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而林錫堯大法官於協同意見書詮釋「憲法要求之正當行政程序之內涵」應扣 除行政程序法等現行法律已設有之規定，始屬都市更新事項條例應設之特別規定，
「現行法律有某些規定，雖亦具有正當行政程序之意義或功能，但就都市更新事 項而言，仍不足以取代或充足「憲法要求之正當行政程序」，例如：關於本條例 自應設有資訊公開機制乙節，並非政府資訊公開法或行政程序法第 46 條有關閱 覽卷宗之規定可取代或充足。另關於現行都市更新條例中有關公聽會之規定，亦 不能取代或充足前述憲法要求之適當組織與各項正當行政程序。」易言之，從憲 法的高度來檢視，某一管制行政領域應適用之行政程序，除一般行政程序法外，
尚應特別設置之行政程序規範，以符憲法之要求，即為「憲法要求之正當行政程 序」。
三、都市更新之正當法律程序
2013 年 4 月 26 日大法官作成釋字第 709 號解釋，宣告都市更新條例數條 規定違憲，就主管機關核准都市更新「事業概要」之程序，大法官宣告都市更新 條例（民國 87 年 11 月 11 日制定公布）第 10 條第 1 項規定（於 97 年 1 月 16 日 僅為標點符號之修正）違憲，因未要求主管機關設置適當組織審議其內容，且未 確保利害關係人知悉相關資訊可能性；第 10 條第 2 項規定（於 97 年 1 月 16 日 修正，同意比率部分相同）違憲，因要求申請之同意門檻太低。就主管機關核定 都市更新「事業計畫」之程序，大法官宣告都市更新條例（民國 87 年 11 月 11 日制定公布）第 19 條第 3 項規定（該條於 99 年 5 月 12 日修正公布將原第 3 項 分列為第 3 項、第 4 項）違憲，因未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新 單元內土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式 舉辦聽證，連同已核定之都市更新事業計畫分別送達更新單元內相關權利人。大 法官並明文相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年 內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。
然而截至大法官解釋所諭知之修法期限為止，立法院仍未能於期限內完成都 市更新條例修法作業，內政部因此提出相關行政因應措施，容於第三章發展現況 說明，惟都市更新條例第 11 條規定「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法 建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更 新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新 事業。」亦即民間申請未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元，其都市更 新事業應依都市更新條例第 10 條之規定辦理，茲就先行釐清民間實施都市更新 流程與釋字第 709 號解釋之關係如圖 2-1，並依釋字第 709 號解釋後探討都市更 新條例之正當法律程序。
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關於都市更新之制度與目的，有論者2-23將 709 號解釋闡述如下：1.都市更 新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機 能，改善居住環境，增進公共利益。2.都市更新條例為此目的而制定，除具有 使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義外，並作為限制財產權 與居住自由之法律依據。3.都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境 及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱 使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件 下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決 定。
從「都市更新為都市計畫之一環」及「本質上係屬國家或地方自治團體之 公共事務」兩個觀點上以觀，都市計畫為「計畫行政」之一環，亦即行政機關 事前設定目標，並對其設定之步驟、方式或措施預先規劃與設計的過程，屬於 橫跨各種行政類型的功能概念，與秩序行政或給付行政，並非截然可分。為達 計畫目的而採取干預性或強制性手段者，所在多有，基於法治國原則之要求，
須有法律為基礎，自不待言。關於都市計畫及都市更新之目的，現行法律定有 明文，諸如都市計畫法第 3 條規定「都市計畫，指在一定地區內有關都市生活 之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，
並對土地使用作合理之規劃」；都市更新條例第 1 條第 1 項規定「為促進都市 土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特 制定本條例。」及第 3 條第 1 款「都市更新：係指依本條例所定程序，在都市 計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。」可資參照。
以上法律文字對都市更新目的之描寫，理解不難，須進一步言者，乃都市更 新若屬都市計畫之一環，則都市更新的「實施」原則上亦應由主管機關主動為之，
且須以都市計畫法為框架條件。都市更新放在都市計畫的視野下，其實施必須有 一定的「都市計畫理念」，都市更新單元的劃定及都市更新事業計畫的擬定，均 須著眼於都市發展，並且與周邊環境達成和諧之關係，尤其不能牴觸都市計畫的 基本精神。換言之，所謂都市更新的「公共利益」一定程度必須蘊含都市計畫的 理念。主管機關自行自治團體之公共事務，其理在此，亦必須在此。
問題在於，此種「本質上」之國家任務，若由民間主動實施，是否產生本質 上的改變？又如何與主管機關自辦都市更新相容並存？或者，更確切的說，以上 這套公辦都市更新的論述邏輯能否毫無保留地轉換成民辦的都市更新？就此最
2-23請參見李建良，2013，都市更新的正當行政程序（中）－釋字 709 號解釋，臺灣法學雜誌，第 228 期，第 43 頁。
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為關鍵性的法理問題，釋字 709 號解釋竟以「縱使基於事實上需要及引入民間活 力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自 治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。」寥寥數語，輕輕帶過。須知，
都市更新條例第三章「都市更新事業之實施」，第 9 條至第 28 條，凡 22 條，與 地方主管機關自行實施都市更新直接有關者，僅第 9、23、25 條簡略提及，其餘 均屬民辦都市更新之規定。大法官所稱「基於事實上需要及引入民間活力之政策 考量」，殆已成為當前都市更新法制的規範主軸，所謂「本資上」的公共任務一 定程度已經質變成為「商業活動」。面對以商機掛帥的房地市場，「基於法治上需 求及引入法律監督之憲法考量」，或許才是反思當前都市更新法制的思考起點。
然於大法官釋字 709 號解釋後，如何設計一套正當法律程序來執行未經劃定應實 施更新地區民間申請辦理都市更新之制度，其中經由相關專家學者對 709 號解釋 所衍生出眾多待釐清之疑義如表 2-1 可知，都市更新條例之正當法律程序尚有極 大修正及探討之空間。
有論者 2-24指出主管機關核准都市更新實施者提出之都市更新事業概要，依 都市更新條例第 10 條第 1 項之規定，性質上為對於都市更新實施者所提出計畫 之准駁決定，性質上主管機關就具體事件對特定人所為之行政處分（行政程序法 第 92 條第 1 項），釋字第 709 號理由書中亦同此見解。然此行政處分，並非行政 程序法第 164 條第 1 項所稱之確定計畫裁決，不得不察。計畫確定程序之特性，
在於除多數不同利益之人將受計畫影響之外，計畫之內容尚須涉及多數不同行政 機關之權限，如此確定計畫裁決所應發揮之集中事權效果始有實益。然依都市更 新事業計畫之內容，應與其他機關之權限無涉，更無應具備集中事權效之餘地，
因此主管機關核准都市更新事業概要以及核定都市更新事業計畫之程序，並非計 畫確定程序。依其性質，都市更新事業計畫既由都市更新實施者擬定，並申請主 管機關核定，其所進行之程序，可理解為都市更新實施者為實現其計畫，而以核 發許可為目的所進行之開發許可程序。
2-24請參見傅玲靜，2014，都市更新正當程序之解構與再建構，月旦法學雜誌第 228 期，第 202 頁 以下。
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2-25請參見都市更新事業概要之正當程序之制度建議會議紀錄，2013，臺灣環境與土地法學雜誌，
第 6 期，第 18 頁。
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摘要表明都市更新事業計畫之事項，在主管機關應行審議之對象不明的情形下，
實難以認同有以主管機關應以合議制審議都市更新事業概要之必要性。
為因應釋字第 709 號之意旨，修法的思維上，可將主管機關核定都市更新事 業概要之功能進行調整，即得以解決相關疑義。於釋字第 709 號解釋理由書中，
釋憲者提出對於人民自辦之都市更新，「國家或地方自治團體仍須以公權力為必 要之監督及審査決定」，屬於公私協力的態樣，而透過國家之監督及審査決定，
尤其對於承擔公任務之私人（即都市更新事業之實施者）進行監督，即為國家應 履行之擔保責任。特別是主管機關如以公辦都市更新之方式，委託都市更新事業 機構為都市更新實施者時，應經公開評選程序，並準用促進民間參與公共建設法 有關申請及審核之程序規定（參見都市更新條例第 9 條第 1 項、都市更新條例施
尤其對於承擔公任務之私人（即都市更新事業之實施者）進行監督，即為國家應 履行之擔保責任。特別是主管機關如以公辦都市更新之方式，委託都市更新事業 機構為都市更新實施者時，應經公開評選程序，並準用促進民間參與公共建設法 有關申請及審核之程序規定（參見都市更新條例第 9 條第 1 項、都市更新條例施