民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究-以臺北市為例

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：陳怡樺指導教授：賴宗裕. 中. 華. 民. 國. 一. 零. 五. 年. 二. 月.

(2) 謝誌這一路走來，要感謝的貴人太多，因為有你們的支持與鼓勵，才得已順利完成學業，謝謝你們。這麼多年來，感謝賴宗裕老師的包容與教誨，於論文的寫作過程中，老師總能懸崖勒馬，將我在複雜紊亂的思緒中拉回，並且一再給我明燈，引導我有條理、合邏輯的繼續寫下去，也感謝老師總能無限包容我的缺點，原諒我的粗心大意、想太多、藉口理由一堆…等，然而，最讓學生感佩的是，即使老師的眼睛已疲憊不堪、積勞成疾，老師仍盡最大本份，作最好的榜樣，每每於凌晨時分尚對學生的論文念茲在茲，不厭其煩提醒、指導著學生，感激之情難以回報，再次感謝老師無私的奉獻，老師，謝謝您，真的辛苦您了。. 治政大也感謝老師對格式、論文內容的要求，還特別商請陳明燦老師，三番兩次不立遲辛勞遠到政大擔任學生期初、期末及口試報告的評論委員，願於百忙之中針對 ‧ 國. 學. 學生的論文給予最大的指點，也感謝陳立夫老師，在每一次導師課上苦口婆心對論文寫作的要求與品質的堅持，聽完老師們的點評，總能讓學生如獲至寶、醍醐. ‧. 灌頂，讓學生原本殘破不堪的論文再次重見光明，於念專班的過程中，再次感謝林子欽主任、徐世榮老師、顏愛靜老師、邊泰明老師、黃建二老師、劉小蘭老師、. sit. y. Nat. 蔡育新老師、孫振義老師、張鈺光老師、楊松齡老師、丁秀吟老師…等老師們的教導與評論，讓學生能享受全國最專業地政領域的學術饗宴，一生受用無窮，而. io. n. al. er. 專班最照顧我們的助教思源，您是最關心我們的保母，也感謝您多年的辛勞了。. Ch. i n U. v. 另外，感謝小賴家族裡學長姐們相聚時每一次給的溫暖鼓勵，學弟妹們. engchi. meeting 時的互相勉勵與幫忙，也因為賴老師的提攜，讓我有榮幸成為小賴家族的一員，也認識了這一群專業認真溫暖的貴人，求學的過程中，也感謝地所的蔡主任、欣吉及繕禎，給我的加油與打氣，而包容我最多的文美學姐及市府的美琴、千玉及淑玲，沒有你們的體諒，完成學業幾乎是不可能的，感謝你們無私的支持與奉獻，真的很謝謝你們，辛苦了。最後，感謝愛我的父母、姐姐、姐夫、則睿及紹謙，引導我進入地政領域的舅舅、舅媽、阿姨，在面臨人生困頓與徬徨中，讓我能無畏無懼堅毅勇敢的突破重重關卡，感謝你們給予我最好的榜樣，人生旅途上，謝謝每一位出現在我生命裡的貴人，點滴在心頭，未來，將秉持著你們帶給我的人生智慧，持續謙卑學習，不枉師長、親友們的期盼，戮力活在當下，珍惜生命中擁有這一切的美好。.

(3) 摘要都市更新事業之實施涉及公共利益之實現，影響更新單元或地區周邊利害關係人之財產權及居住自由，都市更新條例第 11 條提供未經劃定應實施都市更新之地區土地及合法建築物所有權人得自行劃定更新單元申請實施都市更新事業，然此條文之適用攸關更新單元規模範圍大小及自劃更新單元之審查，且開啟後續一連串都市更新事業之行政程序，如以臺北市為例，目前審查時係由都市更新處承辦人依據自訂的「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」一定要件即屬符合，明顯缺乏適當之審議組織，又此標準下之指標也缺乏都市更新條例第 6 條及第 7 條之立法精神，且未建立合理關連性之連結。若稱「為促進土地再開發利用或改善居住環境」之目的即能申辦更新事. 政治大缺乏上位計畫之指導等等，是以都市更新之推動能否實現或增進公共利益則存有立極大疑義，導致多數學者一再強調將此條文廢除。爰此，本研究將探究該條文存業，則其他開發方式亦能達成，何需都市更新一途；再者，都市更新以外地區亦. ‧ 國. 學. 在或廢除之必要性，依公共利益等法理觀點重新檢視其合憲性與否，釐清此制度適用後所衍生之課題，進而考量於憲法保障人民居住自由及財產權前提下，建構. ‧. 以居民權益為中心之正當法律程序，完備都市更新條例第 11 條之立法要件。. y. Nat. 都市更新事業實施分為多階段不同之行政程序，包含更新單元之劃定、都市. sit. 更新事業概要之核准、都市更新事業計畫之核定等，於都市更新條例第 11 條制. al. er. io. 度之適用下涉及私人財產權之變動或剝奪，而此制度是否有存在之必要性，是否. v i n 剝奪或限制人民財產權？是故C ，民間於都市更新以外地區實施都市更新事業所涉 hengchi U 及不同階段之行政程序，該如何完備其公共利益，又於各階段中之公共利益應如 n. 依憲法第 23 條比例原則規定之意旨遵守需具備公共利益之前提要件下始得足以. 何判斷，皆是本研究所欲探討之內容。本研究以臺北市為例，藉由文獻與理論分析彙整專家學者針對民間於都市更新以外地區實施都市更新事業探討之相關文獻，以公共利益、正當法律程序及財產權保障之法理基礎，釐清都市更新條例第 11 條所衍生之爭議問題，並依此制度之發展現況，分析依都市更新條例第 11 條適用情形及立法目的，藉以檢視該制度存在之必要性及政策意涵，重新建構民間於都市更新以外地區實施都市更新事業所涉及之更新單元劃定、都市更新事業概要核准及都市更新事業計畫核定等程序，提出修法內容及具體之公益性評估，希冀達到都市更新條例第 1 條之立法目的及應為之政策功能，提供公部門後續修法及因應措施之參考。關鍵字：都市更新、公共利益、正當法律程序、財產權保障.

(4) 目錄第一章緒論 ......................................................................................... 1-1 第一節研究動機與目的 ......................................................................................... 1-1 第二節研究內容與限制 ......................................................................................... 1-6 第三節研究方法與流程 ......................................................................................... 1-8. 第二章文獻與理論分析...................................................................... 2-1 第一節都市更新與公共利益 ................................................................................. 2-2 第二節都市更新與正當法律程序 ....................................................................... 2-12 第三節都市更新與財產權保障 ........................................................................... 2-23. 政治大. 第四節小結 ........................................................................................................... 2-31. 立. 第三章民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度之檢討 ... 3-1. ‧ 國. 學. 第一節民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度之發展現況 ............. 3-1 第二節民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度存在之必要性 ....... 3-13. ‧. 第三節民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度衍生之課題 ........... 3-15 第四節小結........................................................................................................... 3-30. y. Nat. er. io. sit. 第四章民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度再建構 ... 4-1 第一節民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度程序面之再建構 ..... 4-2. n. al. i n U. v. 第二節民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度實體面之再建構 ... 4-13. Ch. engchi. 第三節民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度公益性評估 ........... 4-19 第四節小結........................................................................................................... 4-28. 第五章結論與建議 ............................................................................. 5-1 第一節結論 ............................................................................................................. 5-2 第二節建議 ............................................................................................................. 5-9. 參考文獻....................................................................................................................參 1. I.

(5) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖 ....................................................................................................... 1-9 圖 2-1 民間實施都市更新流程與釋字第 709 號解釋之關係 ................................. 2-16 圖 4-1 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度流程圖及內涵 ............. 4-18. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 表目錄表 2-1 釋字 709 號解釋宣告違憲之條號、理由及衍生疑義整理 ......................... 2-19 表 3-1 近十年六直轄市核定案件實施者類型統計表 ............................................... 3-6 表 3-2 都市更新案件核定統計 ................................................................................... 3-6 表 3-3 各縣市都市更新案件數統計表 ....................................................................... 3-7 表 3-4 劃定都市更新地區（單元）與都市更新計畫統計表 ................................... 3-8 表 3-5 核定都市更新事業計畫（案） ....................................................................... 3-8 表 3-6 各縣市歷年事業計畫核定重建類型案件數統計表 ....................................... 3-9 表 3-7 臺北市公劃與自劃都市更新地區統計表 ..................................................... 3-10 表 3-8 各縣市都市更新單元劃定基準之比較 ......................................................... 3-10. 政治大環境評估標準 ................................................................................................. 3-23 立表 4-1 都市更新事業概要同意門檻比率表 ............................................................... 4-7 表 3-9 臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區. ‧ 國. 學. 表 4-2 都市更新事業計畫與權利變換計畫同意門檻比率表 ................................... 4-7 表 4-3 修正後臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物. ‧. 及地區環境評估標準 ..................................................................................... 4-15 表 4-4 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業公益性評估彙整表 ............. 4-25. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 4-5 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度之再建構 ..................... 4-27. Ch. engchi. III. i n U. v.

(7) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 一、研究動機由於我國經濟快速成長，都市化迅速，近年來更伴隨著後工業化時期的郊區化現象，使得早期發展之舊市區逐漸呈現衰頹之景象，公共設施嚴重不足，環境品質低落，都市更新遂成為可以用來紓解舊市區土地使用、產業發展與居住環境課題之重要建設工具（賴宗裕，2010：398），然都市更新是基於都市整體的利益，經由公私部門持續不斷的努力，採取實質與非實質的手段，在一地區內依都市更新計畫施行拆除重建、整舊復新與保存維護等的措施，以達到都市機能重整與生. 政治大. 活環境改善的整體性目標（黃健二，1984：17），關於我國都市更新之法制，都市計畫法. 1-1. 設有「舊社區之更新」章（第 63 條至第 73 條）規定，以為實施準. 立. 據；惟其係採行徵收、區段徵收等強制方式為之，易生抗爭，致成效不彰，政府. ‧ 國. 2. 學. 為積極推動都市更新，爰於 1998 年 11 月 11 日制定公布特別法－都市更新條例 1（陳立夫，2013：128）。. ‧. 都市更新條例公布施行以來，依其規定實施都市更新之案件，於臺灣各大都市積極展開，至 2014 年 12 月止，民間機構依都市更新條例規定辦理都市更新之. Nat. sit. y. 案件達 1692 件 1-3，由於法規的未盡完備、相關配套措施不足或參與機制尚未健. io. er. 全，審議程序時間冗長等（羅敏琪，2011：1-1），致此條例所衍生之問題接踵而來，其中 2012 年 3 月 28 日臺北士林文林苑都市更新爭議案件引發各界關注與討. n. al. i n U. v. 論，又 2013 年 4 月 26 日司法院大法官釋字 709 號宣告都市更新條例第 10 條第. Ch. engchi. 1、2 項及第 19 條第 3 項三條文規定違憲，不符憲法要求正當法律程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，應在一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。促使中央主管機關內政部於同年 5 月 6 日召開「因應司法院關於我國都市更新之沿革與發展，請參見賴宗裕，2010，成長管理，第 395 至 398 頁。都市更新條例第 1 條之立法理由謂：「一、都市發展係一有機的成長過程，當其發展至一定程度，必然會產生實質環境老化，都市機能衰頹的現象。台灣地區之都市，歷經數十年來急速的擴展，部分已發展地區，也逐漸呈現此一現象，亟待加強推動都市更新，以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。惟都市更新事業關係人民權利義務至深且鉅，可說是都市計劃事業中，最艱辛複雜的一環，現行都市計畫法僅有原則性之規定，無法肆應實際推動需要，爰特制定本條例，期以建立一套完備的法規，指引都市更新應遵循之基本方式與途徑，有效推動都市更新。二、都市更新工作之推展，必須朝綜合性再發展方向努力，才能完滿達成目標，其內涵經緯萬端，非本條例所盡能涵蓋，爰於第二項明定本條例未規定者，適用其他法律之規定，以資週延。」 1 -3 包含整合中（事業概要已核准）、報核中、已審定及已核定公布實施者。都市更新網（http://twur.cpami.gov.tw/urquery/county-1.aspx?MP=Mg==，檢索日期：2015 年 2 月 23 日），請參見陳立夫，2011，土地法研究（二），第 174 頁重新檢索。 1-1 1-1 1-2.

(8) 第一章緒論. 大法官議決作成釋字 709 號解釋處理方案會議」其中會議紀錄決議請業務單位參酌與會代表意見，儘速循法制作業程序提出修正條文送行政院核轉立法院併同 2013 年 12 月 7 日修正草案審議 1-4，而學界及實務界也針對文林苑案及釋字 709 字號前後舉辦多場座談會. 1-5. ，積極探討大法官宣告違憲後都市更新條例的適用. 與修正，惟大法官所提出應檢討修正之法條中，卻未能詳盡的闡明民間於都市更新以外地區實施都市更新事業所延伸出之問題，且許多學者亦一再舉出依都市更新條例第 11 條適用後產生之眾多弊病，可謂罄竹難書，故依現行都市更新條例第 11 條所施行之都市更新制度似有詳加釐清檢討改進之需。於現行都市更新條例規範下，都市更新事業之實施範圍，並不限於主管機關劃定之更新地區，依都市更新條例第 11 條之規定「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管. 政治大業。」按對於未經劃定應實施更新之地區，依法准予實施都市更新事業之目立的，乃「為促進其土地再開發利用或改善居住環境」。但此相較於都市更新地區機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，申請實施該地區之都市更新事 1-6. ‧ 國. 學. 內之都市更新事業基於公共安全、公共衛生、救災防災或配合重大建設等面向之考量（都市更新條例第 6 條、第 7 條），其目的顯然是偏重於提升土地及建物所. ‧. 有權人之不動產價值或獲取土地開發上之私益性質，尤其，於未經劃定應實施更新之地區，亦得以多數決而強制不同意更新之私有土地及合法建物所有權人參與. y. Nat. sit. 都市更新事業，甚至其結果將使權利價值較小之土地及合法建物所有權人，乃至. er. io. 地上權人等不僅喪失其財產權，甚且迫使其離開既有生活、營業基盤；對於該等因都市更新事業導致喪失土地或建物權利者而言，其目的卻不具正當合理性，且. n. al. Ch. i n U. v. 執行目的者卻又大多以經營營利事業為本質之私人都市更新事業機構。是以，就. engchi. 立法目的以觀，現行都市更新條例第 11 條之規定恐難符合憲法所定保障人民財. 會議紀錄內容請參見 102 年 5 月 9 號台內營字第 1020805268 號函。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會，2012，臺灣環境與土地法學雜誌，第 3 期，第 2145 頁﹔「都市更新與居住正義—從文林苑案談起」座談會會議紀錄，2012，月旦法學雜誌，第 206 期，第 268-297 頁﹔「都市更新條例修法座談會（一）（二）（三）」，2012，為公智庫﹔ 「文林苑願不願」－都市更新多數利益與少數利益之權衡會議紀錄，臺灣本土法學雜誌，2013，第 227 期，第 128-135 頁﹔土地利用關係與公共利益界定與論證－聚焦於土地使用限制、都市更新與財產權保障，2013，臺灣本土法學雜誌，第 236 期，第 114-137 頁﹔「後大法官解釋第 709 號時代的都市更新正當行政程序與制度建議」座談會，2013，臺灣環境與土地法學雜誌，第 6 期，第 1-51 頁﹔「都市更新聽證程序」座談會，2013，臺灣環境與土地法學雜誌，第 7 期，第 32-80 頁﹔「都市更新系列講座」會議紀錄，2014，臺灣環境與土地法學雜誌，第 11 期，第 1-31 頁﹔都市更新之過去、現在與未來，2014，萬國法律論壇，第 197 期，第 2-25 頁。 1-6 都市更新條例第 11 條規定之立法理由，乃基於：「為避免地方政府因經費與人力之限制，致更新地區劃定之標準過高，損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新，改善其環境品質之權益，爰明定土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，且符合更新單元劃定基準者，亦得自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業。」 1-4 1-5. 1-2.

(9) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 產權及比例原則之意旨，是有刪除之必要（陳立夫，2013：141-143）。都市更新條例第 11 條提供未經劃定應實施都市更新之地區土地及合法建築物所有權人得自行劃定更新單元申請實施都市更新事業。惟事關更新單元規模範圍大小及誰被劃進去之自劃更新單元審查，在臺北市缺乏適當之審議組織，目前審查時係由都市更新處承辦人依據自訂的「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」進行審查，這些標準下的指標多缺乏與都市更新條例第 6 條及第 7 條之精神，且未建立合理關連性之連結，又因都市更新條例第 11 條提供私人或實施者於都市更新地區以外地區亦可透過自劃更新單元爭取容積獎勵的合法途徑。若稱「為促進土地再開發利用或改善居住環境」之目的即能申辦更新事業，則其他開發方式亦能達成，何需都市更新一途，此乃因都市更新具有實現巨大私益之容積獎勵政策。故為避免地主或建商追逐鉅額私. 政治大之議。再者，目前政府劃設之都市更新地區多缺乏上位計畫之指導，是以更新之立推動能否實現或增進公共利益存有疑義。. 益，而浮濫劃設更新單元範圍，造成衝突不斷，便有廢止都市更新條例第 11 條 1-7. ‧ 國. 學. 又司法院羅大法官昌發於釋字第 709 號解釋部分協同部分不同意見書提及「…『更新單元』之劃定為都市更新程序之核心元素，實應納入解釋範圍依本條. ‧. 例第 3 條第 3 款之規定，都市更新單元係指『更新地區內可單獨實施都市更新事. y. Nat. 業之分區』。更新單元劃定後，後續程序（包括事業概要及事業計畫之擬訂、主. sit. 管機關核准與核定程序等）均係基於所劃定之更新單元為前提而進行。故更新單. al. er. io. 元為都市更新之核心元素。更新單元之劃定，影響被劃定於更新單元內或被排除. n. v i n Ch 條之規定，民間於都市更新以外地區實施都市更新事業，係依現行各縣市政府所 engchi U 訂定之更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，並準用都市更新條例第 10 條之. 於更新單元外之所有權人之權益，至為重大。…」1-8。是故依都市更新條例第 11. 規定申請都市更新事業，然此制度之施行是否即可稱之為符合都市更新第 1 條增進公共利益之立法意旨，而更新單元範圍之決定依據是否即足以代表公共利益，又與我國憲法保障人民之財產權與居住自由有何關連性，此制度是否容有存在之必要性，究竟此制度之適用下所產生之不同計畫階段是否應為不同要件之評估與處理，均須加以釐清檢討研究之必要。有鑒於此，都市更新事業之實施涉及公共利益之實現，且影響更新單元或地區周邊利害關係人之財產權及居住自由，現行都市更新條例於大法官宣告釋字 709 號第 10 條第 1、2 項及第 19 條第 3 項違憲後，卻未針對都市更新條例第 11 1-7 1-8. 請參見賴宗裕，地政學訊第 40 期，國立政治大學地政學系，第 2-4 頁。請參見釋字第 709 號解釋羅昌發大法官部分協同部分不同意見書，第 4-5 頁。 1-3.

(10) 第一章緒論. 條提出相關應檢討之事宜，顯然仍有不足之虞，而現行存在之都市更新爭議多數由都市更新條例第 11 條所衍生，且多數學者一再強烈主張將此條文廢除，是故，應亟待探究都市更新條例第 11 條存在或廢除之必要性，並釐清此制度適用後衍生出哪些課題及後續該如何建構健全之配套措施。爰此，本研究將深入探討民間於都市更新以外地區實施都市更新事業所衍生之爭議問題，依公共利益觀點重新檢視其合憲性與否，進而考量憲法保障人民居住自由及財產權前提下，建構以居民權益為中心之正當法律程序，完備都市更新條例第 11 條之立法要件，作為後續修法參考之依據。綜上，民間於都市更新以外地區實施都市更新事業係由國家立法創設，藉此具以協助推動都市更新之政策，依其立法理由或立法目的以觀，開放之目的係為避免損及未劃定應實施都市更新之地區人民得以實施都市更新之權利，然此制度. 政治大前提要件下使得足以剝奪或限制人民財產權，國家開放民辦都市更新之方式藉以立達成協助推動都市更新政策之目的，然此目的與手段是否有依憲法第 23 條比例之開放是否依循憲法所規定人民之財產權應予保障，有無遵守需具備公共利益之. ‧ 國. 學. 原則之意旨而設立，於此制度之適用下均應詳加逐一說理分析檢視之需。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-4. i n U. v.

(11) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 二、研究目的基於上述研究動機，本研究希冀達成以下研究目的，提供政府未來修正都市更新條例之參考：（一）本研究彙整專家學者針對民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題探討之相關文獻，並藉以臺北市為例，運用「臺北市都市更新自治條例」及「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」等行政規則，分析依都市更新條例第 11 條所適用之更新單元劃定基準、事業概要核准及事業計畫核定等行政程序及發展現況後，檢視都市更新條例第 11 條依適用制度所存在之必要性及可能性，釐清歸納都市更新條例第 11 條所衍生之相關議題，提出具體之建議修法內容及該. 政治大（二）本研究藉以公共利益、正當法律程序及財產權保障之法理，探討都市更新立條例第 11 條適用制度所應具備合憲性之立法要件，並檢討其程序面及實制度公益性評估方法，作為公部門後續修法之參考。. ‧ 國. 學. 體面之立法缺漏，重新建構完備都市更新條例第 11 條法律之適用機制，強化未經劃定應實施都市更新之地區，民間申請實施都市更新事業之公共. ‧. 利益及健全其正當法律程序，達到以居民權益為中心之都市更新制度，並得作為政府修法之建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-5. i n U. v.

(12) 第一章緒論. 第二節研究內容與限制一、研究內容依據前述研究動機與目的，本研究內容分為四點如下述：（一）都市更新相關文獻與理論分析彙整有關評析都市更新條例之文獻及理論，藉由探討公共利益、正當法律程序及財產權保障與都市更新制度間之關連性，檢視都市更新條例第 11 條制度存在之必要性及衍生議題，提供後續修正都市更新條例第 11 條適用制度之立論基礎。（二）民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度之檢討. 政治大大法官釋字 709 字號後都市更新條例施行細則修正情形、都市更新條例草案修法立. 以臺北市為例，探究民間於都市更新以外地區實施都市更新事業之發展現況、. ‧ 國. 學. 方向、立法目的、政策意涵及法條適用疏漏等，分析其所面臨之課題及引發之訟源等，依相關法理基礎，釐清都市更新條例第 11 條存廢問題及衍生課題，歸納出都市更新條例第 11 條適用制度下涉及程序面及實體面之立法缺漏。. ‧. （三）民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度再建構. y. Nat. sit. 針對都市更新條例第 11 條適用後所涉及程序面及實體面之立法缺漏提出相. al. er. io. 關修法建議，並探求該制度公共利益之評估及具體化之方法，研擬民間於都市更. n. 新以外地區實施都市更新事業制度公益性之評估方法，供都市更新審議委員會於審議時之參考。（四）結論與建議. Ch. engchi. i n U. v. 透過公共利益、正當法律程序及財產權保障與都市更新條例第 11 條適用後之關連性，找出民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度所衍生之課題，並將課題依程序面及實體面研擬重新修正之法條並強化該制度公益性之評估，綜合提出該制度所應具備之合憲性立法要件，以供立法部門為修法上之建議及參考。. 二、研究限制本研究係依都市更新條例第11條之規定，探討民間於都市更新以外地區實施都市更新事業所衍生之相關爭議問題，然此制度係屬多階段之行政程序，內容廣泛複雜，本研究為凝聚焦點，以重建類型之都市更新為基礎，分析於重建類型之都市更新中關於更新單元之劃定、核准都市更新事業概要及核定都市更新事業計 1-6.

(13) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 畫此前三階段行政程序之疑義，並針對都市計畫法、都市更新條例、都市更新條例施行細則及相關中央或地方行政規則等所建構之都市更新制度加以分析，另因更新單元之劃定基準，各縣市現行所施行之行政規則內容不一，為論述明確具體，乃以臺北市所訂頒之「臺北市都市更新自治條例」及「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」為例，重新予以檢討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-7. i n U. v.

(14) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程一、研究方法本研究係採用文獻分析法，都市更新條例至 1998 年公布施行以來，歷經 8 次修正，其所涉及之面向眾多廣泛，並以都市更新條例第 11 條為主要研究核心，以其為出發點，針對都市計畫法、都市更新條例、都市更新條例施行細則及相關中央或地方行政規則等所建構之都市更新制度，並參酌相關大法官解釋、判決、法理及學說等，藉由回顧探討都市更新之相關文獻，以都市更新條例之立法目的為前提，檢視都市更新條例第 11 條之政策意涵，探討都市更新條例第 11 條存廢之理由，及都市更新條例第 11 條適用下所涉及更新單元劃定、更新事業概要核准及更新事業計畫核定等階段之行政程序內涵，並依公共利益、正當法律程序及. 政治大. 財產權保障等法理，釐清民間於都市更新以外地區實施都市更新事業所產生之課題，俾為本研究建構修法之參考及後續配套措施之基礎。. 立. 二、研究流程. ‧ 國. 學. 本研究將探討民間於都市更新以外地區實施都市更新事業之問題，藉由都市更新相關文獻與理論分析，盤點出現行適用民間於都市更新以外地區實施都市更. ‧. 新事業制度之缺失，整理此制度存廢之必要性及其後續修法之配套措施，作為都. y. Nat. 市更新條例第 11 條適用制度修正之參考，據此，本研究之架構，以下頁圖 1-1 之. n. al. er. io. sit. 研究流程圖表示：. Ch. engchi. 1-8. i n U. v.

(15) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 研究流程都市更新條例第11條. 研究章節. 研究動機與目的第一章緒論研究內容與限制. 第二章都市更新相關文獻與理論分析. 文獻與理論分析. 公共利益. 財產權保障. 政治大. 立. 存在之必要性. 衍生之課題. 學. ‧ 國. 發展現況. 正當法律程序. ‧. 第四章民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度再建構. 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度再建構. n. al. 公益性評估. Ch. engchi. 結論與建議. 圖 1-1. 研究流程圖. 資料來源：本研究繪製. 1-9. er. io. 實體面. sit. y. Nat. 程序面. 第三章民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度之檢討. i n U. v. 第五章結論與建議.

(16) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-10. i n U. v.

(17) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 第二章. 文獻與理論分析. 臺灣地區經由 60 年代經濟的高速發展，人口大量集中於都市，公共設施嚴重不足，人民生活品質大幅下降，甚至於造成老舊社區的沒落或是形成都市之瘤，影響治安及公共安全甚鉅，所以，都市規劃學界及實務界，即有人致力於思索：如何透過「都市更新」之手段，將這些功能不符合實際需求之地區，加以整頓，使其重新發揮其功能（居住上及其他經濟生活上之功能）。不過，此一整頓工程，涉及層面甚廣，包含：國民住宅政策、原居民安置及溝通、法律制度面之完備、合理之建築規劃、公共設施之興建、地方自治團體之配合、制度性的引進民間資金、國（公）有土地與私有土地之合併發展…等問題，不僅在行政機關方面，須由中央及地方政府以及各平行行政主體間通力合作，而且在執行上必須與擬更新. 政治大. 地區居民，長期溝通協商，取得其同意及配合意願，才能凝聚共識，群策群力。（林明鏘，2006：241）。. 立. 然都市更新條例公布施行 10 餘年以來，於 2012 年 10 月 4 日遭監察院以 101. ‧ 國. 學. 內正第 29 號糾正案提出糾正，監察院認為由民間所主導辦理都市更新之實施者，往往以增加更新地區不動產價值、獲得開發利益及追求最大私益為主要目的，一. ‧. 旦取得更新事業範圍所有權人及其面積達到一定比例時，實施者就可以採取所謂「多數決」進行都市更新，此現象不僅侵害到憲法保障人民財產權之虞，甚至與. Nat. sit. y. 都市更新條例之立法目的「增進公共利益」有所悖離。且因臺北士林文林苑事件. io. er. 之爆發及釋字第 709 號解釋論及都市更新條例違憲之規定，使我國都市更新制度再度被廣泛的探討，惟於違憲審查外之法規是否即屬適法，而現行都市更新法制. n. al. Ch. i n U. v. 上究竟缺乏哪些核心規範內容，需有詳加檢視釐清之必要。. engchi. 憲法第 15 條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（釋字第 400 號解釋參照）。又憲法第 10 條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，私人生活不受干預之自由（釋字第 443 號解釋參照）。國家為增進公共利益之必要，於不違反憲法第 23 條比例原則之範圍內，非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制（釋字第 596 號、第 454 號解釋參照），都市更新條例之訂定係應依憲法第 23 條比例原則之規定達成公共利益，並平衡居住之自由及財產權保障，而於此前提下，我國都市更新條例中民間於都市更新以外地區實施都市更新事業制度究竟衍生出哪些法律疑義，與公共利益、正當法律程序及財產權保障有何關連性，以下茲透過公共利益、正當法律程序及財產權保障之法理逐節檢視之。 2-1.

(18) 第二章文獻與理論分析. 第一節都市更新與公共利益都市更新條例 2-1之制訂以增進公共利益為目的之一，於不違反憲法第 23 條比例原則之範圍內，得以法律對人民之財產權或居住自由予以限制，申言之，都市更新之實施不僅限制人民財產權，亦影響其居住自由，由於人民受憲法保障之基本人權蒙受強制性之侵犯，國家必須有合法之理由，方得為之，而此合法之理由，乃須為「公共利益」之故，然而於都市更新實施的過程中是否具備足夠之公共利益且足以剝奪私有財產之正當性，又何謂公共利益，何謂都市更新之公共利益，於未經劃定應實施都市更新之地區，民間申請實施都市更新事業亦是否具備公共利益，本節茲以分別論述如下。. 一、公共利益之定義. 政治大庚論述中提及公益（Gemeinwohl,allgemeine ffentliche interesse）為行政法中重要立以法學之觀點談論公共利益前，須先釐清公益及私益之差別，於前大法官吳 Ö. 之概念，行政機關之作為受兩大因素支配：一係法律，二係公益，然於法律上所. ‧ 國. 學. 稱之公益，並非抽象的屬於統治團體或其中某一群人之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程. ‧. （Wechselwirkungsprozess）所形成理想之狀態，公益之判斷是否正確，不能任憑. y. Nat. 國家機關之主觀，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之，在多元社會必要時尚須. sit. 透過公開討論俾能形成共識，公益係以維持和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、. al. er. io. 財產、自由及權利，提供文化發展之有利條件等項為其內容，國家機關之作為，. n. 倘若背離公益則將失其正當性，目前公法學者對於公權力措施須符合公益，固認. Ch. i n U. v. 為乃屬行政作用應遵循之一項原則，在概念結構上係指公益關連性，其真正意涵. engchi. 在於：強調行政機關之行為應為公益而服務，而非所謂公益優先於私益，蓋公益與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分 2-2，並於文林苑案爆發衝突後亦提出相同見解 2-3。. 按固然現行都市更新條例係為「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」（第 1 條）而制定；但其法理基礎何在？此於法制度之設計上，本有先行論究、釐清之必要。然而，於該條例立法過程中，對此幾完全未被質疑與討論，僅見該條例之立法理由上出現跳躍式思維之說明，且完全是片面、抽象地提及公共利益，而忽視對人民基本權利（財產權，乃至生存權、工作權、居住自由）有何影響。請參見陳立夫，2013，臺灣都市更新法制若干議題之探討，2013 年兩岸四地行政法學會學術研討會論文集，臺灣行政法學會，第 136 頁。 2-2 請參見吳庚，2009，行政法之理論與應用，增訂十版，第 68 頁，台北：三民書局。 2-3 於「文林苑」都市更新案爆發衝突成為近日全國注目的事件，其實台北市類似事件已爆發多起，…。至於尚未爆發但已爭訟多時者，亦有不少。其原因可能有二：一、是立法者與執法人員對「公益」或「公共利益」的認知錯誤。認為團體優於個體，公益較私益有更高的價值，乃 2-2 2-1.

(19) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 釋字 709 號解釋中大法官 2-4提及「公共利益是一個典型的不確定法律概念。公法學上對此問題早有許多深入探究的文獻 2-5。依據德國公法界的探討，大致上已經獲得一種共通的結論：公共利益並不是單純的利益受益人的數量問題。這和一般所謂民主原則所指的少數服從多數（數人頭）並不全然一樣。所以公共利益概念具有內容不確定性及受益人不確定的特徵，公共利益也與規範法治國家政權與立法合法性依據的民主原則並無絕對的關連性。既然公共利益不是單純的以較多數量的個別利益集合起來，作為判斷之唯一準據 2-6。這些較多個人的利益集合體，也只能夠劃定為較為低層次的公共利益，立法者僅能據此低度地限制或侵犯其他人民的權利。至於能夠造成嚴重拘束甚至剝奪基本人權的公共利益，應當稱為中度或優勢的公共利益。我國憲法第 23 條許可侵犯人民的公共利益，沒有做此明白的澄清，則是將輕度、中度與優勢的公共利益，混為一談。此時唯有靠比. 政治大. 例原則才能調和之。屬於中度或優勢的公共利益，則是以『質量』取代了『數量』來判斷。公共利益是質量的問題，亦即是將一種特定有價值判斷的利益與個人的. 立. 利益比較起來，產生優勢的保護價值。這才可以導出公共利益超越私人利益的原. ‧ 國. 學. 則。如果公共利益是以數量來判斷，即不免會形成『以大凌小』的問題 2-7。以一棟住戶的公共利益而論，並不是單純以二分之一以上住戶的權益，即可侵犯其他. ‧. 少數人住居之權利。故此多數人之利益並不能列為中度或高度的公共利益 2-8」足見大法官另從質量與數量之概念中詮釋定義公共利益。. y. Nat. er. io. sit. 然於一場部門法律系列研討會（土地法學）中亦有論者 2-9指出在憲法上，考我國傳統文化的特徵，也反映在現行法規或執法人員的思維之中。都市更新條例所採的所有權人或樓板總面積的多數決以及強制排除的措施，都是基於絕大數人的利益等同公益，少數個人則屬私益。殊不知當前通行的法學上見解，公益不是整個社群或其中大部份成員利益的總合，而是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」。在多元社會須持續的透過公開討論形成共識，而不是由公權力主體片面決定，都市更新建設美好的景觀當然是增進公益，但在過程中社會秩序保障個人利益，也是維護公益的一環。…」刊載於中國時報 2012 年 4 月 5 日。 2-4 請參見陳新民大法官部分不同意見書，第 7-8 頁。 2-5 W.Klein, Zum Begrriff des öffentlichen Interesses, Diss.Münster, 1969, SS.14ff.；Erwin Krüger, Die Lehre von “öffenltichen Interessen”in der Verwaltungsrechtswissenschaft,1932,S.29.請參見陳新民，公共利益的概念，收錄於：憲法基本權利之基本理論（上），第 134 頁以下。 2-6 德國法學家陸帕（Rupp）也認為：公共利益並不是一批受益人的「數學總和」。見 H.H Rupp, Wohlder Allgemeiheit und öffentiches Interessen－Bedeutung der Begriffe in Verwaltungsrecht, im: Wohl der Allgemeiheit und öffentiches Interessen,Hochschule Speyer,1968,S.117.請參見陳新民，公益徵收的概念，收錄於：憲法基本權利之基本理論（上），第 367 頁。例如多數人即可決議徵收某個人房屋或土地提供公用，即是「少數人為多數人犧牲乎」？請參見陳新民，公共利益的概念，收錄於：憲法基本權利之基本理論（上），第 129 頁以下。 2-7 例如多數人即可決議徵收某個人房屋或土地提供公用，即是「少數人為多數人犧牲乎」？請參見陳新民，公共利益的概念，收錄於：憲法基本權利之基本理論（上），第 129 頁以下。 2-8 請參見蔡宗珍，2012，惡行亦或惡法？—文林苑都市更新爭議的省思，臺灣法學雜誌，第 198 期，第 3 頁。 2-9 請參見林明鏘，2013，土地利用關係與公共利益(1)Ⅱ會議紀錄，臺灣本土法學雜誌，第 226 期， 2-3. n. al. Ch. engchi. i n U. v.

(20) 第二章文獻與理論分析. 量限制跟剝奪土地財產權時，特別提到六個要件，第一要具有公益性，我們稱之為公共利益條款，但這個公共利益不一定是公用性，跟公益是不太一樣，在美國的最高法院就 4 票比 3 票，認為是公共利益概念大於公共使用，公共利益其實是非常寬的界線。第二是必要性原則，土地徵收最常見的兩個爭執焦點，一個是公益性，一個是必要性。例如主管機關要徵收一個公立學校的用地，有它的公益性，但把整個學校附近村子的所有私人土地全部徵收，其必要性何在？第三是正當的法律程序，如果程序在法官的審査下認為是經過協議價購，但如果協議價購，但價格不能談的話，算不算正當法律程序？第四個要件，狹義比例原則這裡所提出的是公益與私益衡量的比例原則。第五個是法律保留原則，除了必要性之外還要法律保留，法律保留在臺灣不是重大問題，問題是前面的幾個要件，第六個要件，其他憲法人權規定，最後公共利益概念，係針對財產權的限制與剝奪，所有權有. 政治大. 使用、收益、處分，這三種權利內涵。萬一所有權人使用、收益、處分權能都被剝奪的話，法院應該用更嚴格的標準來檢視公共利益，讓公共利益更具體化，並. 立. 要以公共利益說服老百姓，因為這是為了全中華民國的公共利益，而非特定個人. ‧ 國. 另有學者. 2-10. 學. 或公司的利益來徵收人民土地所有權。. 更明確指出於土地利用上有關於公共利益的判斷，基於土地的. ‧. 特性及整體基本人權的衡平考量，因此公共利益的判斷，應從保障基本人權出發，. y. Nat. 兼顧實體價値及程序正義，並落實到個別的領域。簡單來講，藉由建構一個保障. sit. 民眾充分參與的平台，當中亦包括資訊的公開及行政說明的責任，這樣民眾參與. al. er. io. 的土地利用管制並兼顧基本人權的保障，而確認公共利益的過程，是在具體化公. v i n Ch 織跟程序的設計，來彌補實體上公益目的概念的不確定性。至於組織跟程序，本 U i e h n c g 身的設計要如何規劃，才可既符合地方自治的精神，也符合相關地區人民的參與， n. 共利益判斷時不可或缺的。有論者. 2-11. 也舉出事實上公共利益可以透過相關的組. 這此部分都可以討論。另臺北高等行政法院 100 年度訴字第 1776 號判決中亦謂「公共利益，並不當然是整個社群或其中大部分成員利益的總合，普遍是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態，是涉及公益判斷是否正確，自不能任憑國家機關甚或實施者之主觀意見，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之，故在多元社會必要時尚須透過公開討論俾能形成共識，有賴依循一定之正當法律程序（告知、資訊公開、公開聽證、理由說明以回應評論），形成居民之整體意志、共識，以確立之。」亦提出雷同之見解。. 第 115 頁。請參見陳立夫，2013，土地利用關係與公共利益(1)Ⅱ會議紀錄，臺灣本土法學雜誌，第 226 期，第 117 頁。 2-11 請參見陳愛娥，同上註，第 119 頁。 2-4 2-10.

(21) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 綜上所述，以法學論點觀之，公共利益乃為一不確定之法律概念. 2-12. ，而係. 各個社會成員事實上共通之必要利益，經由複雜交互影響過程所形成基本的共同利用、享受可能之狀態，且公共利益係屬質量的問題，亦即是將一種特定有價值判斷的利益與個人的利益比較起來，產生優勢的保護價值，並經由透過多元社群的公開討論判斷是否符合公共利益之需求，形成之社會共識決定之。. 二、都市更新的公共利益探討都市更新的公共利益前，須藉由土地所有權之內涵2-13先進行詮釋後，以公共利益之定義，進一步解釋都市更新之公共利益，作為後續探討未經劃定應實施都市更新之地區民間申請實施都市更新是否具備公共利益之立論基礎。（一）土地所有權之內涵－供用義務. 治政由於土地為人類生活與生產活動不可或缺之基礎，具有高度公共性、社會性大立「應依循計畫為適當、合理之利用」，乃為應有之土地基本理念。於是，土地所 ‧ 國. 學. 有權人對於土地權利之行使（土地利用），自應顧及社會利益之調整，並負有義務將其土地提供依循土地利用計畫為具體有效率之特定用途使用。此即所謂「供. ‧. 用義務」。而供用義務，乃屬土地所有權內在之社會義務（內在制約），土地所有權人自應受此規制。又，供用義務雖屬土地所有權之內涵；但其義務之內容，. sit. y. Nat. 於法律上仍十分抽象、空洞。從而，其供為土地利用義務之內容，仍應經由公部門之土地利用計畫（諸如：都市計畫、都市更新計畫等）予以規制，並就個案之. io. al. er. 利用（都市更新事業計畫）為具體審査決定，否則供用義務之立論，將容易產生. n. v i n Ch 用計畫之引導及規制下，藉由公權力之介入，使之履行與實現 engchi U. 侵害國民基本權利之危險性。從而，土地所有權之供用義務，係於公部門土地利 2-14. 。. （二）都市更新之公共利益從都市更新事業之公共利益而言，按人民之基本權利，固為憲法所保障，但為增進公共利益之必要，亦得以法律限制之（憲法第 23 條）。因都市更新事業之實施，往往有益於土地為適切、有效之利用，落實都市計畫之內容；於是，依循都市計畫所為之都市更新事業，其事業本身固可認為或許具增進公共利益之色所謂不確定法律概念係指法規之用語係屬不確定或有多種可能之解釋，請參見吳庚，2010，行政法之理論與實用-增訂十版，第 118 頁。 2-13 鑑於臺灣權利變換方式都市更新事業制度之創設，主要係參考日本都市再開發（權利變換制其對相關議題之論述或值參考，爰參酌日本法理論之觀點，嘗試予以闡明。而有關於此，大體上可從土地所有權之内涵（供用義務）及都市更新事業之公共利益二面向，予以詮釋。 2-14 請參見陳立夫，2013，臺灣都市更新法制若干議題之探討，2013 年兩岸四地行政法學會學術研討會論文集，臺灣行政法學會，第 136 頁。 2-5 2-12.

(22) 第二章文獻與理論分析. 彩，為使更新事業順利推動，爰容許對個別的土地私權予以限制（外在限制），強制不同意參與都市更新事業之土地所有權人等亦必須共同參與。然而，實施都市更新事業，以促進土地之有效或高度利用、改善居住環境，並非必然即與公共利益直接連結。蓋難以否認者，私人之都市更新事業實施者，往往並非地區居民，而僅是以增加不動產價值，獲得開發利益、追求營利（私益）為其實施事業之主要目的；尤其，如前所述，都市更新事業實施結果，不僅部分土地權利人、居民等可能被迫離開其既有之生活基盤；且另一方面，亦存在土地投機炒作、不動產價格高漲等問題，衍生社會整體性之不利益。是以，並不能逕謂所有都市更新事業均具有公共利益。而公共利益之認定，固然事屬不易；但一般而言，得歸納其內涵應包含三要點：1.共同社會成員（國民、住民等）共通之必要利益（從社會觀點而言，乃具有用性與必要性）；2.社會全員得為基本的共同. 政治大更新事業之公共利益，其仍須立基於特定地區（亦即事業範圍）確實具有實施都立市更新事業之必要性，且其事業內容應依循公部門土地利用計畫（都市計畫、都. 利用、享受之可能；3.為國家、地方自治團體等公部門作業、管理。從而，都市. ‧ 國. 學. 市更新計畫）之引導，並得以實現包括更新事業範圍在內廣域社會之共同利益。而此有賴依循一定之正當法律程序，並形成居民之整體共識，以確立之。亦即，. ‧. 都市更新事業之實施，其具有公共利益，而得以對於土地私權予以強制之合理依據，乃基於在正當法律程序下，其事業為多數相關權利人及利害關係人所合意，. y. Nat. sit. 產生共同利益。並歸結於合理的土地使用計畫（都市更新事業計畫）之實施，且. er. io. 其因與都市更新計畫、都市計畫連結，得以確保都市計畫目標之達成。而為此，於確認都市更新事業之公益性、必要性時，應衡量該事業實現何種利益、價值與. n. al. Ch. i n U. v. 喪失何種利益、價值（即實體的公共性），並適切地調和現實對立之利益（即程序的公共性）。. engchi. 雖然目前的都市更新案例已有相當多，乃至於都市更新條例第 1 條立法目的之規定也揭示了都市更新是為增進公共利益，透過都市更新條例之規範與施行，完成都市更新的案例。然這樣的案例是否具備公共利益呢？實務界蔡律師志揚則表示「很多的個別案例，可能都不是真正具有公共利益。都市更新的公共利益判斷，應該要透過一個政府的土地利用計畫，來引導整個都市更新地區，更進一步引導個別的土地利用事業計畫：這樣的體系再加上民眾的參與，而後導出的多數人認為合理的土地利用。所謂的多數人認為合理的土地利用，並不僅是更新單元內的多數權利人，而是至少要包括地域性的多數人來認為這是一個合理的土地利用，以這樣的程序來判斷公共利益。雖然這還是相當抽象，但至少應是較為適當的做法。事實上公共利益的判斷，須透過民眾參與及資訊公開的確保，以及政府 2-6.

(23) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 的說明義務等之落實，才可使抽象轉為具體。日本已故著名行政法學者遠藤博也教授認為，都市更新並非僅在於興建高層建築（土地高度利用），而是應以謀求回復居民生活基盤的都市機能或改善生活環境為主要著眼點。換言之，都市更新的意義，並非在於物理的空間變革，而是為生活體系的再編成、高度化而為空間上的再開發；於此意義下，都市更新得以謀求何種程度的居民生活保護，乃是衡量都市更新公共利益上重要的要素。」因都市更新條例第 1 條中所規定復甦都市機能、都市土地再開發利用與改善居住環境等語，學者. 2-15. 解釋其僅是抽象例示促進公共利益的方法手段而已，. 並不等於公共利益，最後具體都市更新案，是否真正「提升公共利益」，仍須就其他更具體的公益指標分別分段程序加以認定之，不得僅憑高度抽象的「改善居住環境」等，而逕行認定（或推定）符合公共利益之增進，都市更新制度設計或. 政治大可吻合公益要件，亦非都市更新各級主管機關所能單方決定，而應該是一種各種立執行，是否符合公共利益之要求，並非由都市更新實施者片面宣稱之形式理由即利益整合後之「理想狀態」！從而「少數應服從多數」不再代表是公共利益，而. ‧ 國. 學. 是「多數尊重少數，並整合少數利益」後的狀態，始有資格稱為「公共利益」。其中都市更新條例公共利益之具體指標，係以都市更新條例第 6 條所揭示之參考. ‧. 基準，似得作為具體都市更新之公益存否判斷準繩，申言之：1.建築物窳陋或構. y. Nat. 造，間隔不足致妨害公共安全；2.建築物有傾頹朽坯之虞；3.建物排列不良，面. sit. 臨道路彎曲狹小，足以妨害公共交通；4.建物未符合都市應有機能；5.建物未能. al. er. io. 配合重大建設；6.具有歷史、文化、藝術、紀念價値，應予保存維護者；7.居住. n. 環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安者。綜合言之，不論是都市更新地區之. Ch. i n U. v. 劃設，或都市更新單元之執行，客觀要件上均應 1.建物未符合安全交通基本需求。. engchi. 2.而且外部環境惡劣之雙重標準，此時進行都市更新，始具最基本之公共利益，在主觀要件上，原則上亦應以都市更新執行單元內所有權利人之同意為必要，除非有高度客觀急迫危險外，不得單純以多數決機制，強制少數不同意都市更新者參與都市更新，並且進一步剝奪其所有權，如此條件具備，始符合公共利益所強調之前提要件：理想的利益整合狀態。並藉由比例原則、正當法律程序、法律保留原則及當事人地位與資訊對等原則來確保公益審查與配套措施。. 2-15. 請參見林明鏘，2013，都市更新之公共利益-兼評司法院大法官釋字第 709 號解釋，臺灣本土法學雜誌，第 227 期，第 121 頁。 2-7.

(24) 第二章文獻與理論分析. 而都市更新之公共利益，另有論者 2-16則認為因個案更新範圍及所欲達到更新目的之不同，本就會有不同公共利益之內容. 2-17. 。公共利益此一不確定法律概. 念，既會因時代及個別領域之不同而異其內容，無法標準化，故僅能就個案分別認定之。而都市更新之公共利益，因個案更新範圍及所欲達到更新目的之不同，本就會有不同公共利益之內容。故都市更新之公共利益，應由都市更新案件申請人提出，然後經由審查機制來認定。並應由審査機關對更新前後對都市環境、公共安全與衛生及防災的改善、都市機能的增進、原更新範圍內居住權人之損失及所獲得之填補等，予以利益衡量後，再進行綜合判斷。如依土地使用計畫（如都市計畫）體系之觀點論述都市更新公共利益之意涵，有學者. 論及一旦都市計畫報核發布實施後，其計畫內容（如土地使用種類與. 2-18. 建築強度規定等）乃可成為旨揭公共利益之代名詞，從而得作為後續相關措施（如. 政治大上「計畫擔保原則」之意旨，庶幾不讓先前都市計畫研提工作白忙一場。則同理立可知，下位計畫（如都市計畫細部計畫或都市更新事業計畫）亦不得「片面」變. 都市更新計畫或市地重劃計畫或措施等）實施之依據（基礎），此即德國計畫法. ‧ 國. 學. 更上位計畫內容（如都市計畫主要計畫或都市更新計畫），以避免其計畫內容無端被架空，此亦為計畫法上「合計畫類型原則」。此一論點亦適用於都市更新計. ‧. 畫及其下位計畫（例如都市更新事業計畫以及權利變換計畫）之關連性上，俾利提升實施都市更新計畫所須具備「公共利益」之具體度與符合度。. y. Nat. sit. 茲再以都市更新計畫之「實施地區」為例，則依據各級都市計畫之「定義」，. al. er. io. 亦即都市計畫（主要計畫）、都市計畫（細部計畫）、都市更新計畫、都市更新. n. v i n Ch 以具體化。例如，雖某號都市計畫已明定將於未來實施都市更新，但其區位尚未 engchi U 決定，則須藉由「下位」計畫予以確定，亦即依據都市更新條例第 21 條第 1 款事業計畫以及權利變換計畫，則其實施之「區位」將可藉由旨揭計畫「逐步」予. 請參見王珍玲，2013，論都市更新之公共利益－從司法院大法官第 709 號解釋及正當法律程序原則出發，法學新論，第 45 期，第 15 頁。 2-17 蔡志揚律師於「都市更新與居住正義－從文林苑案談起」座談會會議紀錄中提及「…我覺得都市更新一有利益，只是程度的多少。「文林苑」在的這個地方被劃定為更新地區是有道理的，更新前，建築物確實是老舊、很多不符耐震規定，有單向出口的無尾巷，消防動線不良、影響救災，確實有更新的必要性。更新之後，感覺上至少環境有一些改善，但正因為是小面積的都市更新，北面的六米計畫道路開闢到一半就斷了，由於郭元益的建築物還保留，只剩二米道路供消防救災，不過都市更新事業計畫有說要退縮留設六米的人行歩道，這樣消防車可以進來。那這個人行步道上的樹將來一定不能有，不然消防車怎麼進來？另外一邊則有種一些植栽，看起來感覺好像滿不錯的。從都市更新規劃的平面圖上看起來當然是有利益，只是利益的大小、是不是公共利益？其實這個案子的路寬不足消防通道劃設標準 3.5 公尺，將來更新後蓋十五層樓大樓，屆時一定要消防雲梯車來救災，這樣的路寬、選擇性的劃定，公共利益似乎已大幅減損。」，月旦法學雜誌，2012，第 206 期，第 289 頁。 2-18 請參見陳明燦，2012，公共利益與財產權保障－兼論我國《都市更新條例（草案）》，國會月刊，第 40 卷，第 10 期，第 40 頁。 2-8 2-16.

(25) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 規定，須經由「都市更新事業計畫」得確定其「實施地區範圍」，並依同條例第 20 條於必要時變更其上位都市計畫，俾利維持都市計畫之「計畫階層功能」。至於「權利變換計畫」，則由都市更新條例第 3 條第 5 款規定可知，其僅限於旨揭都市更新「實施地區範圍」之屬「重建區段」者。故都市更新之「實施地區範圍」應得解為「公共利益」之代名詞，且一地區都市更新所涉公共利益須藉由都市更新事業計畫之拍板實施，才得實現，否則皆屬空言泛談。綜上所述，現行都市更新條例係為解決城市之老化問題、改善都市防災、建物結構安全、公共交通、衛生環境等而設立，均係為獲得高度公共利益而設，然都市更新公共利益之判斷係需考量都市更新事業之實施係應依合理之土地使用計畫，且其與都市計畫、都市更新計畫之連結，並確保都市計畫目標達成下，藉由建構一套具備民眾充分參與之正當法律程序，始其確認都市更新事業之公益性、. 政治大調和現實對立之利益（即程序的公共性）所產生之共同利益後，以達衡平人民具立有居住自由及財產權保障之意旨，始足稱之都市更新公共利益之完備。必要性，於衡量該事業實現及喪失何種利益、價值（即實體的公共性），適切地. ‧ 國. 學. 然現行國內之都市更新制度卻非如此，因都市更新與都市計畫欠缺連結，造成未能整體考量與檢討，而公共利益亦未能實踐，雖都市更新條例立法目的所揭. ‧. 橥之「增進公共利益」，可從現行條例第 6 條「優先劃定」及第 7 條「迅行劃定」. y. Nat. 等各款所列之指標加以檢視，或可認定具有公益性。但未經政府劃定應實施之更. sit. 新地區，一般人民仍得依都市更新條例第 11 條之規定「自行劃定單元」實施更. er. io. 新是否符合前述所論及公共利益之要件則履遭學者普遍質疑。. n. a. v. l C 三、民間於都市更新以外地區實施都市更新事業之公共利益 ni. hengchi U. 依都市更新條例第 10 條及第 11 條之規定，不單是在都市更新地區可以實施都市更新事業，在政府劃定更新地區以外的地區，亦得實施都市更新事業。都市更新條例第 11 條之規定係為現行都市更新制度問題之所在。有學者指出 2-19依據統計截至目前為止，依都市更新條例第 11 條之規定於都市更新地區以外之地區實施都市更新事業的件數，多過依同條例第 10 條所規定實施的件數。那等於是本來應該在有都市更新必要的地區實施都市更新，政府資源應該要投資獎勵在這地方；結果不是，反過頭來放到沒有更新必要性、迫切的地方。而在都市更新地區以外的地區，所實施的都市更新事業是否有符合公共利益的目的呢？還是為 2-19. 請參見陳立夫，2012，「都市更新與居住正義-從文林苑案談起」座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，第 206 期，第 284 頁。另臺北市都市更新行動綱領 2.0（2014.11）提及「自 93 年本市都市更新處成立以來，受理民間申辦都市更新案件數逐年增加。截至 2014 年 12 月 31 日止，已受理都市更新事業計畫申請審議案 311 件，其中 240 件經本府公告核定實施，通過率 77%；，施工中 65 件、已完工 88 件」﹔於 2015 年 2 月 23 日重新檢索。 2-9.

(26) 第二章文獻與理論分析. 了私益的目的？為什麼會有這樣的制度？依據立法院公報所載，其立法理由是「為避免地方政府因經費與人力之限制，致更新地區之劃定標準過高，損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新，改善其環境品質之權益，爰明定土地及合法建築物所有權人為促進土地再開發利用或改善居住環境，且符合更新單元劃定基準者，得自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業。」更新地區的劃定標準過高而損及了地主的權利？沒有劃更新地區會損及土地所有權人的權利嗎？會不會劃了才是真正的損及？這樣的立法理由是大有問題的。而對於在更新地區以外的地區實施都市更新事業，也同樣地與更新地區的都市更新事業，一體適用都市更新條例第 44 條的建築容積獎勵、第 46 條的稅捐減免規定，是否合理？這個更新的誘因放在不正確的地方，因而導致紛爭問題的加速。而另有論者. 2-20. 也表示都市更新的公共利益應該可以分成兩個層次，第一個. 政治大計畫的公共利益？第二個層次，都市更新地區劃定之後都市更新單元的形成是否立符合劃定都市更新單元之必要的公共利益？在現行法中，依都市更新條例第 6 條層次，從土地使用計畫的公共利益來看，都市更新地區的劃定是否符合土地使用. ‧ 國. 學. 及第 7 條規定，劃定了都市更新地區，在劃定都市更新地區，都市更新單元要如何形成？依都市更新條例第 10 條、第 11 條規定，土地所有權人在已劃定都市更. ‧. 新地區，可以自己劃定都市更新單元，或是在沒有劃定都市更新地區的土地所有權人也可以自己劃定一個都市更新單元，這樣的都市更新單元形成應有需要重新. y. Nat. sit. 思考的空間。就整個都市更新的公共利益，應該要從上述兩個層次來看，一個是. er. io. 在都市更新地區劃定時，公共利益何在？當然這一部分是目前在都市計畫的土地使用計畫階層應考量者。其次，進行都市更新劃定都市更新單元時，都市更新單. n. al. Ch. i n U. v. 元的劃定會形成一個反共用財產的現象，也就是把原來一群不相干的人，因為都. engchi. 市更新單元劃定而綁在一起了，變成是強制性參與，所以這樣的強制參與有沒有公共利益的必要性？這才是現在討論都市更新條例第 10 條、第 11 條時要面對的問題所在。按都市更新條例第 11 條之規定，未經劃定應實施更新之地區，人民申請自行劃定更新單元可以基於「利己」之理由（促進其土地再開發利用或改善居住環境），申請實施該地區之都市更新事業，如以臺北市為例，依臺北市都市更新自治條例第 15 條第 1 項與第 2 項之規定「依都市更新條例第 11 條自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，其劃定基準應符合第 12 條及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所列規定，其裁量基準由主管機關定之。 2-20. 請參見楊松齡，2013，「文林苑願不願」－都市更新多數利益與少數利益之權衡會議紀錄，臺灣本土法學雜誌，第 227 期，第 133 頁。 2-10.

(27) 民間於都市更新以外地區實施都市更新事業問題之研究－以臺北市為例. 前項自行劃定更新單元，申請人應於主管機關審核通過後，六個月內擬具事業概要或更新事業計畫報核，逾期未報核者，應依前項規定重新辦理申請。」不難發現，更新地區外更新單元劃定基準指標多以建築物理折舊情形、硬體設施狀況為通案判斷，已違反都市更新條例施行細則第 5 條更新單元劃定原則及都市更新條例第 5 條、第 8 條經劃定應都市更新之地區程序保障，若准其得實施都市更新，則都市更新之誘因與執行手段自然可以適用於未經劃定更新地區之自行劃定更新單元之情形。此時，未經劃定更新地區之自行劃定更新單元是否具有公共利益，而可以適用誘因與執行手段則有問題。而未經劃定更新地區之自行劃定更新單元公共利益之認定，並無明確內容，其公共利益之界定即有困難。. 四、小結. 政治大. 在前大法官吳庚對公益定義前提之下「公益不是整個社群或其中大部份成員利益的總合，而是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理. 立. 想的整合狀態。在多元社會須持續的透過公開討論形成共識，而不是由公權力主. ‧ 國. 學. 體片面決定，都市更新建設美好的景觀當然是增進公益，但在過程中社會秩序保障個人利益，也是維護公益的一環。」我國都市更新制度要將公共利益此一不確定之法律概念予以具體化，尚需依合理之土地使用計畫，且與都市計畫、都市更. ‧. 新計畫之連結，在確保都市計畫目標達成下，藉由建構一套具備民眾充分參與之. y. Nat. 正當法律程序，始其確認都市更新事業之公益性、必要性，並衡量該事業實現及. sit. 喪失何種利益、價值（即實體的公共性），並適切地調和現實對立之利益（即程. n. al. 意旨，始足稱之都市更新公共利益之完備。. Ch. engchi. er. io. 序的公共性）所產之生共同利益後，以達衡平人民具有居住自由及財產權保障之. i n U. v. 總而言之，都市更新公共利益之判斷要素不在僅為形式片面上審認其具備達建物重建之目的，更必須考量土地使用計畫與都市更新之連結、實施更新地區之必要性、公益性、民眾充分參與及行政機關實質審認等之正當法律程序，始能真正落實基本人權的保障，並達實現都市更新公共利益之目的。然因現行都市更新條例第 11 條之規定，因供民間自行劃定更新單元，在現行都市計畫與都市更新欠缺關連性下，且又未見都市更新計畫作為其上位計畫之指導，加上各縣市政府自行訂定所謂更新單元劃定基準多以更新單元內建築物之物理狀況為判定指標，又復得以多數決方式實施都市更新，故此制度的形成是否具備公共利益所應成就之要件，容有疑慮，再者於釋字 709 號解釋後，認定都市更新條例第 10 條等之法定程序已違憲，其正當法律程序之不完備，自始因適用都市更新條例第 11 條辦理之都市更新事業已與憲法保障基本人權之意旨相左，而上述所提及有關正當法律程序及財產權保障之法理容於第二節至第三節接續論述之。 2-11.

(28) 第二章文獻與理論分析. 第二節都市更新與正當法律程序一、正當法律程序之意義依學者所提出. 2- 21. 正當法律程序之歷史，可追溯至中世紀英國之大憲章. （Magna Carta）。於 1215 年之大憲章中記載「任何自由人除非基於同輩或是國法（law of the land）之合法審判，不受逮捕、拘禁、扣押、權利或財產之剝奪、法外放置、放逐、或用其他方法遭受地位之剝奪」。其後，在此所謂之「國法」逐漸受到以「正當法律程序」（due process of law）之用語取代，兩者被解釋為相同意義。此種正當法律程序之概念，當初和英國的「法治主義」（rule of law）之觀念互為一體，不過在重視人權的程序保障之傳統下，則是以普通法（common law）保障正當之刑事程序。英國之此種發展為受到洛克等自然法論者之影響，. 政治大. 在和自然正義之觀念結合後，美國亦繼受此種法思想，並具體規定在美國聯邦憲法第 5 及第 14 修正條文。於美國司法審査制度的脈絡下，正當法律程序除要求. 立. 立法權保障正當程序外，在其後續發展當中，則不只是程序正當，亦要求實體正. ‧ 國. 學. 當。相對於此，歐陸有關正當刑事程序，最早起源於法國人權宣言，其第 7 條中規定「除非在法律所規定情況下並按照法律所指示的程序，任何人均不受控告、逮捕與拘留。」第 8 條則規定「法律只應規定確實和明顯必要的刑罰，而且除非. ‧. 根據在犯法前已經通過並且公布的法律而合法地受到科處，任何人均不應遭受刑. y. Nat. 罰。」於法律優位之下，尋求藉由法律進行程序及實體之保障為其特徵。不過，. er. io. sit. 於後續歐陸法之發展脈絡中，在人權保障上，實體比程序更受到重視。其次，於亞洲之發展，戰前日本之明治憲法第 23 條中亦有相關規定，戰後. n. al. Ch. i n U. v. 日本則於憲法第 31 條規定：「任何人，若不依法律所規定之程序，不得剝奪其生. engchi. 命或自由，亦不被科處其他刑罰」此憲法上之規定，一般被認為繼受美國聯邦憲法上正當法律程序而來。我國憲法第 8 條，亦有刑事上正當程序之規定，該條文適用於刑事程序中並無疑義，但在行政程序中，是否得引用憲法第 8 條作為行政上正當法律程序之依據，則有檢討之必要。行政之正當程序的憲法依據有關憲法上之正當法律程序是否可擴大適用在行政程序上，若可適用，則其憲法上之根據為何？適用於行政程序時，其內容是否和刑事程序相同，或是必須進行若干調整？針對上述問題，大法官於 709 號解釋中，只於解釋理由書中，引用釋字第 689 號解釋指出：「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、. 2-21. 請參見李仁淼，2013，都市更新與正當法律程序-大法官釋字第 709 號解釋評析，臺灣本土法學雜誌，第 235 期，第 47 頁。 2-12.