六、三一法的成立
（一）〈臺灣制〉及〈臺灣統治法〉
第13 次帝國議會前不久，以「高野事件」為契機，引出〈六三法〉
違憲與否的討論。第16 次帝國會議前不久，又因在臺日本人要求市民權 及批判臺灣失政的遊說運動，使〈六三法〉繼續案在帝國議會遭遇困難。
這其實都是因為〈六三法〉本身確實存在著很多問題，因此，對於這種 處於不安定狀態的〈六三法〉，總督府內部想盡各種辦法，希望能加以 補強。
《後藤文書》中收有二份意見書：明治 34 年 11、12 月左右作成的
〈關於法律六十三號的意見書〉，205及菌部倭〈關於法律六十三號存續 問題之卑見〉206（明治35 年 2 月 4 日）。兩者都是總督府面對第 16 次 帝國議會時的參考資料。
此外，明治34 年京都大學法學部教授、臺灣舊慣調查會第一部（法 制擔當）部長岡松參太郎也提出〈關於臺灣制度之意見書〉，207主張廢
〈六三法〉，重新制定〈臺灣制〉。幾乎與此同時，臺灣參事官長石塚英 藏也與法制局參事官一起作成〈臺灣統治法草案〉。這些應該就是兒玉 總督在第16 次帝國議會所說的「政府正在規畫整體的新制度」之內容。
以下擬檢討這些臺灣新制度。岡松參太郎〈關於臺灣制度之意見 書〉，將屬領制度分為如下三類：
1. 從屬制：「以本國威力鎮壓屬領，專以增進本國利益為目的」。
2. 自治制：「讓屬領自治，本國只在監督的位置，加以庇護」。
3. 統一制：「統一屬領及本國，不在其間設不同的制度」。
205 〈法律第六十三號ニ関スル意見書〉，《後藤文書》，七－三八。本意見書沒有作成日 期，但其中有「本年十月設臨時臺灣舊慣調查會」云云，臨時臺灣舊慣調查會是明治34 年10 月 25 日組成，由此可知本意見書應在明治 34 年 11 月或 12 月左右作成。
206 菌部倭，〈法律六三號存續ニ関スル卑見〉，《後藤文書》，七－三八。菌部倭為當時 總督府土地調查局事務官。
207 岡松參太郎，〈臺灣ノ制度ニ関スル意見書〉，《後藤文書》，七－三八。
岡松認為臺灣「習於清國官治已兩百年，人民沒有政治上的見識，
而且從我國利益著眼，終究不能任其自治」；臺灣的文化、民族皆與日 本不同，日本內地的制度不可能原樣地施行於臺灣。因此，「臺灣施行 的制度，除從屬制之外，別無他法」。既然臺灣的統治不採統一制及自 治制，而「以從屬制為根本」，就必須「第一，區別內地與臺灣，承認 二個不同的法域」，「第二，儘量採中央集權，使其強大靈敏」。
在上述的大原則之下，岡松具體地提示了幾項制度設計：
1. 為了避免憲法論爭，在憲法加入新條文，確立「在臺灣實施特別 制度，不歸於統一」的原則。
2. 仿府縣、市町村的府縣制、市町村制，在臺灣作臺灣制，以之為
「臺灣的憲法」，作為臺灣制度的根本。
3. 因為臺灣與內地屬於異法域，內地的法律當然不施行於臺灣。臺 灣的統治由天皇大權直接行使，因此在臺灣施行的法令以天皇敕令發布。
4. 因應臺灣特殊現狀，為了總督政權的強化與靈活，絕對的律令權 是必要的。但是「為了防止總督專橫，要規定（1）不得以律令變更在臺 灣施行的法律與敕令，（2）在臺灣施行的法律與敕令，和律令的規定牴 觸時，律令在其範圍內失效」。
5. 比照府縣、市町村，承認臺灣財政的法人地位，如此一來，（1）
臺灣可以擁有與國有財產區別的官有財產，（2）得以自己之負擔募集公 債，（3）可以自己編定預算，不須帝國議會協贊。以律令規定的手續編 定臺灣預算，由總督經內閣大臣請求敕裁。
6. 臺灣會計的報告，不向帝國議會提出，而直接請求天皇敕裁。但 國庫補充金及公債支辦金額的決算應向帝國議會提出。
7. 臺灣總督府總理臺灣一切政務，為了避免與國務大臣及政府間發 生衝突，「應賦予內閣總理大臣有中止臺灣總督的處分或命令，等待敕 裁的權力」。
8. 因為請求敕裁必須國務大臣副署，政府與臺灣總督之間也會有交 涉事項，因此在內閣設臺灣事務局。
9. 臺灣的現況仍未達確立司法制度的階段，應維持現行司法制度。
為了實行前述這些制度設計，修改憲法顯然會是第一個手續，因此 岡松也擬出了憲法修正案：
在憲法增訂如下條文
第七十七條 此憲法之條規，除以臺灣制所設特別規定外，其他不 施行於臺灣。臺灣制以法律訂定。
此外，岡松提出〈臺灣制〉（16 條）草案，208改定〈臺灣總督府官 制〉及〈臺灣事務局官制〉，還提案制定〈臺灣會計法〉和〈臺灣總督 府評議會章程〉，作為〈臺灣制〉的附屬法。
在〈臺灣總督府評議會章程〉中，岡松提到「現在只以明治二十九 年三月敕令第89 號加以一些修正即可」，但是他強調，根據〈臺灣制〉，
臺灣總督府評議會有律令及臺灣預算的議定權。此外，岡松還提議「在 臺灣土人中選出有名望者二、三人加入評議員中，為政略上策」。
岡松參太郎〈關於臺灣制度之意見書〉，其中有關憲法改正、由天 皇大權直接發動統治、敕令主義、設臺灣事務局作為臺灣總督府與內閣 的中介機關、臺灣財政自主獨立、評議會有立法權及預算權、土著名望 家族的參政等，都與卡庫德的構想約略相同。
除了岡松之外，石塚英藏也在此時前後與法制局的參事官們作成〈臺 灣統治法草案〉：
關於殖民地統治政策，英法兩先進國間有截然不同色彩，兩相對比，
毋寧採取英國主義來比擬我臺灣，必須制定一種根本法規為制度，
我極力慫恿者即在此。兒玉總督、後藤民政長官也同意，遂向首相 桂大將進言，首相特別指名一木、水町、熊谷諸氏及我為委員，該 委員經過數個月間的調查研究，起草臺灣統治法案復命。209
該草案原文與最初階段的修正案，保存在國會圖書館憲政資料室的
〈鈴木三郎文書〉中。該草案前文強調，臺灣與內地在地理、人文上的 差異，並不適合施行同樣政治，也應修改現行的〈六三法〉：
208 〈臺灣制〉的全文，見附錄一。
209 〈石塚英藏履歷〉，《齋藤實文書》（日本國會圖書館憲政資料室藏），547。
抑我臺灣之地距我帝都極遠，反而與其舊本國清國鄰接，其人種不 用說，文物、制度、慣習、人情、風俗，都與我們本國相異，苟在 此施以與內地同樣之政治，到底難收新領統治之效果，此為事理明 白之事。
……唯現行臺灣制度，不外是民政創始之際一種中間制度，遲早要 做根本改定。如今法律第63 號以本年度為限將歸消滅，同時，臺灣 財政也逐漸好轉，比預定計畫的年限縮短，自翌年度起，不再仰賴 國庫補充金，得以自營，以此為臺灣制度的大本。相信錯過今日，
將不再有其他更好時機。210
石塚英藏草擬的〈臺灣統治法〉的目的，一樣是在使形式上憲法施 行於臺灣，而實際上臺灣則是與內地屬於不同的法域。
根本法規〈臺灣統治法〉的制定，完全將臺灣置於憲法施行之域外，
其在國法上的位置很明白，在立法、行政、司法、財政各方面，都 制定適合臺灣的制度，此在理論上最得其當。其根據之確否暫且不 論，因向來臺灣被視為憲法施行之地，現在要將之排除在憲法施行 地域之外，實行上實屬至難，因此如本案，將之看做憲法施行地，
而在其範圍內制定必要之根本法規。211
這個臺灣統治法案由〈憲法修正案〉、〈臺灣統治法〉、〈臺灣會 計法〉構成。憲法修正案是增訂第77 條，明白規定臺灣之統治根據另外 訂定的〈臺灣統治法〉，達到「雖然憲法施行於臺灣，但實際上臺灣可 以成為異法域」的效果。憲法應該增加的條文如下：
第七十七條 此憲法之條項，除以臺灣統治法特別規定者外，不適 用於臺灣。臺灣統治法以法律訂定之。
然後，另外以法律發布臺灣統治基本法的〈臺灣統治法〉及〈臺灣會計 法〉。212
210 〈臺灣制度ニ関スル原本〉，《鈴木三郎文書》（日本國會圖書館憲政資料室藏），10-3。
211 〈臺灣制度ニ関スル原本〉，《鈴木三郎文書》，10-3。
212 雖〈臺灣統治法〉和〈臺灣會計法〉草案也被留存了下來，但此處引用的是明治 34 年的 決定案。〈臺灣統治法〉和〈臺灣會計法〉分別參見附錄二、附錄三。
石塚英藏〈臺灣統治法〉的內容，與前述岡松〈臺灣制〉幾乎相同。
都是在憲法施行於臺灣的原則下，修正憲法，在憲法中另外制定關於臺 灣統治的基本法。藉此手續，使臺灣成為實質上的異法域。但是，如果 進一步仔細比較，還是有一些差異。例如，石塚英藏的〈臺灣統治法〉
比岡松〈臺灣制〉更考慮政府的需要，〈臺灣統治法〉規定臺灣施政必 須每年向帝國政府報告，在〈臺灣會計法〉還明記「將來臺灣歲入有餘 裕時，應捐給國庫」。附帶一提，〈臺灣統治法〉主張臺灣財政會計獨 立，但卻沒有像〈臺灣制〉那樣明記臺灣財政會計的法人地位。
〈臺灣制〉、〈臺灣統治法〉都是在第16 次帝國議會開議前作成的，
但是兩案都沒有向帝國議會提出，僅停留在政府內部的立案階段。213 明治37 年 12 月，第 21 次帝國議會開議前夕，前述的〈臺灣制〉與
〈臺灣統治法〉曾經被重新考慮。214