性政風(反浪費、反腐敗、反貪污)與調查性政風(查處貪瀆)雙管齊下3 1.推動反浪費－提高施政效能（1）訂定「政風機構預防公共工程造成浪費具體策進作為」為有效防制工程閒置，杜絕浪費，法務部政風司 2006 年 3 月曾訂定「政風機構預防公共工程造成浪費具體策進作為」規定，使政風機構先期掌握轄內重大公共工程項目及預算之規劃、執行狀況，適時提供機關首長具體意見，並協助業管單位建立稽核或管考機制。（2）落實採購監督 2_{法務部，95 年政風工作年報，2006 年 10 月，頁 3。} 3_{法務部，97 年政風白皮書，2008 年 12 月，頁 19-26。}

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為確保政府採購程序公開、透明及公正，促進政府採購效能，防範採購弊端，各級政風機構派員實地監視採購案開標、比價、議價、決標、驗收等作業流程。（3）加強採購案件比對分析，勾稽採購異常狀況為導正機關採購缺失，各級政風機構按季登錄機關逾十萬元之採購案件，並從中勾稽採購異常狀況，研編採購案件綜合分析報告，發現圍標、綁標等不法案件，即移送司法機關偵辦。表 4-1 反浪費專案清查成果統計表項目年度涉案金額函送偵辦 2005 年 415 億 87 萬元 205 案 2006 年 31 億 1420 萬元 162 案 2007 年 97 億 3211 萬元 4016 案合計 543 億 4718 萬元 4383 案（資料來源：法務部 97 年政風白皮書，2008：26） 2.推動反腐敗－健全政府體質（1）落實執行陽光法案依據立法院 2003 年 11 月 10 日第 5 屆第 4 會期司法、預算及決算委員會第 2 次聯席會決議：「公務人員財產申報之抽查作業應公平；抽查比率並應予以提高至至少達 20﹪」，據此，法務部規劃公職人員財產申報實質審查之抽查比率，即由 2004 年的 21%逐年調高，於 2008 年公職人員財產申報實質審查比率已達 25.84%，超越原規劃為 25％之年度計畫目標。（2）落實公務員廉政倫理規範，獎勵表揚廉潔公務員

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各機關貫徹「公務員廉政倫理規範」，加強受理請託關說、受贈財物、飲宴應酬事件登錄，並獎勵表揚廉潔公務員。（3）針對易滋弊端業務編撰專報，提供興利建議與防弊對策政風機構自 2003 年起已逐年完成巨額採購、重大工程、建管、河川砂石管理、殯葬、監理、地政、都市計畫、工商登記、醫療、關務、稅務、警政、消防、教育等 15 項業務報告，提出防弊對策，以供相關機關參考。（4）舉辦國際廉政論壇，廣納興革建言為汲取他國推動廉政工作的成功經驗，舉辦「臺灣國際廉政研討會」，邀請新加坡、馬來西亞、韓國、澳州、丹麥、澳門等地區廉政機關代表、國際透明組織代表及國內學者專家共同研商反貪污與透明化議題，分享反貪腐實務經驗，俾使我國之反貪腐工作與國際接軌。（5）召開中央廉政委員會議，建立廉政網絡為兌現馬英九總統廉能政策政見及展現政府根除積弊、清廉執政的決心，法務部研擬之「中央廉政委員會設置要點」，經 2008 年 6 月 26 日行政院函各機關。 3.推動反貪污－提升廉政指標（1）推動全民反貪臺北市政府政風處配合每年 12 月 9 日聯合國國際反貪日，連續幾年皆舉辦臺北廉能月系列活動，包括廉政志工誓師大會、研討會、辯論比賽、成果觀摩會等，積極促進市民參與，並結合媒體行銷，將廉能價值推展融入社會。（2）建置反貪網站平台

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為建構反貪資訊交流平台，設置法務部「全民反貪資訊網」，並於各部會及直轄市、縣（市）政府網站建立連結，以利外界瞭解政府反貪成效。 4.調查性政風-查處貪瀆（1）建構「期前辦案」團隊模式：建置「地區政風業務聯繫協調中心」，以任務導向，不定期集會，由地檢署政風室擔任地區聯繫中心，為地檢署與各政風單位間業務聯繫之窗口。政風單位發掘貪瀆線索，過去通常係移由轄區調查單位偵辦，待調查單位偵辦完成方移由檢察機關處理。惟對於重大敏感貪瀆案件，為能掌握並縮短案件偵辦期程，及強化蒐證能力，政風單位透過「地區政風業務聯繫協調中心」直接與檢察機關協同合作，合組辦案團隊，由檢察官指揮檢察事務官並結合政風人員，依「期前辦案」之原則共同執行案件蒐證作為，以增 進案件偵辦速度，有效達成蒐證目的，提昇貪瀆案件之定罪率。 （2）設置「爆料專線」，獎勵保護檢舉對於檢舉人之身分除依「獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法」相關規定予以保密外，並鼓勵民眾具名檢舉，如檢舉屬實，依法可發給檢舉獎金最高 1,000 萬元。（3）組成機動組織，查處重大貪瀆強化專案機動組織，發揮整體肅貪功能，結合機關政風狀況分析評估，提列妨礙興利之重點對象，以策略計畫作為，發掘組織性或惡性重大之貪瀆不法線索，統合北、中、南 3 區及各縣市政府組成之查處機動小組功能；並加強法務部「政風特蒐組」組訓及配備，鎖定簡任第 10 職等以上公務員涉及「具指

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標性意義重大貪瀆案件」，執行蒐證任務，展現政府強力肅貪，整飭官箴之決心。（三）倡導政風核心價值─專業、熱忱、負責、關懷、公正法務部為積極強化政風人員「專業、熱忱、負責、關懷、公正」 5 項核心價值，已從各期新進政風人員訓練班及在職政風人員講習中融入相關課程，期藉由工作中實踐上述 5 項核心價值。（四）出版政風工作年報，公布年度政風工作成效自 2005 年起法務部每年出版政風工作年報，公布前一年度政風工作執行成果，並闡述廉政實務問題與對策，系統性闡述政風單位推動廉政工作的具體成效，目前已出版年報數期。（五）出版政風白皮書，闡明政風工作策略及願景政風工作基本上由政風機構鑲嵌在 1092 個機關執行，政風人員依所在機關業務特性推動不同重點工作，長期以來欠缺對政風單位的工作成果及中長期目標有完整論述，因此，法務部 2008 年 12 月出版政風白皮書，闡明政風工作經營理念及策略願景，俾利全國各政風單位推動政風工作有一致性之施政目標及共同努力願景，以擴大政風施政利基。（六）協助推動企業誠信及倫理近幾年來國內發生多起非法掏空、內線交易等企業犯罪案件，對國民經濟造成的衝擊損害不下於公務員貪污，故強化企業治理與反貪腐觀念實刻不容緩。法務部於 2008 年 2 月 26 日訂定「政風機構協同各機關推動企業誠信及倫理實施方案」，責由各政風單位結合業務單位及機關資源力量，藉由機關對所轄工商企業及相關產業公會、團體之管理、輔導或監督時機，宣導企業誠信及企業倫理觀念，並研擬提供企業必要資源協助及引導措施之相關建議，以爭取各企業經營者的

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支持與配合。（七）加強廉政議題研究法務部除每年辦理「台灣地區廉政指標民意調查」研究之外，亦委託學術機構辦理「我國廉政體系革新與指標之研究」、「如何建構全民反貪網絡促進廉能政治研究」、「促進企業建立防貪機制之策略」、「地方政府廉政狀況調查」、「公職人員財產申報法施行成檢討」及「我國廉政發展應如何落實《聯合國反腐敗公約》等相關研究，以作為我國規劃廉政政策之參考。（八）建置政風人員訓練中心政風人員訓練中心於 2008 年 2 月 19 日揭牌啟用，並舉辦第 20 期新進人員訓練開訓典禮，揭開政風人員專屬訓練基地新里程碑，目前業已完成規劃為考試分發新進人員實務訓練場地，並陸續辦理各項在職訓練。訓練中心目前為任務編組型態，組織編制法制化是未來努力的方向。（九）小結依據「政風機構人員設置條例」，法務部為掌理全國政風業務之主管機關，1992 年 8 月 18 日成立政風司；法務部下轄府、院、部、會、行、處、局、署及省市政府等 45 個主管機關政風機構（關）及 23 個縣市政府政風機構。政風機構總數為：1,092 個；政風人員約 2,498 人4_{（截至 2010 年 5 月 31 日）}_{。若以單位加以平均，平均每個政風單} 位約 2 名政風人員，許多基層機關(如鄉鎮市公所政風室)僅配置 1 名政風人員，人力極為有限，然而卻肩負機關廉政防弊興利之任務，未來在政府組織趨向精簡之後，如何維持政風機構組織的健全發展，亦是須面對的重要課題。 4 參考法務部網站：http://www.ethics.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=29707&CtNode=11644&mp=189， 2010/6/18。

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五五五五、、、、政風機構運作現況政風機構運作現況政風機構運作現況政風機構運作現況 （一）預防貪瀆不法成果方面依照最新的法務統計年報（2010）的數據顯示，政風機構針對機關易滋弊端業務研析癥結與問題所在，提出具體之防弊及改進方法，計研編預防貪瀆調查（研析）專報 557 件、訂（修）定法令規章防弊措施 323件，辦理政風訪查研提興革建議事項 7,596 件，辦理業務稽核 5,246 件。針對與民眾接觸頻繁且與民眾權益有直接關聯業務，督導各政風機構規劃辦理廉政民意調查 1,157 次，舉辦政風座談會 280 次，以作為各機關檢討、改進業務與加強改善風氣之參考。發揮採購案件稽核監督機制，落實政風工作責任，主動清查過濾與交叉比對採購分析 2,522 件，監辦採購案件12 萬 9,078 件，從採購資料中勾稽篩選涉及異常情事，有效發掘採購弊端。辦理政風訪查 3,496 件，提出導正缺失 7,480 件，獎勵廉能計2,341件。整體觀之，可謂充分發揮防貪機制與功能，並防範於未然。表 4-2 近年來政風機構預防貪瀆不法成果單位：件、次項目別編撰專報防弊措施興革建議業務稽核廉政民意調查政風座談採購分析反貪作為政風訪查監辦採購導正缺失獎勵廉能 94 年 387 704 279 16,601 772 498 839 2,155 54,887 96,173 19,616 4,723 95 年 357 735 848 21,178 858 571 815 4,372 60,332 99,918 21,780 6,485 96 年 446 764 1,398 21,831 998 840 973 5,250 68,210 104,468 26,102 7,557 97 年 672 1319 2,655 26,304 1,051 831 962 6,055 87,056 111,575 26,497 7,258

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98 年 557 323 7,596 5,246 1,157 280 2,522 7,017 3,496 129,078 7,480 2,341 （資料來源：法務統計年報，2010）（二）檢肅貪瀆不法情形 2009 年政風機構主動發掘及被動發掘之貪瀆不法資料，經查證後認涉有貪瀆嫌疑函送檢察機關、調查單位偵辦者計 400 案，較上年增加 2 案、0.5%。函送貪瀆不法線索當中，由政風機構專案清查、業務稽核、政風評估等主動發掘者近占六成四，受理民眾檢舉及首長交查等被動發掘者約占三成，餘為配合檢、調偵查者占 6.0%，對防範貪瀆案件之發生確有實益。除此之外，執行行政肅貪賡續依據「政風機構加強行政肅貪作業注意事項」，本「刑懲並行」原則，積極推動「行政肅貪」工作之執行。2009 年政風機構針對調查單位函復未能證明涉有犯罪嫌疑之貪瀆不法案件，或案經檢察官不起訴處分，或法院無罪判決，但涉有行政疏失，簽報機關長官予以行政處分者計 201 案，較上年增加 60 件、42.6%。促使公務員知法、守法，有效導正機關風紀，避免貪瀆情事發生。（三）檢肅貪瀆起訴案件為端正政風，促進廉能政治，統合肅貪力量，依據「端正政風行動方案」，法務部於最高法院檢察署成立「肅貪督導小組」，並於地方法院檢察署成立「肅貪執行小組」，結合轄區內檢察、調查、政風三體系，共同加強打擊貪污瀆職不法犯罪案件。（四）公職人員財產申報審議情形依據「公職人員財產申報法」、「公職人員財產申報法施行細則」、

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「公職人員財產申報資料審核及查閱辦法」及「政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點」等規定，加強辦理財產申報事宜，落實執行陽光法制及違規責任之追究，並公布違規情形，藉由社會力量監督。（五）公務機密維護工作公務機密維護為整體性、持續性、長期性之工作，絕不能稍有鬆懈與疏失，公務員更應深切認知公務機密資訊外洩，國家將遭受無可彌補的傷害與損失。為確保公務機密與安全，貫徹執行國家機密維護措施，確實遵照各項保密規定，政風機構加強推動機關資訊「內部稽核」相關業務，嚴防公務機密資訊外洩情事。（六）機關安全維護措施為防範危害或破壞事件發生，政風機構加強重大危安、預警狀況情蒐、通報與處理及協調相關部門加強機關安全維護措施。貳貳貳貳、、、、政風機構的功能與重要性政風機構的功能與重要性政風機構的功能與重要性政風機構的功能與重要性一、功能（一）預防防貪是正本清源的積極作為，而政風人員瞭解機關中潛在的問題，藉由專案稽核或導正等措施，改善業務單位行政缺失或行政程序不合宜之處。政風機構對於本機關各項易滋弊端業務，更採取主動積極態度深入探討相關法令規定、作業流程、作業習慣、執行文化等，俾精確掌握易滋弊端之關鍵，研擬有效防弊措施，以期減少貪瀆發生之機會。因此，政風機構在機關中，基本上是協助機關首長從事防腐化工作，具有組織的防疫功能。

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（二）溝通 公共政策的施行，欲獲得預期的成效，人民的支持為必要關鍵。政風機構直接受理民眾檢舉、民意代表交查或陳情請願等事件，並主動辦理廉政訪查、座談會及民意調查，擔任政府與民間的橋樑。不僅能從中了解機關問題之所在，更具有溝通與疏處的功能。（三）宣導及教育政風工作推行順利與否，關鍵在於整體社會反貪污文化的形成，而民眾反貪污意識之培育，則有賴政風機構長期之宣導。政風機構一方面利用各項傳播管道與活動機會，宣傳政府廉政工作的理念與作法，讓民眾瞭解「廉能政府」的好處與影響，另一方面從教育著手，培養正確的廉政觀念，共創廉能政治風氣。二、重要性（一）跨域整合廉政工作的主軸是整體性防貪，而非檢察、調查機關個案性的肅貪。政風機構重視的是貪瀆的成因，系統性的分析貪瀆問題，自反貪、防貪、肅貪三方面同時著手進行。而貪瀆成因常常同時是跨部門、跨公私領域的問題，政風機構具有跨域整合的能力，得以就單一弊案，進行全面性的稽核清查，發掘結構性的問題，從根本上進行整治。（二）陽光法案，預防貪腐法務部主管之陽光法案包括：公職人員財產申報法、行政程序法、公職人員利益衝突迴避法、政府資訊公開法及貪污治罪條例等。各機關政風人員是落實執行陽光法案的第一線尖兵。（三）透明施政，提高效能

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為有效防制工程閒置，杜絕浪費，依據「政風機構預防公共工程造成浪費具體策進作為」，政風機構先期掌握轄內重大公共工程項目及預算之規劃、執行狀況，適時提供機關首長具體意見，並協助業管單位建立稽核或管考機制。此外，為確保政府採購程序公開、透明及公正，促進政府採購效能，防範採購弊端，各級政風機構派員實地監視採購案開標、比價、議價、決標、驗收等作業流程。（四）健全體質，優質環境各級政風機構加強推動各項重大興利預防措施，期能瞭解發現機關內部問題及癥結所在，促使機關業務標準化、制度化，作業流程公開化、透明化，讓公務人員勇於任事，協助機關建構優質的工作環境。（五）維護工作，安全保密為因應各機關機密與安全維護狀況需要，各政風機構秉持「興利服務永續經營」之理念，依據維護工作相關法制，協助機關建立完善公務機密保護制度及有效建構機關安全網。參參參參、、、、小結小結小結小結承接著政風機構在實務運作所面臨的限制，法務部政風司在過去也曾嘗試針對政風機構在推動廉政工作時，可能面臨到的窘境與因應對策提出看法（管高岳、高清松，2009）：一、廉政工作面臨的問題（一）政風單位法定職掌有侷限，執行職務的獨立性不足。（二）政風單位可運用資源及預算有限。（三）法務部政風司的人力不足。（四）專業素質需持續提升。

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二二二二、、、、可能的因應對策可能的因應對策可能的因應對策 可能的因應對策（一）研議修正政風機構人員設置條例時，參酌《聯合國反腐敗公約》第 6 條精神，明確制定政風機構預防職權，使預防貪瀆不法包含私部門（如企業、民間團體、非政府組織），以強化公、私部門治理。（二）促進政風機構符合《聯合國反腐敗公約》第 6 條規定預防性反腐敗機構需具備的條件（即獨立、專業、資源），加強政風人員的獨立性，賦予政風機構充足資源，並提升專業訓練。（三）爭取合理員額處理「公職人員財產申報法」及「公職人員利益衝突迴避法」等陽光法令業務，並提升教育訓練及宣導效益，如大規模培養政風人員成為陽光法令的教育訓練者。（四）鼓勵政風人員進修深造，並輔導取得專業證照，提升專業素質。（五）重要廉政議題提報中央廉政委員會討論，以凝聚跨部會推動政風預防措施的共識。（六）參考新加坡等廉潔度評價較高的先進國家防貪作法，推動實踐公務員核心價值─「廉正、專業、效能、關懷」《聯合國反腐敗公約》作為政風機構推動廉政工作的參考指南，也是日後反貪腐論述的重點，該公約第二章規定之預防措施即是政風機構作為預防性反腐敗機構未來努力的方向。國際反貪腐的趨勢是日益重視預防與風險管理，政風機構的存在價值已不容置疑，未來目標應是如何完善建立獨立性、專業性，並賦予足夠資源實踐反貪腐。

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第二節

第二節行政院

行政院

行政院組織改造工程對於政風機構設置之影響

行政院

組織改造工程對於政風機構設置之影響

行政院組織改造四法（行政院組織法、中央行政機關組織基準法、行政院功能業務與組織調整暫行條例、中央政府機關總員額法）經與考試院會銜函送立法院進行審議，在 2010 年 1 月 12 日，立法院三讀正式通過。壹壹壹壹、、、、行政院組織改造工程與政風機構設置有關之事項行政院組織改造工程與政風機構設置有關之事項行政院組織改造工程與政風機構設置有關之事項行政院組織改造工程與政風機構設置有關之事項 一、政風單位設置原則之討論依據行政院於 2009 年 5 月 25 日函頒「行政院及所屬各機關組織調整作業原則」之規定，因應未來組織調整作業規劃，擬定政風單位之設置原則如下：（一）中央一、二級（含相當二級機關之獨立機關）及三級機關（構）為端正政風，促進廉能政治，維護機關安全，並辦理公職人員利益衝突迴避、公職人員財產申報、公務人員廉政倫理規範等廉政業務，原則設政風處（室）。但情形特殊者不在此限。（二）中央四級機關（構）職員及聘僱人員預算員額 100 人以上或有下列業務特性之一，得設政風室： 1. 辦理都市計畫、地政、建築管理、消防、稅務、關務、金融監理、證券及期貨管理、教育行政、法務行政、矯正、司法警察、工商登記、公路監理、衛生醫療、環保稽查、採購業務、重大工程、公產管理、商品檢驗、商標、專利、水利、動植物防疫檢疫，以及其他為有關人民權利義務之行政處分者。

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2. 機關安全、公務機密之維護，關係國家安全或國計民生者。（三）中央各級機關，除依前二項規定設政風單位外，因其他特殊情形，得經法務部報請行政院核定設政風單位。（四）未設政風單位之機關，其政風業務由本機關（構）指定機關（構）人員兼辦並受上級機關政風單位指導。（五）中央各級機關無所屬機關或業務性質單純及預算員額較少者，得經法務部基於政風業務需求考量，本於員額總量管制，於中央各級行政機關政風單位總員額數範圍內，擬訂統籌移撥辦法，報請行政院核定。由於行政院組織改造推動小組亦擔負著各機關組織規劃作業的審議工作，於 2009 年 8 月 3 日第 6 次委員會議，就「人事、政風及會計機構組設研修方向」列案討論，但在該次會議中並未獲得結論，因此責交行政院研考會邀集相關機關進行討論。於 2010 年 4 月 7 日第 8 次委員會議中，行政院組織改造推動小組因有鑑於「行政院及所屬各機關組織調整作業原則」針對政風等輔助單位之設置，僅就中央四級機關（構）訂定具體設置標準，有關中央一級、二級及三級機關部分則未明確規範。遂決定請幕僚機關進一步研修政風等單位之設置標準，並作為上開調整作業原則的補充規定，俾於進行各部會組織調整規劃報告審查時，據以核定各輔助單位之設置。因此相關部會，例如原住民族委員會、客家委員會政風室之設置與否，均視組織規模，以及研議後之設置標準據以評估是否設立。於 2010 年 4 月 30 日第 9 次委員會議，再次就「未來中央

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機關人事、政風、會計及統計、資訊等單位設置情形」列案討論。委員會決議：中央二級機關政風等輔助單位之設置，請依機關規模、性質及層級等研訂一致性之設置標準，如有排除適用者，並應訂定排除標準，俾作為各機關輔助單位設立及審查之準據，設置情形請提報本小組下次會議。另有關政風機構設置辦法，請配合上開設置標準之訂定進行研修。二、廉政專責單位設置之討論於 2010 年 4 月 7 日第 8 次委員會議中，行政院組織改造推動小組針對法務部組織調整規劃作業進行審查，有關設置廉政署（局）之部分，小組決議：因與現行調查局業務職掌重疊，請法務部務必釐清兩機關之權責及分工，再由政策決定是否設立。貳貳貳貳、、、發現、發現發現 發現經回顧目前有關行政組織改造工程針對政風單位及專責廉政機關設置之部分，本研究得到下列之發現：一、有關政風單位之設置原則部分，有別於「政風機構人員設置條例」之規定，比照人事機構設置，而是依據「設所當設」之原則，針對與人民權益有直接相關之行政處分機關進行設置，尤其是在四級機關的部分。但是其仍就是將設置與否的權力，授予各機關自行決定，而非要求具有特定業務性質的機關，必須設置政風單位。二、行政院雖已函頒「行政院及所屬各機關組織調整作業原則」，明定政風單位之設置原則，但僅有針對四級機關有較為具體的規範。行政院組織改造推動小組，遂要求

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應就中央一、二、三級機關政風單位之設置有一致性的規範，並且據此修改政風機構設置辦法。據此而論，行政院組織改造推動小組認為，因應行政院組織調整，現行政風機構人員設置條例已無法因應未來之所需，遂有進行調整、修改之必要。三、檢視各機關內部單位設置原則，將政風單位界定為「輔助單位」5_{。在未來組織調整的規劃上，係強化各機關的} 業務單位功能，並且盡可能的整併輔助單位之數量與員額。雖然提出「如未符基準法有關輔助單位之一級內部單位設置基準，宜將此等支援服務事項全部或部分整併由同一單位辦理，該單位名稱並得以『行政室』或使用複式名稱定之」之配套原則，但就政風機構而言，必然排擠到既有政風單位及人員的設置。四、對於中央三級機關的設置原則，明確規範其業務應具公權力屬性、直接服務民眾且為處理技術性或專門性業務需要者，並應具有一定預算及人力規模。政風機構所負擔之業務，具有公權力、技術性或專門性等特質，而從國外反貪促廉潮流來看，行政部門廉政與否對於行政部門績效、鼓勵民間參與投資具有直接影響，因此係擔負著直接服務民眾的職責。五、此次行政組織改造過程中，亦針對部、會、署、局、科等組織編制予以明確定義，當中「署」為兼具政策與執行之專門性或技術性機關；「局」為部所擬定政策之全國或轄區執行機關。據此，設若未來法務部籌設「廉政 5 其他具有輔助性質尚包含，秘書、總務、研考、資訊、法制、公關，以及一條鞭制度的人事、主計。

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署」，則該機關兼具政風政策規劃與執行之職責。設若成立「廉政局」，則為執行法務部所擬定之政策。但是在組織精簡的前提下，明定中央三級機關的上限為 70 個，也就是必須從既有的 279 個三級機關進行整併及組織調整。在這種情況下，要與既有三級機關爭取有限的資源，實具有相當之難度。六、設若法務部未來無法成立廉政署，即便是成立廉政局，其相關政策規劃工作，仍舊必須由法務部業務單位所負責。依據未來部會內部單位設置原則，未來部之業務單位設置 6 司至 8 司，各司設 4 至 8 科為原則。檢視法務部除了業務單位政風司之外，尚有法規委員會、法律事務司、檢察司、矯正司、保護司等五個業務單位，恰為組織調整所規範之低限。政風司包含中部辦公室，總共有 11 個科，明顯超過上限。據此，必然加重政風司人員既有的負擔，甚而影響到政策規劃的質與量。七、有關廉政專責機關之設置部分，行政院組織改造推動小組於 2010 年 4 月 7 日第 8 次委員會議審查法務部所提出之組織調整報告，就廉政署（局）之設置部分並未予以明確否決，但是也提到由於其業務與現行調查局有重疊之處，因此要求法務部應釐清兩者的分工，在依政策決定是否設立。據此，可知雖然行政院組織改造推動小組負責審查各部會的組織調整計畫，但是卻也直言有關廉政署（局）設置與否，不是行政院組織改造推動小組所能決定。人事、政風、主計、警察為傳統所熟知一條鞭之體系，在此次

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行政院組織改造過程中，行政院人事行政局改制為行政院人事行政總處，行政院主計處改制為行政院主計總處，警察局的部分，由警政署所負責，有足夠的員額、經費負責相關政策之規劃工作。但是政風體系卻仍舊是由法務部負責，其政策規劃之幕僚工作，由政風司負責擔任，與人事、主計、警察體系相比，明顯失衡，也無法彰顯當前政府對於廉政工作之重視。

第三節

第三節政風機構之設置原則與相關爭議

政風機構之設置原則與相關爭議

壹壹壹壹、、、、政風機構之設置的必要理由政風機構之設置的必要理由政風機構之設置的必要理由政風機構之設置的必要理由 依照 2008 年 11 月 12 日「法務部向行政院報告政風機構設置說帖」的內容來看，為落實各項廉政工作的推動，提升政府的清廉度，達成建立「乾淨政府」的施政目標，各機關應依法設置政風機構。細而言之，政風機構之設置的必要理由如下: 一一一一、、、、依法行政原則依法行政原則依法行政原則依法行政原則依法行政原則又稱「行政合法化」，乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，其係指一切之行政行為，皆必須符合法的規範；行政程序法第 4 條規定：「行政行為應受法律及一般原則之拘束。」即在闡明行政機關有遵循依法行政原則之義務。二二二二、、、、潮流趨勢潮流趨勢潮流趨勢潮流趨勢《聯合國反腐敗公約》第 6 條「預防性反腐敗機構」及第 36 條「專職機關」分別強調各締約國應當根據本國法律制度的基本原則採取必要的措施，確實設置專職、具獨立性的機構，增強國家有效預防和打擊腐敗的能力。政風機構以預防貪瀆工作為重點，性質上屬預防性反腐敗機構，依照公約精神，政風機構的設置問題應獲得政府的重視與支持。

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三三三三、、、、政風機構設置法源政風機構設置法源政風機構設置法源政風機構設置法源「政風機構人員設置條例」第 6 條第 1 項前段規定：「各機關政風機構比照各該機關人事機構設政風處或政風室。」及第 11 條：「民意機關、軍事機關及公立各級學校不適用本條例之規定。」係經立法院三讀通過、總統公布之中央法律，為全國各級政風機構設置之法源依據，在該條文未修正之前，各機關即有貫徹執行之義務。四四四四、、、、政風機構設置現況政風機構設置現況政風機構設置現況政風機構設置現況部分政府機關在修（新）訂組織法規時對於政風機構之設置提出不同理由，造成設置人事室（處）卻未依法設置政風室（處）之事實，甚至其他機關援引比擬而未依法設置政風機構，對於整體政風組織建構產生割裂作用：（一）在中央行政機關中央行政機關中央行政機關，包含公共工程委員會、原住民族委員會、中央行政機關體育委員會、客家委員會、消費者保護委員會等及部分三級、四級機關（如海巡署、文建會所屬機關及警政署所屬警察機關等）目前均未依法設置政風室。（二）在地方政府部分地方政府部分地方政府部分，除部份鄉（鎮、市）公所（如臺南縣南化、地方政府部分楠西、大內、西港等四鄉公所、嘉義縣番路鄉公所）未依法設置及部分地方行政機關因地方制度法、地方行政機關組織準則修法結果恐致未能依法設置（如新竹縣政府所屬機關、離島三縣政府等）外，尚有宜蘭縣三星鄉公所、高雄縣甲仙鄉公所等刻意將人事室改置人事管理員，致政風室無得比照設置，並要求本部將現任政風主管他調之情事。五五五五、、、、設置政風機構遭遇之問題設置政風機構遭遇之問題設置政風機構遭遇之問題設置政風機構遭遇之問題 （一）「政風機構人員設置條例」第 6 條適用疑義： 1. 從該條例之原始規劃意旨及立法過程可以明確瞭解政風機構在依法不須設置時，各該機關政風業務始由上級機關政風機

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構統籌辦理。 2. 以往機關設置人事處（室）卻不依法設置政風處（室）案例，所持理由最多者是將第 6 條第 1 項後段「未設政風處（室）之機關，其政風業務由其上級機關政風機構統籌辦理。」解釋為任何機關均可以不設置政風機構，政風業務依法可由上級機關政風機構統籌辦理；其次逕自認為本機關業務單純或編制員額不多沒有政風顧慮，認為毋庸設置。是以，機關組織法規修訂時，常有機關首長未能全力支持、審查會議主席逕行裁示刪除，或立法委員反對設置情形，法務部雖一再力陳依法設置立場，惟仍有未能納訂，致政風機構遭裁撤，人員改派之遺憾情事。（二）行政院立場之影響： 1. 行政院針對臺南縣南化、楠西、大內、西港等四鄉公所未依法設置政風機構案件，於 2007 年 12 月 24 日以院臺法字第 0960056868 號函要求法務部，針對設人事室而未設政風室問題，現階段採從寬解釋，並認為得選擇適用第 6 條第 1 項後段規定之核示事項，業造成各縣市政府誤解尚待處理之個案為通案，均認為行政院對於鄉（鎮、市）公所辦理組織修編設置人事室而未設政風室乙事，係持通案從寬解釋之立場；導致法務部與鄉（鎮、市）公所對於依法設置政風機構之立場迥異，影響整體政風組織人事合理建制。 2. 另有關地方制度法與人事、主計及政風等專屬人事管理法律間適用疑義，認為縣（市）政府主計、人事、政風等單位或機關之組織設置事項，宜優先適用地方制度法及地方行政機關組織準則之規定辦理；因編制員額數偏低，致有未符一級單位或所屬一級機關設置規範之情事，宜由縣（市）政府本

政風機構組織設計及職權行使法制化之研究

法務部 98 年