國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3-15
第三節 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業 制度衍生之課題
本研究於前揭節敘明民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度之 存在係為國家現行推動促進都市更新之方式之一，然於此制度之適用下，究竟 產生哪些法律問題或立法疏漏，導致現行多數學者極力反對該制度之存在，本 節就其所涉及之法律議題分別以程序面及實體面逐一詳加論述，並以於都市更 新條例第 11 條所涉及之劃定更新單元基準程序、訂定都市更新計畫程序、核 准都市更新事業概要及核定都市更新事業計畫等程序，產生哪些程序上缺漏？
又都市更新條例第 11 條於程序以外之法律制定上疏忽哪些實體之立法要件？
以下藉由本節逐一羅列此制度所衍生之課題，以做為後續第四章修法之參考依 據。
一、程序面
大法官釋字 709 字號解釋僅提出都市更新條例第 10 條第 1 項及第 2 項前 段、第 19 條違憲，然於都市更新條例第 11 條係準用同條例第 10 條之規定，
是故，於此前提下，關於此條文之適用所衍生出哪些程序面上之缺漏，尚需有 詳加說明之需，茲予以歸納如下：
(一)未設置適當組織審議都市更新事業概要
依現行都市更新條例第 11 條之規定，如未經劃定應實施都市更新之地區，
土地及合法建築物所有權人得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更 新單元，並依同條例第 10 條之規定申請實施都市更新，釋字第 709 號首先非 難都市更新條例第 10 條第 1 項規定之合憲性，其主要理由乃因：主管機關對 更新事業概要未設置「適當組織」加以審議核准，以及相關權利人欠缺知悉該 資訊及陳述意見之機會，所以違反「憲法要求之正當行政程序原則」。依都市更 新條例第 16 條規定，對於都市更新「事業概要」確實未經「都市更新審議委員 會」之審議，僅由當地主管機關「核准」即可，故由當地主管機關「審議」或
「核准」，皆屬違憲而不得再行援用。
而林錫堯大法官於協同意見書也指出「所謂適當組織，應考量組織之專業 性、多元性及有效保障人民權益等因素，並應詳細規定此等組織成員之專業分 類，選任資格及人數比例等事項，力求此種適當組織確能發揮適法、周延、公 正、客觀之功能，避免流於形式」究此適當組織是否即屬現行都市更新審議委
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3-16
員會加以審査之意旨，容有值得研究之空間3-10，故都市更新條例第 11 條準用 都市更新條例第 10 條規定之情形下，事業概要未經適當組織加以審議核准，
亦屬違憲範疇應併同修正之。
(二)未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會
釋字第 709 號解釋亦指責在核准事業概要前，都市更新條例第 10 條第 1 項規定中，絲毫沒有確保使利害關係人知悉該相關資訊及保障其陳述意見之機 會規定，所以違反憲法要求之正當行政程序原則。依都市更新條例第 10 條第 1 項規定，於事業概要送當地主管機關核准前，雖有舉辦公聽會及作成公聽會紀 錄之義務，但因為「公聽會」僅屬非正式之程序，其召開地點、時間、案由及 送達通知，均未有法律明文之保障，因此，以「公告」方式進行「民辦公聽會」
是目前最常使用的通知權利關係人之方式，縱使有個別通知之送達，行政法院 亦僅採「發信主義」3-11而非「到達主義」3-12，使得都市更新單元內之利害關係 人無從個別實際知悉事業概要之具體內容。縱使讓利害關係人暢所欲言，但公 聽會紀錄上若無顯示個別利害關係人或代理人之「發言要旨」及回應意見，亦 屬流於形式的陳述意見，是故，於都市更新條例第 11 條之準用下其所進行之 程序可視為都市更新實施者為實現其計畫所為之開發許可程序，本於基本權程 序保障之思考，主管機關於劃定更新單元前，應給予於更新單元內及更新單元 周邊享有適宜居住權之所有居民（不限於土地及合法建築物所有權人）表示意 見之機會，以求土地利用規劃之正當性，然現行條文中卻未見其他更具體確保 使利害關係人知悉該相關資訊及保障其陳述意見機會之規定，造成極大的資訊 不對稱之關係，而利害關係人之權利亦未受正當法律程序之保障。
(三)多數決適用之疑義
大法官釋字 709 字號中闡明都市更新條例第 10 條第 2 項前段有關申請核 准都市更新事業概要時應具備之同意比率（都市更新單元內所有權人暨土地樓 地板面積均超過 1/10）規定，不符憲法要求之正當行政程序原則，理由認為「其 規定之同意比率太低，形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與 意願及代表性不足之質疑，且因提出申請前溝通協調之不足，亦使居民顧慮其
3-10現行都市更新審議會之設置已形成制度上之傾斜，大多由官方聘派較為「溫和人士」或「肯 配合人士」擔任之，或者演變成有權無責、擋箭牌等問題，而 2015 年 7 月下旬甚至爆發都 更審議會主席收受賄絡之重大弊案，請參見林明鏘，2015，總評臺灣都市更新制度，第十五 屆行政法理論與實務學術研討會，第 7 頁。
3-11發信主義係指意思表示於表意人將該意思表示發送出去後即為生效。
3-12到達主義係指即意思表示於其到達相對人之處時，使發生效力。而在此之達到，只要意思表 示處於客觀上相對人可得支配之範圍內即可，而不限於一定要交付到當事人手中，也不論 當事人是否閱讀與否。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3-17
權利可能被侵害，而陷於價値對立與權利衝突」、「同意比率太低之規定，尚難 與尊重多數、擴大參與之民主精神相符」等，要求於解釋公布之日起一年內檢 討修正，逾期未完成，該部分規定失其效力。
都市更新最為人詬病之問題在於多數所有權人以多數決之名義，進而排除 少數所有權人之財產權，造成少數人應得之權利並未獲得實質之保障 3-13，依 現行都市更新條例第 31 條第 1 項但書規定，不願參與分配或因都市更新事業 實施後，經由權利變換，權利價值未達最小分配面積單元之土地所有權人，僅 能領取現金補償，無法分配更新後之土地及建築物。故不同意或不願參與都市 更新之少數人，或是同意參與都市更新，然其權利價值未達更新後最小分配面 積單元之原土地所有權人，均將被強制放棄其土地所有權，甚至脫離既有之生 活及營業基盤。至於他項權利人，如地上權人等，依法固得參與分配更新後之 土地及建築物，但如其權利價值未達最小分配面積單元，同樣亦不予分配，而 以現金補償之。對於此等因更新事業反致喪失土地之權利者而言，實質上等同 於被強制徵收，故是否應類推適用徵收之規定要件均值得商榷。
故都市更新事業得否以多數決為之，首應取決於該更新事業是否具備公共 利益，及認定其具有公共利益之要件與程序是否充分。現行都市更新條例並未 因不同之更新原因及目的；例如產權之不同：單獨所有之透天住宅及區分所有 之公寓大廈；或不同之更新方式：重建、整建、維護而異其更新範圍之劃定標 準、同意門檻及權利變換方式，故在某些情狀下都市更新範圍或更新單元之劃 定標準，是否仍符合公益目的及比例原則？是否與都市更新具有正當合理關連，
即有疑義。貿然的採用多數決進行都市更新，將無更新必要之建物，強制納入 更新單元參加都市更新，已侵犯憲法保障人民財產權。
而都市更新條例第 11 條規定自行劃定更新單元，其目的係為促進土地再 開發利用或改善居住環境，本質上具有濃厚之私益目的，有無符合具備公共利 益尚難確認，且自行劃定更新單元之規定亦未必具備實施更新事業之必要性與 急迫性，此種情形可否以多數決方式為之，然後再依都市更新條例之相關規定 予以限制、甚至剝奪不同意更新者之產權？或即便得以多數決決之，然公益目 的及比例原則之審査是否該從嚴？又如何於法規中將公益目的及審認之標準 予以明確具體的建立，以杜爭議，亦為現行修法上一大挑戰。
(四)未將計畫相關資訊分別送達
3-13少數不同意之權利人遭受貼上「釘子戶」、「不識大體」、「害群之馬」等汙名，請參見林明鏘，
2015，總評臺灣都市更新制度，第十五屆行政法理論與實務學術研討會，第 5 頁。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3-18
於都市更新單元內權利人（含土地、建物合法所有權人、他項權利人等）
最重要之正當法律程序保障，除由地方主管機關針對事業概要、事業計畫及權 變計畫之三道審査程序外，僅有都市更新條例第 19 條所規範之公聽程序及公 展程序中，得以言詞（公聽會）或書面（公展）提出意見而已，此種形式化的 民眾參與，因為效力配套之欠缺，均淪為流於表面之程序保障。不論是合法權 利人、違法違占戶或其他非都市更新單元內之第三人，僅能於民間都市更新實 施者所舉辦的所謂公聽會或公展中表達意見，民間實施者沒有說明或答覆義 務，審議之主管機關均毋庸邀請有意見人進行意見陳述或協調溝通，僅僅將其 意見「予以參考」即可。審議機關及民間都市更新實施者，沒有對其意見有絲 毫之回應或說明義務的程序，即等於沒有正當程序保障。
最重要之正當法律程序保障，除由地方主管機關針對事業概要、事業計畫及權 變計畫之三道審査程序外，僅有都市更新條例第 19 條所規範之公聽程序及公 展程序中，得以言詞（公聽會）或書面（公展）提出意見而已，此種形式化的 民眾參與，因為效力配套之欠缺，均淪為流於表面之程序保障。不論是合法權 利人、違法違占戶或其他非都市更新單元內之第三人，僅能於民間都市更新實 施者所舉辦的所謂公聽會或公展中表達意見，民間實施者沒有說明或答覆義 務，審議之主管機關均毋庸邀請有意見人進行意見陳述或協調溝通，僅僅將其 意見「予以參考」即可。審議機關及民間都市更新實施者，沒有對其意見有絲 毫之回應或說明義務的程序，即等於沒有正當程序保障。