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第一節 國中教師評審委員會之組織法制依據

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第二章 國中教師評審委員會之組織設計與職能運作規制

第一節 國中教師評審委員會之組織法制依據

自從教師法公布後,中小學校園呈現全面參與、民主管理的生機,同時更結束國中小教 師任用方式係採派任獲聘任制之爭端,正式確立教師聘任制度。對於教師的甄選、聘任與遷 調有了革命性的改革,而教評會正是學校聘任教師的核心組織,讓教師得以發揮專業的判斷 能力,協助學校遴聘教師,對整個學校內人事生態的穩定,具有舉足輕重的份量。

教評會設置的法源是根據教師法第十一條而來,教育部於八十六年三月十九日發布「高 級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」全文共十三條,並於發布日起,要求所有公立國 民中小學依此法籌組教評會。後因校長非教評會當然委員,其審查(議)權(舊條文第八條)

及實際運作就容易出現爭議與問題,也不符合學校績效責任的理念。於是又在八十八年五月 十二日修正發布全文十二條;而後又因教評會委員執行相關任務之迴避事項處理說明不清 晰,以及涉及當事人身分之喪失或權利之變更時,未明定當事人列席說明等具體處理原則,

於是在九十年三月十四日修正第八條、第十條及第十條之一條文。現就有關教評會組織的法 制依據敘述如下:

壹、教評會設置的直接法源依據

高級中等以下學校教評會之設置,係依教師法第十一條及高級中等以下學校教 師評審委員會設置辦法第三條之規定。其內容如下:

一教師法第十一條:

高級中等以下學校教師之聘任,分為初聘、續聘及長期聘任,經教師評審委員 會審查通過後由校長聘任之。(第一項)

前項教師評審委員會之組成,應包含教師代表、學校行政人員代表及家長會代 表一人。其中未兼行政或董事之教師代表不得少總額二分之一;其設置辦法由 教育部定之。 (第二項)

二高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法第三條:

本會置委員五人至十九人,其組成方式如下:

一、當然委員:包括校長、家長會代表、教師會代表各一人。校長因故出缺時,以 代理校長為當然委員;學校尚未成立教師會者,不置教師會代表。

二、選舉委員:由全體教師選(推)舉之。(第一項)

本會委員中未兼行政或董事之教師不得少於委員總額之二分之一。但教師之員額少

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於委員總額之二分之一者,不在此限。(第二項)

第一項第二款之委員選(推)舉時,得選(推)舉候補委員若干人,於當選委員因故不 能擔任時依序遞補之。無候補委員遞補時,應即辦理補選(推)舉。(第三項) 本會委員之總額及委員選(推)舉之方式,由校務會議議決。 (第四項)

綜上,依據教師法第十一條第一項,明定高級中等以下學校教師之聘任,應 由各校分別組織「教師評審委員會」審查通過後,始由校長予以聘任。依此條文,中 小學教師自教師法施行後,均採聘任制,原來由教育行政機關辦理的中小學教師甄選、

介聘或調動,完全被聘任制所取代。至於教評會的組成,則於同條第二項規定,包含 教師代表、學校行政人員代表及家長會代表,其中未兼行政或董事之教師代表不得少 於總額二分之一,並授權由教育部訂定其設置辦法。教育部已於八十六年三月十九日 訂定發布「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」 ,作為高級中等以下學校教評 會成立與運作的依據,並自八十六學年度起正式實施。

貳、教師評審委員會組織設置的其他相關法源依據:

一、新修正國民教育法

國民教育法自民國六十八年制定公布,沿用多年未加修訂,為因應近年來政治、社會與 教育方面的變化,於民國八十八年二月三日,由總統公布修正條文;其中增定為第八條之一 及第八條之二,另修訂第四條、第七條至第十一條,第十六條及第二十條條文。該法的整體研 修方向,係掌握民主、多元、開放與有效之原則。

該法第十條規定: 「國民小學與國民中學設校務會議,議決重大事項,由校長主持。校務 會議由校長、全體專任教師或教師代表、家長代表、職工代表組成之。其成員比例由設立學 校之主管教育行政機關定之。」前述條文規範了兩個重點,首先,今後學校的重大事項之議 決在校務會議,不再由行政人員獨自決定,擴大決策參與面。其次,明定校務會議的參與成 員包括校長、教師、職工與家長。國民教育法成為賦予教師與家長參與議決重大校務權力作 為的重要法源。

二、教育基本法

教育基本法經過長達六年的醞釀、提倡、推動、立法準備等過程,終於在民國八十八年

六月四日三讀通過,並於六月二十三日公布施行。教育基本法共有十七條,其法律位階及影

響層面效力,比其他教育法律來得高,有教育準憲法之稱。因此,教育基本法的實施,對於

教育權的理念、學校制度、行政結構、教育資源或課程設計等方面,將有重大的變革。

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教育基本法第一條規定: 「為保障人民學習及受教育之權利,確立教育基本方針,健全教 育體制,特制定本法。」同法第二條規定: 「人民為教育權之主體...,為實現前項教育目 的,國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。」前述條文確立人民為教育權之主體,

為實現主體之教育目的,賦予相關人員有協助的權責。此種教育權的觀點,係由過去以國家 為主體的教育權觀點,轉換以國民為主體的教育觀點,可謂是教育的哥白尼式之變革。因此,

教育基本法成為賦予人民教育權之最重要法源。

三、新修正家長會設置辦法

民國八十四年一月二十三日,經由台北市民進黨籍議員賁馨儀、謝明達等人,以單行法 規在市議會提案修正民間教育團體所推動的台北市新家長會設置辦法。最後,以「台北市中 小學校學生家長會設置辦法」通過三讀,並由台北市政府明令公布。台灣省亦於民國八十六 年九月三日發布「台灣省各級學校學生家長會設置辦法」 ,該辦法重要的改變與精神,乃在於 家長會的社團化與民主化。將原先由許多行政命令規定的內容,改由家長會以社團章程的形 式自行約定。以「台北市中小學校學生家長會設置辦法」為例,該辦法第九條規定: 「會員大 表大會任務如左:...。二、審議家長會組織章程。...五、審議會議計畫、收支預算 案及聽取決算報告。六、選舉家長委員會委員及會長、副會長。」此外,該辦法第十條: 「家 長委員會之任務如左:...九、選派家長委員一人至三人列席學校校務、教務、訓導、輔 導等會議。十、執行現行教育法令所明定家長會之權責。」可見,該辦法已賦予家長參與校 務的法源,並打破過去的家長會辦法所規定: 「學生家長會不得干涉學校行政與人事」之限制。

因之,新修訂的家長會設置辦法,不但有本身的自主性精神,家長參與的法源依據也從該辦

法中取得,脫離以往附屬於學校可有可無的地位;即由學校的掌控中擺脫出來。

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第二節 國中教師評審委員會之組織設計模式

本節中,試圖根據自行整理的教評會組織設計模式(如圖 2-1)探討教評會組織設置的形成 背景、組織設計的目的及教評會的設置理論依據。以下分別敘述:

教評會組織設置 的形成背景 1.民主政治的落實 2.社會參與的蓬勃 3.教育改革的訴求 4.教師專業自主權

的訴求

圖 2-1 教評會組織設計模式 資料來源: 自行整理

教評會組織設計的 理論基礎

1.民主原則 2.學校本位管理 3.學校組織發展理

論 教評會組織的

設計目的

1.落實教育權力的下放 2.尊重教師自主專業 3.有利不適任教師淘汰 4.落實家長之教育參與

5.避免校長擅權專斷 6.保障適任教師

7.建立公正、客觀的教師 選聘及淘汰制度

教評會運作規制 1.會議召開 2.議決方式 3.自律條款 4.執勤條款 5.當事人條款 6.列席協辦 7.教師甄選委員會 教評會組成方式

1.成員:

當然委員 選舉委員 2.人數:5-19 人 3.任期:

1年,連選得連任 教評會任務

1.關於教師初聘、續聘及長期 聘任之審查

2.教師長期聘任聘期之訂定 3.教師解聘、停聘及不續聘之

審議

4.教師資遣原因認定之審查 5.教師違反本法規定之義務及

聘約之評議

6.其他依法應經本會審查之事 項

國中教評會法制依據

教師評審委員會組織設計模式

教師評審委員會組織架構

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壹、教評會組織設置的形成背景:

一、民主政治的落實

(一). 威權體制的轉型及因應政治解嚴後對教育民主化的呼聲:

在民國三十八年國民政府播遷來台之後,即頒布戒嚴令,開啟了政治上近四十年的威權 體制。一直到民國七十六年宣布解除戒嚴,民國八十年終止動員戡亂時期條款,並分別於民 國八十三年、八十五年進行台灣省省長及第一次總統直選。至民國八十九年第二次總統直選,

更完成了政黨輪替,在政權和平的轉移同時,真正逐步落實主權在民的理念。此種政治上的 民主化,對於社會各個領域產生了重大的影響,如司法人員更加重視人權的保障;經濟決策 者必須符應人民經濟市場自由化的要求。同樣地,在教育方面也受到政治民主化與自由化的 影響,不得不朝此方向進行教育改革,以因應外在的變遷!

周淑卿(1996:94-95)指出,我國於戒嚴時期,國家抑制大眾對於公共事務的參與,政 策的形成與一般大眾無涉。社會缺乏一套判別政策正當性的規範系統,於是國家往往以整體 利益作為各項施政合理化的依據,強制人民接受國家政策。此種國家對民間社會與人民的強 制支配和控制機制,正是威權體制本質之所在。此外,國民黨執政當局統合黨政與行政,透 過政府與政黨機器將權力滲入社會部門;尤其是教育與大眾傳播媒體部門。在威權體制的控制 之下,政府一方面藉由設立學校、派任教師及發行統一的教科書,掌控國家教育,以便有系 統地灌輸下一代執政當局的意識型態,而有利於其永續執政。另一方面,不容媒體自由地發 表,傳播媒體成為政府頒布命令與形成意識型態的工具。

我國在威權體制之下,國家對於人民的言論、出版、講學、集會、結社等自由予以明文 限制。國家對黨禁的規定以及國民黨黨組織和國家組織的連結建構,逐步確立了我國一黨獨 大的政治體制。不過,隨著韓戰的爆發以及美國的協防台灣,局勢漸漸穩定下來。在強化國 家力量的基礎上,由政治力主導經濟力,控制社會力,使我國朝向現代化發展。

朱雲漢,黃德福(1996:196-197)指出,隨著國內外情勢的發展,威權體制開始鬆動,

我國近代政體的轉型從 1970 年代後期開始,經過三個明顯的階段。茲敘述如下:

第一階段是威權體制的鬆動期:大約從 1977 到 1985 年。此時期以本土社會菁英為主體

的全國性反對運動首度出現,並開始在地方選舉以及高層次的政治問題上挑戰威權體制的正

當性。不過,此階段反對勢力的政治活動空間仍極為有限。為爭取更多的政治活動空間,我

國街頭的政治抗爭便伴隨著威權政體的鬆動而來,而統治菁英因為內外情勢的改變,也無力

完全壓制反對運動的發展。街頭政治抗爭不論是作為反對運動領袖,在推動政治體制變革時

的一種手段,或者是一項對抗場域的選擇,亦或者是作為威權政體轉型過程中,一種統治菁

英與反對菁英策略互動的方式,均有其獨特性與特殊性。

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第二個階段是民主轉型的啟動期:從 1986 到 1989 年底。執政菁英開始對反對運動的政 治要求做出重大讓步,反對勢力的合法空間逐步擴大,並在體制內獲得正式地位,而基本人 權的保障亦逐步確立。在此時期,雖然民間自主性力量紛紛湧現,但是統治菁英的執政地位 仍受特殊保障。國家機構的控制權仍未經由選舉開放競爭,而進一步民主化的可能性仍屬不 確定狀態。

第三個階段是民主轉型的推動期:約從 1990 年以後。偏向於進一步民主化的執政菁英,

在統治聯盟中取得主導地位。政治體制全面民主化的社會支持基礎已經日形鞏固,體制改革 的時間表逐漸明朗,政體轉型以民主體制的型態確立。1990 年國是會議的召開,主政菁英和 對抗菁英之間的爭議與協商的層次,更進一步殂政治自由化的議題提昇為民主體制的規劃。

至此,我國的民主轉型已經積蓄相當的推進動能,包括:社會上各部門成員的高度期待、

主政菁英既有的改革承諾以及對抗菁英的選舉競爭能力。不過協商式轉型尚未通過最困難的 考驗,即直接影響到國家機構實質控制權的核心議題,包括軍隊及情治體系的非政治化、行 政中立、司法獨立、政黨運作規範、軍隊國家化與教育中立化等,是否能夠透過協商而建立 朝野改革共識,仍在演變之中尚待觀察。

從威權體制對人民政治上的嚴格箝制,經由反對運動與在野黨體制外的抗爭,對威權體 制正當性提出的挑戰。反對勢力在體制內逐漸獲得正式合法地位,政治體制並全面的民主化。

顯示出由政治威權的解構到民主政體蛻變的過程,這個過程不僅改變政治的體制與解放人民 的參政意識,更重要的是此種民主化的潮流影響社會各個層面,包括教育層面在內。張茂桂 認為(1994:24)威權體制時期的教育,由於國家的全面掌控教育,以及國內外反共立場一致 與強化,加上國際外交的現實與反覆無常,使得在戒嚴時期的教育擔負政治的功能,成為國 家的精神國防。特定的政治意識型態在此危機時局中,亦受到相當的合理化與強化。因次,

在一黨獨大時期的威權政治型態下,教育擔負著階段性服務政治的工具性角色與任務,從教 育政策、內容、師資、組織等莫不成為配合政治需求的工具。

政治民主化的洪流,大大地刺激校園民主化思潮與學校教育自由化改革的訴求。教育體 系中的威權管理主義開始受到質疑,諸如大學要求自主、教授治校、教官退出校園、廢除軍 訓與三民主義課程。其次,一元化的教育控制受到嚴厲地挑戰,例如,各界要求廢除國民中 小學教科書統編制、打破師範教育一元化制度等。再者,教育人權亦逐漸覺醒,例如,教師 教育自由權的爭取、學生權利意識的覺醒、家長教育子女的權利與義務等。最後,乃是學校 自由化的倡導,例如,學校自主的聲浪、社區與學校、家長教育選擇等。

由於上述校園民主化與自由化的衝擊,主管教育既當局受到各方的壓力,亦不得不進行

法令的修訂,採行開放的教育政策。自由化與民主化頓時成為教育改革的指導方針,並與整

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個政治的改革趨勢一致。

(二). 政黨政治的競爭及教育立法的推動

民國七十六年,中華民國政府宣布解除戒嚴之後,便採行一連串的改革措施。繼解嚴之 後,民國七十七年制定集會遊行法,民國七十八年制定動員戡亂時期人民團體法及修定公職 人員選舉罷免法,民國七十九年召開國是會議,以及之後的國家發展會議。隨著相關法令的 修訂完成與朝野改革的共識,開啟了一連串的政治改革措施。其中衝擊最大的是黨禁的解除,

各個政黨紛紛成立,除了先前成立的民進黨之外,民國七十六年工黨成立,七十八年勞動黨 成立,八十二年新黨成立,八十九年親民黨成立。使我國的政治不再一黨獨大,而邁向政黨 政治的時代。多黨興起互相制衡,頓時立法院成為政黨立法的重要行動場域。民意機關的功 能逐漸彰顯,民眾所受的政治干涉逐漸減少,持不同意識型態的政黨,亦在政黨政治的運作 中,展開相當激烈的競爭。在政黨政治發展的基礎上,民間遊說團體也不斷地興起,期望藉 由政黨的承諾,影響立法與決策。

在政黨政治激烈的競爭之下,過去配合執政黨統治的教育,同時受到在野黨以及教育改 革人士嚴厲的挑戰與批判。在野黨希望透過教育的批判、改革與立法,瓦解維護執政黨權的 工具,避免政治意識型態的灌輸。而民間教育改革人士則欲藉由政治力介入教育立法,以啟 動教育的改革。因此,在民間教育團體的遊說與在野政黨的政治企圖結合之下,由在野政黨 首先提案修訂相關教育法令,因而開啟教育改革之論。張復興(1999:68-72)指出,在野黨 藉教育改革正當化之名,鬆動執政當局長期掌控教育所傳達的意識型態,以增加政黨競爭的 資源。例如,在野黨揭櫫「本土化」的大旗,批判大中國意識型態的課程,而訴諸課程改革。

以「多元化」之名,要求師資培育的開放,破除師資培育單一化的局面。以「民主化」之名,

顛覆學校組織的權力分配與結構。

可見教育亦逐漸成為政黨競爭的領域,因此政黨競爭的結果,毫無疑問的會影響教育法 令與政策的決定。任何一個政黨在此領域競爭出現,必然產生該政黨主張影響教育的重大效 應,無形中也擴大了該黨的教育影響力。

在政黨政治的運作與競爭之下,對於教育興革的立法,執政黨與在野黨各有版本的爭論。

形成民間教育改革團體聯合支持改革的立委(多為當時在野民進黨) ,與執政黨教育當局(多 為當時執政國民黨立委)兩黨對決的情勢。以下三個教育法令增修的例子,便顯示出這樣的 意涵。 (薛曉華, 1996:244)

1.民國七十七年大學教育改革促進會(以下簡稱學改會)版的大學法修正草案,其精神

主要在於爭取大學自治的改革訴求,希望大學從國家權力的控制中分離出來。期望以大學法

來重組大學的權力關係,落實大學自治的精神。法案版本首先交由民進黨立委謝長廷正式提

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案,在學改會的大學法版本中,有關校長遴選的條文,在審查中由國民黨立委洪冬桂委員提 議加上如下一條: 「當教育部對學校所提候選人均不滿意時,可要求校長重新遴選,再送教育 部遴選,直至教育部有滿意的候選人為止。」此一條文曾壹度成功,後來謝長廷委員以其與 上一條文相衝突為理由,翻案成功。

2.民國八十年由當時國民黨立委陳哲男與何智輝首先提出「教師法草案」 ,明訂教師得組 成工會,並賦予勞動三權(包含罷教權)。教師人權促進會則提出另一份教師法草案相對版本,

交由民進黨立委謝長廷提案,後來兩草案併案審查。謝長廷版本教師法,後來經人本教育基 金會的遊說,同意刪除懲戒權。另外也採納學改會及振鐸學會的意見,納人「師資培育」專 章。受主婦聯盟、振鐸學會、人本教育基金會等民間教改團體的影響,在教師評議委員會之 代表中增加「學生家長代表」 ,以保障「家長教育權」 。最後,在民間教改團體的連署督促下,

於民國八十四年通過教師法。教師法雖為規範教師權利與義務的專法,但其中涉及了許多改 革。究其本質係針對「國家對教師控制權力的削弱」 ,進一步落實校園民主,與回歸教師專業 的教育大法。同時也打破教育權力的一條鞭,將權力分散到學校的教師、家長與行政人員手 中,使得封閉的校園進一步開放。

3.民國八十二年民進黨立委與教改團體主張廢師範教育法,將師資培育併入大學法與教 學法專章,主要是希望大破師範體系。其認為教育部訂定師範教育法的目的,在鞏固維持「國 家化師範教育體制」的特殊地位。將師範教育視為國家的精神國防,如此使得師範教育不但 有黨化教育之嫌,而且將阻礙師資多元化的精神。因此,在當時教育部長郭為藩與立委的協 商下,將師範教育法更名為師資培育法,民國八十三年通過實施,自此師資培育制朝向多元 開放的發展。

因此,政治的體制以及政黨政治的競爭,影響教育立法的方向與內涵,同時影響教育改 革的力量。在政黨競爭所導致教育立法的攻防,其結果端視各政黨覺察民意的敏銳程度與立 法的協商策略。誰能藉由立法握有法定權力,誰便能掌握較多的教育資源和發展。上述大學 法教師法與師資培育法等審議多年,未嘗不是一件政黨競爭的角力,包括政黨的立場、意識 型態等。是故,教育改革很難脫離政治力量的影響。換個角度來看,如果沒有這股政治力量 的影響,教育改革的立法也無法有突破性的重大進展。

二、社會參與的蓬勃

(一)社會運動的開展,激發教育改革團體的參與:

1980 年代政府宣布解除戒嚴後,一連串社會禁制的措施獲得解套。報禁與電子媒體頻道的

開放,讓傳播媒體的言論更具多元性與社會批判性。 「人民團體法」的制定,使民間社團的成

立具有合法性基礎。 「集會遊行法」的公布實施,提供人民自力救濟與抗爭訴求的合法管道。

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伴隨各層面社會禁制的--解除,其所建立之社會參與的合法管道,乃是結合政治改革的成 果。此一成果也使得我國的政治結構、規範系統和文化價值觀念,遭受到劇烈的衝擊而產生 急遽變化。在變化過程中,各種不合時宜的制度結構一再受到質疑和挑戰,諸如政府和人民 的關係;國家、人民與教育的關係;現有規範價值和意識型態的合理性等,都必須重新予以 詮釋和定位。(許藤繼,2001:201)

周淑卿(1996:94-95)更指出,解嚴前後,社會運動挑戰國家的威權禁制,其目的在為 政治自由化催生。政治民主化的目的,反過來提供社會運動更大的發展空間。各種社會運動,

無論是挑戰現有的權力結構,或者是非政治性的運動,如地方性的消費者運動等。大多以「國 家」為抗爭的主要對象,黨與國家變成社會運動企圖改變的首要議題,這顯示民間社會要求 改變其在國家控制中的地位,以求取較大的自主性。儘管並非所有的運動皆出自理性的抗爭,

但在在顯示出人民權利意識的覺醒。對於公共事務的關注增加,許多政策在民間社會的壓力 下改弦更張。使得這些社會運動有著強烈「投入」的社會情緒,而非消極而疏離的自我放逐 心態。因此,從無政治色彩的消費者運動、環境保護運動到婦女運動,到挑戰國家的威權禁 制之社會抗爭運動,乃至於關係生活品質的反核、民間教育改革等重點之社會運動。這些社 會運動開展的過程,代表著民間社會力集體意識的重新凝聚以及權力的重新分配,更重要的 是在社會運動開展的過程中,展現人民主權及政治平等的理想,凸顯勢不可擋的社會改造力 量。

(二)教育改革運動的覺醒

社會運動的開展過程,凸顯社會的改造力量,這股力量在社會運動的激發下,也出現在 教育層面。薛曉華(1996:253)指出 1980 年代中期,我國的民間教育改革運動在解嚴及相關 控制體系的鬆動之後,擁有更多教育改革運動生存發展的空間。1989 年人民團體法通過後,

過去零星的非正式教育改革團體,成為正式的民間改革社團,開始以組織作為長期推動教育 改革的單位。民國七十六年教師人權促進會成立,以「維護教師人權、促進校園民主、推動 教育改革、提昇教育品質」為宗旨。人本教育基金會以推動「以人為本」的教育為目標。民 國七十七年主婦聯盟教育委員會成立,以「結合家長力量協助提昇教育品質、普及學習權與 父母教育權觀念為目的」 。民國七十八年,振鐸學會以「多元、正常、卓越」為其設立主旨。

民國八十三年四月十日由民間教育改革團體,提出「落實小班小校、廣設高中大學、推動教 育現代化、制定教育基本法」等四大訴求,號召萬人大遊行,其後為推動此四大訴求而成立

「四一○教育改造聯盟」 。台北教師會籌備會以「改良學校教育環境、推動立法設立學校教師 會、協助學校成力教師會」為其教育改革的方向。

官方為回應民間教育改革要求,在第七次全國教育會議後,遂於民國八十三年九月成立

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教育改革審議委員會(以下簡稱教改會) 。教改會經數次研議,並進行一系列「教育大家談」,

廣邀各界人士討論教育問題與改革策略,使大眾的意見納入教育改革中。最後,確立未來教 育改革方向以「教育鬆綁」為開端,一時之間, 「鬆綁」成為教育改革大旗。

三、教育改革的訴求

(一).教育體制的批判與教育體制改革的訴求

以往教育體制最受人詬病的,係指威權和僵化的教育體制。吳靖國(1995:72)認為,我 國傳統的教育體制具有專制社會的特徵,體制內的支配者喜歡按照自己的需要與經驗模式去 掌握或塑造別人,包括塑造有自己能加以牽制的人,例如:學生、子女、後輩與部屬等,塑 造的方法又經常流於灌輸、訓誡、宣導、打罵等外加的模鑄。此種教育的威權專制現象,從 深層文化的探索而言,主要是來自於三方面:日本軍國主義者推行皇民教育運動等輸人的武 人思想,其次為漢民族原有的東方專制主義,以及戰後國民黨所進行的黨化教育與集體主義 的混合體。特別是戰後國民黨的威權教育體制建立,更是深深的影響我國近代的教育。

我國近代的教育,受到政治上採行中央集體運作方式的影響,同時教育也因而扮演著精 神國防的角色。因此,無論是教育行政、師資、課程、乃至學校組織,皆採由上而下的政治 控制方式。藉由教育部、廳、局進入學校控制師生之思想言行。

此種由上而下的行政管理控制之下,並輔以軍訓教官、安全人員等的協助,建立一條鞭 式的威權教育體制。這樣的教育體制使得學校本身無法掌握自主權力,凡事必須層層向上請 示。如今,政治解嚴而民主政治落實,全民參與政治的熱情和民主的素養也不斷地提高,傳 統的威權教育體制,已無法適合目前教育的需求,故人民對其批判並要求改革的呼聲不斷。

行政院於民國八十二年成立「教育改革審議委員會」 ,並於民國八十五年底提出<教育改革總 諮議報告書>。報告書中提出我國當前學校所面臨的教育問題,從體制的角度來看,主要根 源於僵化的科層體制、侵犯專業與自主、校內權責不清,以及學習權未受重視。因此,其揭 櫫「鬆綁」的教育改革理念,以解除不合理的教育管制,重建教育體系的合理規範。此外,

民間教育改革團體從教育的現象中,指出相關的學校教育缺失,包括學校體系與社會需求脫 節、法規束縛太多、學校普遍採行威權管理,以及教育受到政治廣泛而嚴密的控制。因此,

提出校園民主開放與強調學習者人權的訴求。是以,無論官方或民間皆以教育體制的鬆綁為

教育改革訴求的焦點,而其落實的主體則在於學校。吳靖國(1995:72)認為,據此,學校教

育改革的重要課題就著眼於重構學校(restructuring schools),其核心觀念為重建與權力再

分配。換言之,此種學校教育改革可以說是一種權力的改變,企圖從權力控制(power control)

走向權力分享(power distribution),從封閉系統走向開放系統,從教師專業束縛走向專業

自主。

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(二).學校教育改革的理念與訴求

今日世界各國都瞭解到教育的重要性,而學校則是教育的核心角色。因此,世界各國莫 不因應本身發展的需要,先後針對學校教育問題提出檢討,而形成一波波的教育改革浪潮。

期望藉由學校教育改革的措施,發揮其激發個人潛能、傳遞優良文化與促進社會進步的功能。

從我國在官方與民間的教育改革訴求中,皆期望透過學校教育的鬆綁以改革學校教育。學校 教育改革所揭櫫的理念,一方面要藉以矯正現有體制的弊病,一方面要藉以建立積極的新秩 序與價值。有關現階段學校教育改革的理念,主要以行政院教改會與民間教育改革團體的意 見為主,兼採學者專家之意見。重要核心理念係包括教育鬆綁以及保障學習權。茲分述如下:

1.教育鬆綁

教育鬆綁或是自由取向的教育改革,就是要減少政府不必要的干預,一方面創造公平競 爭的環境,一方面擴大參與者的權利。我國因政治因素而導致長期教育管制的情況,在解嚴 後的民主法治社會及人民要求下已逐漸放鬆。教育鬆綁的呼聲進一步具體要求,檢討教育法 規與教育政策中不當的管制。要求修改教育部組織法並制定學校教育法,釐清並調整中央、

地方與學校的權限分配。藉由鬆綁的理念將教育權力下放至地方與學校的層級,一方面尊重 設校之各級地方政府的自治權,保留辦學校的空間;另一方面,學校的事務應儘量由學校自 行作主,尊重學校的專業自主(教育改革總諮議報告書,1996:27) 。換言之,教育鬆綁的理 念提供學校自主經營的權限,讓教育為地方、社區、學校三者所共同參與。藉由改變決策方 式,擴大決策參與層面,讓民間有更多機會參與學校教育事務。行政院教育改革審議委員會 便在其總諮議會報告書中,針對教育鬆綁,提出具體的學校教育改革建議,其中一部分包括 重整中小學教育行政和教學、保障教師專業自主權、促進中小學教育的鬆綁,以及促進民間 興建學校和辦學的鬆綁等。

2.保障學習權

民間教育改革團體認為基於國民教育權的各個主體中,應以學習者之教育權為學習權的 核心。其他家長教師與國家等協助立場的教育權,必須以保障學生學習權為前提,否則其所 訴求的權力將無存在的立場。

(三)學校教育改革的訴求

根據上述理念,民間或教改會對於學校教育改革的訴求,主要包括要求落實學校教育 民主化、建立學校新的權力機制與開放民間興學,以促進學校教育選擇多元化。

1.落實學校教育民主化,實踐由下而上的決策過程

民間教育改革團體認為落實校園民主,有兩個重點必須要掌握,其一為參與學校教育決

策者是否具民主的普遍性;其二為決策的過程是否具草根的特性(薛曉華,1996:225-226)。

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以下分別論述之:

(1).人人有權參與教育決策

民間改革團體主張學校教育行政應擺脫中央集權,因為中央集權的結果會造成行政領導 教學,剝奪教師教學自主權。其次,學校易排除父母意見的參與。因此,主張權力下放至學 校層級,學校則透過多元的參與,落實校園民主。民間教育改革者揭櫫人人有權參與教育決 策的訴求,此一訴求基於憲法的自由理念,國民受教育權以及主權在民的民主潮流。延伸至 教育領域,主張國家有參與決定教育內容和選擇不同形式理念學校的權利。因此,國民是教 育的主體,教育政策必須由人民參與決定,這是民主意識型態下的主要訴求。民間教育改革 者認為我國當前的公共政策制定過程,並沒有民間參與管道,教育政策亦是如此。所以,民 間教育改革團體強調,要讓普遍百姓人人能夠參與和監督公共教育政策。

(2).由下而上的教育決策過程

教育需要注意個別差異與需求,然而過去由上而下的教育決策過程,所制定與實施的教 育事務,根本上忽視了個別差異。由中央一條鞭式的教育,所產生的規格化、標準化與儀式 化的教育,將會貶低人性尊嚴。為了讓個體能充分發揮其自主性,教育政策必須因地制宜,

展現主體的個別需求。因此,教月育決策過程必須民主化,以真正發揮主權在民的精神。教 育決策必須改變過去「由上而下」的作法,而以「由下而上」的方式,形成真正具有民意的 決策。教育行政部門也必須相應改變角色,由過去「上司」的角色,改變為「服務」的角色。

學校要能落實由下而上的決策,首先必須要在法律與制度上進行改革。法律的修訂必須 來自基層的討論,依據基層的需要而不是依照上位者的喜好來立法。再者,由下而上之校園 決策的實踐,有賴中小學「校務會議」的正常運作。不但開會方式的民主化,參與開會的成 員也要包括家長代表。再者,為了使各校能夠民主自主,不再受制於上級行政單位,校長的 產生方式與任期應由基層決定。將過去校長一人統治學校的方式,改為校長、教師共治。因 此,實施教師對校長之任命行使同意權,將來進一步採取校內教師互推互選之選舉制度,才 能真正落實校園民主。

2.重新分配學校行政權,建立新的權力機制

將中央教育部的權力釋放給地方政府及教育局之後,如果只是由地方教育當局取代昔日 教育部的地位,仍無法發展出各個學校的特色,並適應各地區不同的需要、因此,所釋放的 權力有一部分必須下放給學校,讓學校擁有更大的決定權。

學校決定權擴大後,為避免行政領導教學,剝奪教師教學自主權,以及避免學校排除家 長的意見,學校行政權應重新分配。學校行政權重新分配的訴求,主要有下列四點(薛曉華,

1996: 228) :

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(1).成立學校董事會,議決重要校務

學校所擁有的權力,應加以重新分配。因此,學校應由校內家長組織、教師組織、行政 部門以及社區公正人士,合組學校董事會。董事會的職權應包括校長、教師、輔助教學人員 之聘用以及經費編列運用等。有關教學輔導及評鑑等事項,則以班級為單位決定實施與方法。

有關全校性之事務,則由學校董事會協調並經班級同意後確定之。換言之,學校所擁有的權 力,不再完全下放給行政部門,而是新成立學校董事會,為校務最高決策權力機制。並視權 力作用對象,使不同單位擁有不同權責。

(2).組織學校教師會,團結教師力量

學校應成立學校教師會,結合教師的力量,以團體協商的方式保障教師的權利與教學的 自主性。學校教師會成立以後教師團體的名義,派出代表參與教師相關的委員會或董事會,

以免特權介入學校行政。在專業形象的維持上,學校教師會應制定專業規範約束會員,提昇 教師專業水準。在實際運作上,或有主張教師會員會信質,擁有勞動三權包括結社權、團體 協商權與爭議權。工會法第二十六條規定工會有罷工的權利,據此教師會可以擁有罷教的權 利,並以罷教作為最後的籌碼,其最後目的在肪止教育系統的腐化及壟斷申訴管道,以保障 教師權益提昇教育品質。其主要訴求在於成立學校教師會,以教師團體名義而擁有部分參與 學校運作的權力。

(3).改變校長產生方式,賦予教師權力

校長是一所學校的重要人物,傳統上校長選拔方式是由上而下,在任期內只要無重大過 失或自願回任教師,大都可以擔任校長一職直到退休,故引起不少問題與爭議。因次,民間 教改團體中的振鐸學會即認為,如何讓校長脫離官僚體系而擁有民意基礎,是未來改變校長 產生方式的重點基準。具體的作法至少應做到下列兩個重點:其一,應由教育行政單位訂立 校長之基本選拔資格,或大量增加校長甄試合格名額。再由各校教師與家長自合格人士中遴 選或直選,如此可使校長的辦學直接向教師及家長負責。其二,採用任期制,規定校長任期 屆滿後回任教師,辦學優秀者亦可考慮轉任督學等職務。此種改變將使校長不因長期任職,

以致無所顧忌而懈怠職務。不過校長產生方式的改變,牽涉到教育人員任用條例的修正,並 待教師法通過後才會有較明確地規劃及提案。

(4).修訂家長會法規,擴大家長參與空間

主婦聯盟等團體有感於中小學家長會並未能充分發揮功能,因此決心聯合關心教育的家

長,遊說民意機關修改家長會辦法,共同推動並健全家長會的組織與功能。藉由組織的健全

與家長參與功能的發揮,以確實協助學校提昇教育品質,普及父母對教育權觀念的重視。

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四、教師專業自主權的訴求

民間教育改革者認為,要能達到協助學生自我發展的目標,則必須給教師充分的自主性,

教師才能不斷地調整自己的教學方法,保持生氣蓬勃的活力,使自己免於僵化或工具化。因 次,教師的自主權乃是源於兒童的學習權,唯有教師本身自主、自由時,學生人格的培養才 能充分達成。是以,各級學校教師都應該擁有此種專業自主權(周志宏,1997a:54) 。所以國 家不但不能以其政治立場或其他相關規定,限制和干預教師此種權利,更應該積極地加以保 障。

教師的專業自主權,首先表現在教學自主上,民間教育改革者認為,應確保教師專門研 究與判斷之自主性,以長期教師發揮其專業知識。讓教師可以自行決定班級內的生活管理規 定,以及評鑑內容和進度。學校或教育行政機關,不得干涉教學方法及評量方式。其次,教 師自主權亦表現在對教育事務的參與;尤其在目前惡質的教學環境,教師對教育事務的高度 自主與參與,是解決教育問題的一大基礎。要讓教師有權參與決定教育事務,就必須要把教 師的力量組織起來。因此,成立學校教師會便是一個重要的途徑。不過教師的自主性組織,

必須基於教師的專業素質,所以學校教師會便是發揮專業功能與力量的重要組織。再者,民 間教育改革團體積極透過學校教師會的成立,來推動校園民主,使教師的專業自主權充分展 現,藉以保障學生學習的自由與權利,並促使校園邁向民主。在透過學校教師會推動教師專 業自主權方面,學校教師會可以進行下列任務:首先,應維護教學自由與教育中立。其次,

爭取學校教師會為校內主要決策單位,使教師有權參與學校決策,制定與教學有關的規章,

審議學校人事,並影響學校行政使之配合教育需要。再其次,推動教師自治,由教師簽訂「教 師公約」 ,取代教育行政的管理。再者,確保學生學習權益,教師有權拒絕從事與教育無關的 活動。最後,為提高教學品質,教師擁有自主決定教材,教法與教學評量方式的權利(周志宏,

1997a:54-59) 。

貳、國中教評會之組織設計目的 一、教評會組織設計之主要精神

﹙一﹚、教育部之觀點

教評會之主要精神,據教育部之說法: 「教師法規定,公私立中小學設置教評會之主要精 神,在於結合多數人智慧,為學校選得優秀教師,及更為公平的處理涉及教師權益問題。」

1. 結合多數人智慧:教評會之成員包括校長、行政人員、教師、家長等,以眾人之智慧 作決議,更能客觀與理性。

2. 為學校選得優秀教師:學校根據其需求自行甄選合適之教師,有利於學校校務之發展。

3. 更為公平的處理涉及教師權問題:由教評會透過共同參與及審議的過程,建立更公正

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客觀的選聘篩選淘汰制度。

﹙二﹚、學者之觀點:

江志正(1996:33-39)認為設置教評會之主要精神,如下:

1 教育中立精神的浮現

掌握教師任用大權的機構,由行政機關交回學校,以學校本身之求為考量重點。

2 教師與政府的關係從公法轉為私法契約關係

將教師對社會之責任和權利義務單純化,聘約內容及訂約方式將會左右教師之服務情 況。

3 教師專業自主的展現

當學校有機會且被允許以其專業眼光和實際經驗來挑選是任的教師時,教師本身的專 業能力將受到實質的肯定,如此刺激必能提升其專業能力之表現。

4 從生產輸出邁向多元化的教師生產方式

過去由師範體系囊括教師產生方式已不復取而代之的是更激烈的飯碗保衛戰,取得教 師資格未必一定能擔任教職。

二、教評會設置之功能

郭瑞芬(1998:27-28)認為教評會設置之功能有以下幾項:

(一) 、提高各校的教育效能

依教評會設置辦法規定,教評會委員中未兼行政或董事之教師不得少於委員總額之二分 之一,學校可視性質而訂定委員之遴選標準。如可從各學科領域中選出專業代表參與教 評會,聘任適合的師資從事教育工作,平衡各校師資供需,提高各校的教育效能與教育 品質。

(二) 、落實教師參與學校決策,激發教師奉獻校務的責任

我們的社會走向多元化、民主化是必然的趨勢。在民主化的時代中,老師對於自己的事 務應有更多的投入與參與,這種由行政控制走向專業自主,是我們忽須面對的。教師法 中賦予教師參與學校決策的權利,也是一種責任,經由學校教育人員的集體智慧,激發 教師奉獻心力的使命感。

(三) 、實現社會正義

過去教師任用由教育行政機關或校長遴選產生一些缺失,教評會之設置,不僅將教職的

工作機會公開,更提供教師實質參與學校人事決定的空間,為教師自主的時代跨出一大

步。其運作型態並不是由校長一人支配,校長能以超然的立場看待,讓教評會能以公平、

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公開、公正的方式運作,為學校找到最優秀、最適合的老師。

(四) 、保障適任教師

教師法第十一條規定: 「高級中等以下學校教師之聘任,分初聘、續聘及長期聘任,經教 師評審委員會審查通過後由校長聘任之」,第十三條規定:「高級中等以下學校教師聘任 期限,初聘為一年,續聘第一次為一年,以後續聘每次為二年,續聘三次以上服務成績 優良者,經教師評審委員會全體三分之二審查通過後,得以長期聘任,其聘期由各校教 師評審委員會統一訂定之。」透過以上相關法規的制定,對於適任教師從事教職與工作 安定有更高的保障。

(五) 、提升教師素質,保障學生受教權益

教師法第十四條條文中,對於哪些人員不得聘任為教師有明確的規範,藉由教評會依法 嚴格把關,來加以淘汰不適任教師,保障學生的受教權益。另外經由聘任審查標準的擬 訂,促進教師們更加上進與努力,引導各校教育人員履行應盡的義務,發揚教育倫理,

提高教學效能。

三、教評會組織設立的目的

周志宏(1997b:1-1)認為教評會之設立其目的有以下幾點:

(一)落實教育權力的下放,建立以學校為本位的學校自治制度

教師法將聘任與淘汰教師的權力下放給學校教評會,乃是學校自治中人事自治的開 端,可以使真正熟知學校狀況與需要的人員參與學校的人事決定。

(二)尊重教師之自主、自律與專業判斷

教師法規定教評會的成員中教師代表不得少於總額二分之一之設計,乃是基於尊重教 師之專業判斷,使教師在人事決策上可享有決定性之影響,由教師選出之代表,基於 專業上之要求,選聘專任教師或淘汰不適任之教師,以落實教師在專業上自主與自律。

(三)落實家長之教育參與權

教評會中應有家長會代表一人之設計,承認家長有權利參與學校教育,並希望能夠藉 此容納家長參與、反映家長意見,以落實家長教育參決權,為未來學校教育的親師共 同參與先奠下基礎。

(四)避免校長擅權專斷、營私舞弊,建立公正、客觀之教師選聘與淘汰制度

過去的制度使掌握聘任權力之校長可能產生不當掌控學校人事、擅權專斷、營私舞弊;

甚至形成對教師的不當支配與壓迫之現象。因之,教評會之設置,可以使聘任及淘汰 權不致流於恣意專斷,而能夠透過共同參與及審議的過程,達到公正、客觀的要求,

並使學校與教師能作雙向的選擇。

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參、教師評審委員會之組織理論基礎

本節乃根據「教評會」之 組織及其運作進行理論性的探討,以民主原則、學校本位管理 理論及學校組織發展理論等三方面的學理作為理論的依據,就本研究的研究動機,研究目的 與待答問題,蒐集相關文獻,以做為研究設計的依據。

一、民主原則

民主(democracy)一詞由希臘文 Demokratia 而來,最早是人民治理的意思。但是發展至今, 民主已經成為大多數世人所擁護的政治制度或生活方式。聯合國教科文組織的一項問卷調查, 曾經請一萬名學者,界定民主的意涵,結果發現眾說紛紜,觀念分歧很大(呂亞力,1997:119)。

今日,民主不僅在政治上強調主權在民的全民政治、人民普遍參與選舉,擴大政治參與管 道.更重視人民各項權利的保障,社會福利的落實。美國學者杜威(John Dewey)曾經主張民主 是一種生活方式,將民主政治的涵義擴大,稱之為廣義的民主政治。所謂的民主生活方式,包括 社會民主、宗教民主、經濟民主、工業民主、家庭民主、學校民主等在內………要以此民主 精神成為社會普遍價值,並成為個人跟群體生活的共同標準(馬起華,1984:1206)。

紀俊臣指出(1996:9),由於基本人權的爭取與確認,乃使整個政治思潮,流向一個主 權在民的時代,任何蓄意阻撓均未能得逞。然而人人爭自由、求平等,勢必要有一個規範做 根據,否則逾越公認規範,不但防礙他人權利;亦將造成社會秩序的混亂。因此,有識者遂 主張制定法律,政府行政活動固然依法行事,就是人民政治權利的爭取,亦須依法為之,此 種互為因果的關係,謂之「民主與法治」的關係。當代民主政治跟最早古希臘時期迴然不同,

民主不再是人民直接制定所有國家(政府)的政策;今日的民主政治是一種政治體系,該體 系以定期更換政府官員,作為提供合法統治的基礎。此外,民主更是一種社會體系,允許所 有人在眾多政治競爭者中,作出選擇,以此影響國家的重大決策。如果吾人把民主當作一種 政治制度來看,則此套制度必須包含下列基本原則(紀俊臣,1996:10-11):

1、人民主權(public sovereignty)

強調國家的主權屬於國民全體。一般所說的主權是指一個國家所具有的完全、排他的最 高權力;在領土範圍之內,任何人、事、物都須受到主權的管轄。主權也是政府政策、

法律的制定依據。如果主權被一個人或少數人掌控,則通常稱為獨裁國家或寡頭國家,

只有主權屬於全體國民,才算符合民主國家的精神。基本上,所謂人民主權並不是說所

有事務都由人民行使,一般只要最後的控制權力,始終掌握在人民手中,便可稱為主權

(18)

在民。

換言之,人民主權才是施行民主政治的首要條件,亦是民主政治的理論根據。由於人 民主權的確認,統治者與被統治者之間的關係,才得重新調整,統治者的統治權力來自 人民的法定授權,其祇是維護社會治安的守門人;被統治者具有改變政府結構的絕對權 利,以及班與政治活動的行為自由。

2.政治平等(political equality)

所謂政治平等即指每一個人都有公平參與政治的機會。其根本精神在於:

1.每人一票,每票同值。

2.每個人都有提出意見的相等權利。

3.每一個人都具有可以說服他人或被他人說服的平等權利,延伸到選舉上,就是指任何 人有關選舉及競選的權利是相等的。

真正現代化的民主國家,其賦與人民的政治平等,就是人民不僅參與政治系統的輸出(如 政策之決定),同時也參與政治系統的輸入(如投票、服公職等參與行為)。換言之,如 果人民的參與受到不合法的限制,或是根本禁止,皆是真正的民主政治體制。事實上,

政治平等最具體之規範,即是一人一票,一票一值(one man one vote, one vote one value),此已為一般民主國家所堅持之政治行為遊戲規則。

3、大眾諮詢(popular consultation)

一個開放的民主社會,個人的正當要求,常能透過傳播媒介的反映,做為政策制定的考 慮因素。社會傳播媒介,伸張社會正義與支持人民意見;政府行政部門在制定政策之前,

亦先由民意測驗以看出問題所在,然後再覓找人民所需的解決方案。

基於民意的反應見仁見智,不免有相反的意思表示,決策當局通常經由幕僚人員的理 性思考,纔做最合時宜的政策決定。對於相反的民意,不用權力來抑制,而是曉以理性 的說服,此即是容忍異見的民意政治社會。

4、多數統治(majority rule)

民主國家都施行議會政治,議會政治的重要特徵,就是議事一律「少數服從多數,多數

尊重少數」 。事實上,前述三個民主原則,其最後的邏輯推論,就是多數決定一切,認為

多數同意的行為,就是適時合宜的行為,少數兵該捐棄己見,服從遵行。但是生活在民

主社會中的人群,都肯定人類追求生存的本能,對於少數民族的生活方式,除了經由文

化交流加以同化外,並不運用多數統治原則加以破壞;反而制定專章加以保證,這是民

主政治的獨有精神。關於多數統治有絕對多數(absolute majority)與相對多數(relative

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majority)之分,對基本人權多以絕對多數之途徑獲致保障,而為避免少數暴力(minority violence),絕對多數不宜多用,故在議事程序應採取相對多數進行。

陳宗韓、劉振仁(2003:18)指出,由於民主政治的多數決或多數統治,容易演變成多數 暴力,因此,在強調多數決的同時,尊重少數的精神就顯得相當重要。何況在民主政治 中,許多事是沒有辦法用多數原則來決定的,如多數人不得制定壓迫少數人的法律。這 種情形下, 「自我限制的多數決」(Limited Majority Rule)就應運產生。基本上,尊重少數 的精神,可以表現在兩方面:

(1)文化方面:考量少數〔人的需要與尊嚴,盡量不以多數來決定,以協商容忍代替對 抗。

(2)制度方面:在國會的代表名額上,給予少數族群一定比例的保障(此為共識型民主 的主張) 。

二、學校本位管理理論

(一)學校本位管理理論的緣起

隨著時代的進展,我們歷經農業社會、工商業社會,進入科技時代、後現代的資訊時代。

無論政治、經濟、文化、教育都面臨結構性的改組與重建,行政院教育改革總諮詢報告書(1996)

提出教育鬆綁、帶好每一位學生、暢通升學管道、提升教育品質和建立終身學習五大改革方 向。尤其是教育鬆綁,造成教育行政、學校行政生態的改變,學校權力核心的轉移;各種政 策決定一改過去由上而下的方式,轉變為由下而上的決定歷程。此為「以學校為本位管理」

的行政管理與追求學校績效責任的行政模式。

張清貴(2002:47-50)指出,學校本位管理(school-based management,簡稱 SBM),原是 學校本位決定與管理(school-based decision and management) ,有人譯為學校為主管理,學校 本位管理,這些本質上都是雷同的。它興起於一九八0年代,係一種分權的管理實務,各地 方學區把做決定的主要權力和績效責任,授予各地方學校。其管理哲學相信:最適宜的教育 改革單位乃是學校,有關預算、人事、課程和教學等重大決策,若能由學校全體人員(有時 也包括家長和學生的參與)共同決定之,則學校將更有效率。

學校本位管理早在一九七六年在美國紐約州實施,其後佛羅里達州也接著推行(Herman

& Herman, 1993:255~256) 。其後一直到一九九二年已有四十四州全面或部份實施。而英國

乃在一九八0年的教育法案及一九八八年的教育法案而有重大的改變。澳洲在一九六0年代

末期就開始了專業參與或參與模式,來推展教育,到了一九八0年代更是雷厲推行,開始有

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了自我管理學校、自我決定學校,這與學校本位管理精神是一致的。其他如:加拿大、法國、

紐西蘭、也都推行學校本位管理政策,其原因為何?根據學者研究,有下列方面的壓力

(Herman & Herman, 1993:95):

1.政治層面:

在國際政治上,美蘇兩大集團冷戰的結束,蘇聯之瓦解,南歐風雲四起,南亞竹突對升 高,台海危機之興起,使得美疲於應付。在解決各項危機中,民主的監督呼聲日增。為了有 效化解衝突,為了爭取時效與支持因而傳統科層行政體系漸變質起,授權、參與、分享決定 更是遍為人所接受的一些行政措施。中央集權的制度逐漸淡出,代之而起的是地方分權,如 此方能有效地解決問題,進而提高行政績效,創造一個民主的形象。同樣地,教育在聯邦以 州政府為主的第一波教育改革命(一九八0年代)失敗後,便採取了所以學校為主體的教育 改革一學校改革運動。 (又稱由下而上的教育改革)便應運而生。學校獲得授權,自治管理、

專業權、財政權,這就是學校本位管理的範圍-財政、人事、課程與教學的由來。

2.經濟層面

經濟受到政治影響,而經濟也會影響教育、二者是互為影響。在美國,經濟衰退、高失 業、財政窘廹,公共教育日增、績效要求也是與日俱增;何況貨之貶值,這在在加速了美國 政治、經濟、社會之重建。他如資訊化社會的來臨,如電腦、多媒體、Internet,更是影響了 人民生活,經濟活動、教育文化。而教育一學校乃是俱調整、適應之功能,當然避免不了受 經濟的衝擊,因而教育必須力求振作,亟待重建,以培養高素質的人力,創造卓越、均等、

效率、公平的目標。

3.社會文化

在世界各國社會不斷改斷:如老年人口增加、青少年人口減少,單親家日增,致使貧窮、

失業率、自殺、犯罪率、離婚率、嬰兒死亡率、虐待兒童、酗酒、吸毒、嬉、龐克族、頂客 之文化,在在影響社會文化,進而使學生、學校和家庭之方面產生極大的影響。教育在此環 境必須加以改革因應,以維持統整和和諧的功能,為了解決社會衝突,減少一些不公平的待 遇,一如亞裔人士及體人一以追求特殊利益及更具結構的階級反抗,總而言之,學校本位管 理之興起是有其壓力一政治、經濟、社會文化各方面而產生。亦即是它也遠因與近因的話。

遠因就是對公共教育的質疑及學校周遭環境的改變;而近因對第一波教育改革的反動與組織 發展理論的新觀念。其與種種研究結果的啟示。是故,學校本位管理就能在二十世紀末開創 一個嶄新教行政策略,儼然成為教改的主流。

(二) 、學校本位管理的基本意涵

學校本位管理將學校視為作決定的基本單位,上級教育行政機關將權力授權下放到學校

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層級。學校由學校成員(校長、教師、學生) 、家長和社區人士組成學校本位管理委員會,一 同分享和參與決定的權力。作決定的範圍包括預算、人事、課程和教學等。在學校本位管理 的系統中,權責是相對的,學校本身擁有權力,但也必須重擔責任。茲列舉各專家學者對「學 校本位管理」的看法如表 2-1:

表 2-1 學校本位管理的定義

國外學者 學校本位的定義

Cheng(1993:6-17) 學校本位管理指學校脫離政府的法令束縛及作預算的控制,來增加 學校的自主權,並和教師、家長、學生、社區成員共同分享作決定 的權力,此外,學校能針對本身的特性和需要,有效運用資源配合 教育活動。

Herman&Herman.

(1993:255-256)

指出學校本位管理理念有三項要義:強調決策時應兼重自主和績效

(accountability) ,決策者應負起決策執行之責任,與強調校長、教 師、學校其他人員和社區人士學校決策中的授權(empowerment)

和參與。

Myers&Stonehill (1993)

認為學校本位管理是將州和學區官署(district offices)做重要決定 權力轉移到各個學校,作為改進教育的上種策略。也就是給予校 長、教師、學生和家長在預算、人事和課程等方面的決定權責,及 提供較大的控制教育過程。這些經由教師、家長和其他社區人士所 做的主要決定,可以為兒童創造有效的學習環境。

Spring (1994) 學校本位管理的理念是指在學校組織一個審議委員會,該委員會有 權控制學校的預算和教育活動,委員會由學校教師、行政人員及社 區代表組成。

Murphy & Beck (1995:13)

學校本位管理透過學校相關成員的參與與決策,俾使學校能充分運 用資源以提供學生更好的服務和需求,藉以提昇學校效能和效率,

同樣地,學校在享有自主決定的權力時,亦須擔負起學校成敗的責 任,共同為學校發展而努力。

資料來源:自行整理

(三) 、學校本位管理的特性

1、何金針(2003:43)認為學校本位管理的特性是:

(1)分權化:

(22)

權力下放至學校,學校擁有人事、經費、課程、教學、教師進修、學生管理與輔導 的決定權,權力與資源重新分配,角色重新定位。

(2)參與式管理

學校行政體系與權力結構概由學校教師、行政人員、家長、學生共同班與決定。

(3)分享決策:

學校教師、行政人員、家長、學生不但可以共同參與決定,更能分享決策的權利。

(4)績效責任:

學校本位管理重視分權化、參與式管理、分享決策,更重視學校行政的效能與效率,

以促進學校校務的發展。

2、林偉人(2000:103)認為學校本位管理能夠使教育資源更有效的運用,適應學生的需 要,根據學校特色,提升學校教育素質。優點如下:

(1)擴大參與決定的機會

(2)提高學校人員士氣

(3)激發學校發展特色

(4)確立學校發展目標

(5)提升教職員創造力

(6)善用學校經費資源

(7)確立學校績效責任

(8)提升學校教育品質

(9)提高學校運作彈性

(10)滿足學校個別需求

3、孟繁華(2002)則認為學校本位管理亦為學校、校長、教師、學生、家長、社會人士帶 來益處:

(1)學校:有更大的自主權,發展多元教育;

(2)校長:可充分發揮專業領導角色,在課程設計、教學管理上盡展所長;

(3)教師:可運用自己的知識技能和專長,積極參與校務,題出意見;

(4)學生:可了解學校教育目標和對學校提出要求,建立對學校的隸屬感;

(5)家長:可了解學校運作,積極支持和參與學校管理;

(6)社會人士:明瞭學校的運作,進而發揮監察和支援的功能。

4、張清貴(2002)認為學校本位管理具有下列特性:

(1)授權學校自主決定:教育行政機關將學校相關的事務授權給學校自主作決定,如此

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較能符合學校的個別需求,發展學校特色,此外亦可符合學生的特殊需庋,滿足 學生的個別差異。

(2)由學校相關人員共同參與決定:讓學校相關人員共同參與決定校務,可以增進對學 校的擁有感,提高士氣,增加歸屬感、認同感,並發揮合作管理的精神和集思廣 益的優點。

(3)學校本位管理必須負起績效責任:基於權責相符的理,學校獲得授權,相對的,也 必擔負起學校辦學的成敗責任,以增進學校的效能,提高學校的榮譽感和使命感。

5、張素貞(2000:16-18)認學校本位管理的特性為

(1)角色重心的改變

A、教育局的角色由指揮命令,轉變為提供支持和進行客觀性評鑑的角色。

B、校長是「學校本位管理」能否成功的靈魂人物,學校本位管理實施後,校長將 有更多的預算、人事、課程自主權,而權責自然相當,校長須為整個學校的成敗 負績效責任。

(2)學校權責的擴大

A、學校本位的預算,以單位需求及發展編列,由於學校辦學需要提出申請,由於 學校學需要提出申請,因而學校應制定符合經濟和有效原則的支用方式。

B、學校有聘任教師的人事權,聘請兼顧學校特色發展、類科供需及維護品質的好 老師,因而,學校應發展評選聘任教師的辦法原則。

C、學校應選用符應各校教學需要並能達成目標的教科書,使教師在教學上有選用 教材的自主權,因而,學校應發展一套客觀、縝密的評選辦法,同時必須使教師 有評鑑教科書的能力,才能評鑑真正適切的好教材。

(3)校內做決定權的分享

過去校內的事大多由校長做決策,學校本位管理的校務運作採「合議制」 ,校長不是唯一 的決策者,由教師、家長共同參與,以強化教師對學校事務的擁有感,進而提升士氣。校內 做決定權的分享,必須發揮學校校務會議的功能,並使之法制化,才能成為校務的最高決策 單位。

(四) 、學校本位管理的學校行政運作模式

學校本位管理的學校行政運作模式,依權力結構歸屬取向,Murphy & Beck (1995)認為可 分為:

1、行政取向:學校本位管理的行政取向模式,主要將主管教育行政機關的決策權力轉移至學

校層級,是分權化的行政運作。決策權力的轉移,學校校長成為權力核心,負學校成

(24)

敗之責,教師和家長則是扮演諮詢與服務的角色。

2、專業取向:學校本位管理的專業取向模式,是基於分權化的理念,將學校經營轉化為分享 式決策系統,決策中心由校長轉移至教師或決策小組。學校重大事項由學校諮詢委員 會經由選舉投票形成共識,推動校務。

3、社區取向:學校本位管理的社區取向模式,基本上是將學校決策權威、行政和專業控制轉 移至社區家長,由社區家長組織地方委員會,允許社區地方人士、學生參與校務,甚 至以投票方式作為民意基礎,匯集社區家長的期望,結合社區發展的需要,主導校務 決策,參與規畫學校經營策略,影響學校校務績效。

鄭彩鳳(1998:39-60)則從「決定員」及「權力分配」的觀點,解析學校本位管理的四 種模式:

1、校長行政控制模式

此種模式是教育主管當局將權力移轉到學校,卻未對學校成員如何參與決策做規範,這 種力常常就由校長承擔,校長必須對整體的學校運作負責。校長由過去只扮演執行政策與命 令之中間行政人員的角色,變成有權有能的領導者。在此種模式中,學校本位管理委員會之 成員雖然包括了行政人員、教師、家長或學生。但在學校組織架構、人員的聘用等方面,這 些人員大致只扮演建議者的角色,而最主要的決定權力在校長,校長則須為學校運作負絕大 多數的績效責任。

2、教師專業控制模式

此種模式是將由教育當局轉移到學校的權力和績效責任賦與教師,藉以進行學校的管 理。校務的決定須經由教師投票或形成共識下產生,教師掌握主要的決定權。此種模式是為 了均衡學校中的重要決定均由校長承擔之權力轉移,對於教師持最為積極的角色作用,因為 教師與學生直接發生效用,因此,最有助於教學。

3、家長社區控制模式

此種模式中主要是將作決定的權力轉移給家長及社區,因此代表社區的家長及成員,對 於學校的管理權擁有最後的權力及績效責任。家長及社區成員可以經由投票的程序來管理學 校,甚至在人員的聘任、經費預算方面,亦具有實質的權力。

此種模式對於學校而言,是一種最大的變易,教師與校長亦需做最大的調適,因為學校 的經營與主導,由教育專業人員的手中,轉移到消費者身上。但從許多的研究中,尚未發現 此種模式能使教育實務更具效能。

4、平衡控制模式

此種模式在調和家長社區控制模式與教師專業控制模式。其主要目的是,使教師的知識

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在學校主要的決定上能發揮更大的的效用,同時亦讓家長與社區對學校更具有績效責任。此 種模式不像純家長社區制模式般,平衡控制模式假定專業人員樂於完全接受家長與社區的價 值及喜好,它認為不論是家長或教師,在有關課程、預算及人事之主要決定上,均具有重要 的知識。此種模式的委員具有決策權,其組成分子在學校成員與家長社區間是平衡的。

(五) 、學校本位管理的範圍

李水勝(2003:23-25)認為學校本位管理使學校成為做決定之基本單位,其作決定之範圍,

包含了行政運作的自主、課程與教學的自主、選擇與管教學生的自主、經費預算的自主及人 事的自主。

1、行政運作的自主

受到教育鬆綁理念的影響,教育行政機關也逐漸授權讓各級學校具有校務發展的自主空 間。如建立大學校長遴選制度、鼓勵各大學自籌校務運作基金、取消大學共同必修科目、中 小學課程增加校定科目及選修科目、中小學教科書由各校自行選用等。

再者,教育行政機關紛紛採取彈性化的行政措施,如由各校自行安排活動課程、自行決 定服裝儀容標準,訂定學雜費收費標準上下限而由各校自行決定收費數額等。另外在制訂若 干行政措施時,如研訂學年度行事曆及決定春假日期時,台北市政府教育局即邀請各校教師 會代表及家長會代表與會,除表達行政措施訂定過程的民主化外,亦有尊重學校自主的涵意。

此外,配合教師法的實施,學校教師會和教師評審委員會成立之後,學校人事行政業務,

如教師聘任、升等、考核等作業也必須經過教評會的審議程序。雖然增加學校不少的行政作 業,然而,將教師聘任的權力授權各校自主,亦即為教育行政機關推動及落實學校自主改革 的具體作法。

2、課程與教學的自主

民國八十七年九月卅日,教育部公布「國民教育階段九年一貫課程總綱綱要」 ,強調學校 本位的課程發展,賦予學校和教師許多自主空間,希望各校自行設計課程,發展各自的特色。

綱要中規定:各校應成立課程發展委員會及各學習領域課程小組,於學期上課前整體劃、設 計教學主題和教學活動,由教師依其專長進行教學。因此,學校、教師要自主地設計課程、

自編教材,達成「學校本位」課程發展的理想。

學校本位課程發展是學區內的家長、教師、學生、學校行政人員等,經由共同討論、計

畫、試驗和評鑑的過程,發展適合每個特定學校的兒童課程策略,它能反應學校面臨的各種

挑戰,發展出的課程能引起學生興趣,主動參與,並鼓勵教師盡其所能。

數據

圖 2-10 違反教師法規定之義務及聘約之評議事項處理流程  資料來源:教育部,(2004:47)    (三)注意事項  1.教師違反教師法第十七條規定者,各聘任學校應交教師評審委員會審議後,由學校 依有關法令規定辦理。  2.違反義務及聘約致有教師法第十四條第一項第六款、第七款或第八款情事,悉依「處 理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」之審查程序辦理。  3.其他違反義務及聘約事項,經教師評審委員會評議後,應根據具體事實,按其違反 之情節,詳加紀錄,移教師成績考核委員會審議,作為平時及年終考核之參

參考文獻

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1.中華民國九十八年十二月十一日行政院勞工委員會勞福 1 字第 0980136398 號令訂定發布全文 18 條 2.中華民國一百零三年十二月二十五日勞動部勞動發創字第 1039800598 號令修正發布全文

一、 本職類檢定規範制定係依據行政院勞工委員會八十七年八月十一日台(八十 七)勞職檢字第 033372 號函辦理。.

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依據行政院公共工程委員會(以下稱工程會)九十八年 八月二十七日工程管字第 O 九八 OO 三八二 O 四 O

十八、經本府人力專案小組審查會於中華民國一百零三年三月四日核定

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教師有第一項第三款或第四款規定情形之一者,應經教師評審委員會委員三分之二以

教師有前項第十二款至第十四款規定情事之一者,應經教師評審委員會委員三分之二以上