四、兒玉．後藤體制的成立
（一）法理論的補強
如前所述，六三法體制所內含的缺陷，及導致松方內閣倒閣等各種 臺灣失政問題，成為明治 31 年 1 月 12 日成立的第三次伊藤內閣所不得 不面對的課題。臺灣問題中最重要的是：（1）財政獨立、（2）憲法施 行等統治體制的補強、（3）平定土匪。對這些問題提出全面對策的是後 藤新平的〈臺灣統治救急策〉。
後藤新平是內務省衛生局長，明治 28 年底曾針對臺灣鴉片問題提出 各種建議。第三次伊藤內閣成立後不久，伊藤總理大臣徵詢其出任臺灣 民政局長的意願。1111 月 23 日，後藤受井上馨大藏大臣委託提出〈臺灣 統治救急策〉，112指出臺灣統治的關鍵在於充分運用臺灣人之舊慣，實 施自治行政：
若問臺灣行政中最需改良的地方，即是恢復該島向來自治行政的慣 習，此為急務中之最急務。
故臺灣行政改良之一，即復舊，總督府專門負行政監督之責，漸次 改良其弊。
根據這個原則，後藤新平提出了如下的具體政策：
（甲）恢復堡庄街社等舊來自治制，藉以減少國庫支出的行政費。
（乙）改正警察制度，施行廣義的警察制度。
（丙）司法制度設巡迴覆審法，以本國大審院為最終審判，最下級 審判由警官進行。
（丁）廢止內地式地方高等官的設置，以去繁就簡。
111 《（後藤新平）日記》，明治 31 年 1 月 21 日寫著：「一月二十一日，訪伊藤總理大臣，
談神武天皇誕辰及徵古館設立事宜，偶然提及臺灣統治及時勢論，隱隱勸誘我出任民政 局長。我以自己向來以實施救貧政策為任，此則違反自己抱負而辭退，要再想想（之後 告辭）。」《後藤文書》，三一－一。
112 《（後藤新平）日記》，明治 31 年 1 月 23 日條。
（戊）簡化臺灣中央政府，即總督府官制，優給官吏待遇，減少高 階官員。
（庚）鴉片至少在今後三、四十年間，為臺灣有力財源，應採以毒 攻毒政策，以之為財政整理之資。
（辛）敷設鐵道、築港、自來水、下水道等，擴張支那沿岸航路，
以圖利用厚生。
（壬）利用外國報紙，如Hong Kong Telegraph、China Mail 等，讓 他們表示贊成臺灣政策，再將之翻譯成漢字報或臺灣新聞 等，以便喚起土民的認同。113
〈臺灣統治救急策〉的核心，是溫存臺灣人的舊慣，運用傳統的自 治組織，裁減日本人官吏，藉以節省臺灣統治費用。此外，以鴉片專賣 制度為有力財源，至於臺灣殖產興業事業所需的各項投資，則以公債支 應。後藤新平的〈臺灣統治救急策〉完全符合伊藤內閣削減臺灣補充金 的要求。
明治31 年 2 月 8 日，伊藤內閣發布〈臺灣總督府官制〉（敕令第 23 號）與〈臺灣事務局官制〉（敕令第24 號），將向來置於內閣的臺灣事 務局移至內務省。2 月 26 日，陸軍中將兒玉源太郎被任命為臺灣總督，3 月 2 日後藤新平被正式任命為臺灣民政局長。伊藤內閣的臺灣新體制正 式啟動。
隨著上述臺灣人事更新，憲法施行問題及新條約施行問題所內含的 統治體制也不得不重新檢討。此時，對臺灣統治體制提出重要意見的還 是卡庫德。
3 月 5 日，卡庫德應伊藤總理大臣的委託，提出〈呈給內閣總理大臣 伊藤侯爵閣下有關憲法上臺灣位置之意見書〉。1146 日，作成將在內閣會
113 此〈臺灣統治救急策〉收錄在《後藤文書》，四－三三。此外，也收錄在鶴見祐輔，《後 藤新平》，一卷，912~918。
114 カークード，〈憲法上臺灣ノ位置ニ関シテ內閣總理大臣伊藤侯爵閣下ニ奉呈スル意見 書〉，《後藤文書》，七－三三－一。
議說明的大綱〈關於臺灣之備忘錄〉。1153 月 8 日、9 日、13 日三天，卡 庫德在內閣會議演述臺灣統治意見。116這些意見可以視為兒玉、後藤赴 任前最有系統的臺灣統治政策與法制構想，也是在明治29 年 4 月六三法 體制啟動經過大約兩年以後，再一次全面的檢討與再確認。
在〈呈給內閣總理大臣伊藤侯爵閣下有關憲法上臺灣位置之意見書〉
中，卡庫德將憲法問題歸納為五項，並分別提出他的看法：
1. 依照憲法的精神與條文，臺灣究竟是不是在憲法範圍內？
關於此問題，卡庫德堅持向來的論點，主張大日本帝國憲法不應施 行於發布後才領有的新領地。他不僅從憲法條文主張憲法不要施行於新 領地，而且從高野事件及自己視察臺灣的經驗，117主張日本現行司法制 度及法律無法原樣地施行於臺灣。
2. 若臺灣在憲法範圍內，是否可以只將憲法之一部分施行於臺灣？
卡庫德認為這根本沒有道理。他認為只要不修改憲法，憲法就只有 全部施行和全部不施行二種狀況。現在的情況是「依天皇大權，以敕令 統治該島」，不能視為憲法部分施行，應視為憲法未施行。
3. 若臺灣在憲法範圍內，但實際上憲法不適用於臺灣，如何將全部 憲法施行於該島，卻又必須使臺灣全部或部分實際上脫出憲法範 圍之外？
卡庫德認為「唯一辦法是利用天皇發議權，向議會提憲法改正案」。
4. 若憲法不適用於臺灣，但因臺灣預算不足需向議會請求補充金 時，是否會造成憲法施行於該島?
卡庫德認為由帝國獲得補助金，的確可能被帝國議會要求支付這筆 補助金的附加條件，但接受帝國補助金一事不能視為憲法施行的根據。
115 カークード，〈台湾ニ関スル覺書〉，《後藤文書》，七－三三－二。
116 由卡庫德在閣議的說明及內閣會議中的討論作成〈台湾ニ関スル覺書說明筆記〉，《後 藤文書》，七－三三－三。
117 卡庫德於明治 30 年 9 月起至 31 年 1 月至臺灣視察。
5. 為了臺灣利益，此時應採如何方針方為得策，又統治臺灣之法為 何呢？
卡庫德主張「如果要把臺灣置於憲法範圍之內，除了修改憲法之外 別無他法」。而且憲法的主要內容應該如下：
（1）在憲法修改之前，不適用於臺灣（或修改憲法之前，除了哪幾 條之外，不適用臺灣）。
（2）天皇在諮詢敕選評議會的基礎之上，以敕令統治臺灣。
（3）臺灣預算不足時，向帝國議會提出。議會通過支出補充金時，
在不違背改定憲法條文下，得附加條件。
（4）將來臺灣收支平衡時，帝國議會為了國防需要，有權決定臺灣 之負擔額。
也就是說，即使將臺灣視為憲法施行區域，而修改憲法以憲法條文 統治臺灣時，也應在憲法之外另外明白訂定相關規定。而「若將臺灣視 為不在憲法範圍內」，則應由天皇發布敕令，明白規定臺灣不施行憲法。
總之，卡庫德的意見是，不論政府是否打算在臺灣施行憲法，都必 須經過一個手續，使現行憲法不施行於臺灣。卡庫德的邏輯可以說是法 律技術論，其目的是將「憲法不施行於臺灣」這一事實合法化。
卡庫德雖然分析了憲法施行和不施行兩方面的邏輯及其對策，但他 還是主張不應該施行。根據他的分析，如果看做憲法不施行於臺灣，〈六 三法〉及高野事件、臺灣總督府官制等疑義都可以輕易地合理解決。
若將臺灣置於憲法之外，六三法可以視為議會通過預算之際的附帶條 件。新官制則可視為依天皇大權的作用，而高野法官非職事件則可視 為臺灣在敕令上尚未給予法官獨立地位，僅是對行政官做出處分。118
〈關於臺灣之備忘錄〉是卡庫德為3 月 8 日內閣會議準備的，而〈關 於臺灣之備忘錄說明筆記〉則如標題所示，是他在內閣會議中說明〈關 於臺灣之備忘錄〉時的紀錄。這兩份文件中，包含「憲法」、「條約改 正」、「臺灣統治的要點」、「統治及行政知識」、「文官正員」、「司
118 カークード，〈台湾ニ関スル覺書說明筆記〉，《後藤文書》，七－三三－三。
法及法律事項」、「巡查」、「憲兵」、「撫墾署及森林」、「土木事 業」、「教育」、「農業」、「監獄」、「醫院」、「郵便及電信」、
「土匪」、「歲入」等十七項目，從統治方針到具體行政，幾乎包含所 有臺灣統治事務，可以說是當時對臺灣統治最詳細的意見書。119
關於條約改正以後的新條約施行問題，卡庫德持否定態度（參照第 三節）。
關於統治機構的整備，卡庫德基於憲法不施行於臺灣的前提，主張 臺灣統治是直接由天皇敕令發動。此外，設置臺灣的評議會，作為天皇 統治臺灣的輔弼機構。評議會由內閣總理大臣、陸軍大臣、海軍大臣、
外務大臣、大藏大臣、司法大臣及對臺灣有特別知識的敕選員五人以上 組成。
關於臺灣總督，他主張「以武官或文官擔任，任期不要短於五年」。
對文官總督問題，卡庫德說：「目前以武官擔任總督是必要的，但我希 望這種狀況儘快結束，能以文官擔任」。
除了總督之外，在臺灣設置行政上的評議會和立法上的評議會，「輔 佐總督，備其諮詢」。卡庫德對於行政評議會和立法評議會的具體內容，
認為尚有改正必要，甚至明言「應由行政評議員擔任立法評議員」。
卡庫德提出的這種憲法及新條約都不施行於臺灣的說法，當時的法 制局長梅謙次郎正好有相反的意見。梅謙次郎在一篇題為〈關於臺灣之
119 明治 31 年初之前，以整體臺灣視察為基礎作成的意見報告書有三份。第一份是〈臺灣ニ 関スル覺書〉及〈臺灣ニ関スル覺書說明筆記〉。第二份是鈴木光義（時任內務次官）的
〈臺灣政況報告〉（明治30 年 11 月），內容包括：第一、緒言，第二、列國對清政策，
第三、臺灣統治的現況，第四、臺灣現時財政，第五、鴉片製造事業及其收益，第六、稅 關收入及走私，第七、租稅徵收法的混亂，第八、官廳濫設官吏，第九、衛生及警察失當，
第十、警察及監獄失政，第十一、移民及開墾之利害，第十二、賄賂，第十三、司法及行 政的衝突，第十四、法務部的怠慢，第十五、疑獄事件之起因及影響，第十六、教育事業，
第十七、通信事務的混亂，第十八、土木事業之惡弊，第十九、政府關於土人身分之訓令，
第十七、通信事務的混亂，第十八、土木事業之惡弊，第十九、政府關於土人身分之訓令，