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證規定，除得與行政程序法之聽證規定相互接軌外，也得避免「公聽」與「聽 證」之混淆。
然是否僅將公開展覽刪除，補以分別送達事業計畫相關資訊予其他所有權 人，並將「公聽會」改成「聽證會」即為已足？大法官釋字第 709 號解釋並未 對此進一步為細膩指明，其中聽證如何取代公聽才得以符合正當行政程序之民 眾參與機制，均值得詳加探討3-14。故於都市更新條例第 11 條自行劃定更新單 元及多數決之運用下，其公共利益之目的甚微薄弱，更應讓都市更新單元之相 關權利人享有知悉事業計畫相關資訊及參與聽證之權利，強化透明完善之民眾 參與機制，始無違憲法要求之正當法律程序。
二、實體面
惟因上述都市更新條例第 11 條因適用釋字 709 字號宣告違憲之法條，而 產生程序面諸多立法疏漏外，其中立法者對於都市更新條例第 11 條之規定適 用下，關於權利義務之實體法規層面亦未整體詳加制定考量，導致未經劃定應 實施更新地區民間申請都市更新之制度問題重重，本研究茲分別敘明有關未經 劃定應實施都市更新之地區民間申請實施都市更新制度上實體之立法缺漏。
(一)立法目的與手段不一致
依我國都市更新條例第 25 條之規定「都市更新事業計畫範圍內重建區段 之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、
區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築 物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。」可知我國實施都市更 新實施方式不限於單一模式，惟都市更新條例第 11 條之創設係為輔助政府資 源有限之困難，加上此制度之施行與其他方式相比享受諸多容積獎勵優惠待遇，
導致國內現行由民間主導之都市更新大多數採權利變換之方式辦理，惟因此制 度之劃設基準缺乏具體公共利益之考量、民眾參與度不足、主管機關之審認流 於形式等問題，加上多數決之規定排擠了相對少數人，侵害了少數人之財產權 保障等等，明顯已與都市更新條例第 1 條促進公共利益之立法目的相佐。
若依比例原則之意涵所示「國家所採取者必須是有助於達成目的的措施
（適當性原則），如果有多種措施均可達成目的，國家應採取對人民侵害最小者
（必要性原則），且國家所採取的手段所造成人民基本權利的侵害和所欲達成 之目的間應該有相當的平衡（兩者不能顯失均衡），亦即不能為了達成很小的目
3-14請參見林明鏘，同前揭註，第 8 頁；現行新北市政府之實施方式係於舉辦公聽會後直接辦理 聽證、無爭點之案件是否須每案辦理聽證等等問題。
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的而使人民蒙受過大的損失。且合法之手段與目的間存在的損害比例必須相當
（狹義比例原則）」3-15，我國都市更新政策制定之目的係為有效達成推動都市 更新，國家制定多重（徵收、區段徵收或市地重劃）方式據以實施都市更新，
本應由國家全面主導之都市更新事業，由於都市更新條例第 11 條制度之開放 係為藉助民間力量進而協助達成都市更新政策之推動，惟因此制度之施行已足 以剝奪人民之居住自由及財產權保障，換言之，國家開放民辦都市更新之政策 手段產生對人民居住權及財產權嚴重之侵害與有效推動都市更新之目的兩者 間存在的損害並未相當，以整體都市更新所欲達成之公共利益而言，民間於都 市更新以外地區實施都市更新事業制度之開放僅照顧到少數私益，其手段與目 的之間所存在的損害比例已顯不相當，此制度之施行容有再行修正之需。
(二)民間自行劃定更新單元缺乏上位指導之都市更新計畫
於都市計畫之思維中，都市更新計畫乃上承續都市計畫，下引導都市更新 事業計畫，應發揮都市計畫法上位計畫循序指導下位計畫之功能，依我國都市 計畫法第 63 條規定「直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於 窳陋或髒亂地區認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實 施之。」即明確指出劃定更新地區範圍時應併同訂定「都市更新計畫」以為實 施之依據。惟於都市更新條例第 5 條 3-16之適用下，訂定都市更新計畫卻成為 一個可有可無之程序，也造成計畫體系之連結消失，另現行都市更新條例施行 細則第 5 條3-17規定劃定更新單元應考量之因素中未見居民意願等依相關考量，
惟都市更新過程中，維繫居民既有社區網路並保存其人文特色，至關重要，是 故訂定都市更新計畫係即應就居民意願，原有社會、經濟關係及人文特色，加 以調查評估，研訂基本的處理策略，以作為實施者擬定都市更新事業計畫之指 導，其功能才得以延續，使都市更新地區得以有效依循發展。
然而，現行都市更新之實施係以民間於未經政府劃定應實施都市更新之地 區申請劃定為主，因政府未能全面訂定都市更新計畫，使得在未經政府劃定應 實施都市更新之地區是沒有都市更新計畫，在無上位整體都市更新計畫做為指
3-15相關理念請參見廖義男，2015，第八講，都市更新引發之思辨，第 157 頁。
3-16都市更新條例第 5 條規定「直轄市、縣（市）主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原 有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估；劃定更新地區，並視實際需要分別訂 定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導：一、更新地區範圍。
二、基本目標與策略。三、實質再發展。四、劃定之更新單元或其劃定基準。五、其他應表 明事項。」
3-17都市更新條例施行細則第 5 條規定「更新單元之劃定，應考量原有社會、經濟關係及人文特 色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土 地權利整合之易行性等因素。」
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導之情形下，形同開放民間於非都市更新地區恣意申請劃定都市更新單元，故 於都市更新條例第 10 條及第 11 條之適用下，僅需由實施者擬定都市更新事業 概要、事業計畫以為足，在未經劃定應更新之地區是無任何上位都市更新計畫 作為指導之依據，將易導致都市政策規劃失靈及行政資源之浪費等問題，而此 處嚴重之立法疏漏更需亟修法補足。
(三)劃定基準指標未與公共利益連結
於我國不論公辦或民辦都市更新，啓動都市更新程序的前提要件必須是都 市更新地區或都市更新單元，然以何種標準去劃設都市更新地區或都市更新單 元，即具有先決問題的重要性。在都市更新地區劃定標準中，有關優先劃定及 迅行劃定或變更更新地區要件，大多與公共利益具有重大關連性，例如：涉及 公共安全、公共交通、公共衛生、社會治安、避免重大災害或配合重大建設等 情事，始予劃定或變更為都市更新地區，此種劃定或變更行為具有行政裁量性 質，固無疑問（併參照北高行 100 訴 883 判決），但是都市更新條例授權各地 方縣市政府得自行發布之「更新單元劃定基準」（都市更新條例第 10、11 條）， 則變相形成第三種裁量要件，即非迅行亦非優先劃設地區，仍得由民間自行劃 定都市更新單元，此種裁量是否與公共利益相互矛盾，即有深入探究之必要。
1.更新單元劃定基準脫離都市更新條例之規範
都市更新條例施行細則第 5 條規定「更新單元之劃定，應考量原有社會、
經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、
公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素。」然觀其各縣市政府 之劃定基準其指標內容多已建築物物理折舊情形、硬體設施狀況為通案判斷，
復主管機關以符合指標內容一至三項者判斷符合都市更新條例第 6 條、第 7 條，
一再遭受是否劃定基準即屬考量公益性之質疑，明顯違反施行細則第 5 條之規 定。於監察院的糾正案中 3-18提出由行政機關劃定都市更新地區之原則，都市 更新條例第 6 條、第 7 條雖定有明文，然各款之具體認定標準卻付之闕如。對 於未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境，亦欠缺具 體認定標準。亦未見都市更新條例依法律明確性原則規定「更新單元劃定基準」
不得違反該條例第 6 條、第 7 條規定，內政部亦未統一訂定「更新單元劃定基 準」。僅見地方主管機關為因應實際需要，有自行依自治條例訂定相關評估標 準者，但卻有多項指標不符該條例第 6 條規定。而且該條例第 6、7 條過於簡 略及抽象的原則性規定，有造成行政恣意劃定更新地區或不敢劃定，以致實際
3-18請參見 101 年內正第 29 號糾正案文及調查意見，第 6-11 頁。
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上無整體性更新必要之地區被劃定，真正需要更新之地區反而未被劃定之虞。
另按都市更新地區或更新單元之劃定，涉及私有建築物之拆除重建，對人 民財產權有重大影響，依司法院釋字第409號解釋意旨，其具體認定標準及應踐 行之程序，應以法律規定為宜。或謂因該條例第6條、第7條已有原則之規定，
另按都市更新地區或更新單元之劃定，涉及私有建築物之拆除重建，對人 民財產權有重大影響，依司法院釋字第409號解釋意旨，其具體認定標準及應踐 行之程序，應以法律規定為宜。或謂因該條例第6條、第7條已有原則之規定，