國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
25
第參章 立法院的委員會沿革與現況
─與美國國會的比較
本研究專注於立法院委員會，並著眼於個別立委的條件差異，並分析對其立 法成果的影響。然而，在進入個別立委的討論之前，我們必須先釐清最重要的背 景條件，也就是立法院委員會在實際的立法流程中，到底扮演了什麼樣的角色？
特別是，本文想要探討立法委員在委員會內的資深度及召委職位的影響性，更必 須事先瞭解台灣的立法院委員會的沿革與轉變，以及是否確實往強調專業審查的 方向前進；過去，臺灣的立法院委員會常常被視為不夠專業、不夠獨立自主的。
因此，必須先了解目前立法院委員會的運作方式與資深度是否建立或者強化，才 有理由更進一步深入探討立法委員在委員會內的條件差異是否有所影響。
只要一談到專業、具有審查力量的委員會，美國國會必定是首先躍入腦海的 例子。美國國會擁有非常強而有力的委員會體系，在立法審查的過程之中扮演著 非常重要的角色，也非常強調議員在委員會資深度上的累積。然而，無論是台灣 或者是美國，都曾經針對委員會的相關規定做過不只一次的改革，並深深影響著 往後議員或委員資深度的累積及召集委員的選擇。因此，藉由簡單地探討美國這 個以強大委員會著稱的國家，並與台灣的立法院改革情況做出比較，將有助於我 們更清楚了解資深度與召委職位的重要性。
一、立法機關中專業審查的象徵：美國國會常設委員會及其 沿革
美國國會中的委員會擁有非常悠久的歷史，從十九世紀起，眾議院和參議院 便設有委員會機制。美國的委員會主要分為四大類型：常設委員會(standing committees)、特別委員會(special committees)、協商委員會(conference committees) 以及聯合委員會(joint committees)。除了常設委員會之外，其餘委員會大多是配
‧
這個事實心知肚明(Hinckley 1983, 140)，至於究竟有哪些法案可以被送進院會討 論，決定權就掌握在委員會手中。一般均同意，現代美國國會約於 1910 至 20 年代建立而成(劉有恆 2002)，雖然美國的第一個常設委員會於 1789 年便成立，但是穩定的委員會結構和組織規則大約是在 1922 年才正式完成(Deering and Smith 1997, 30)。14不過自從 18 世紀開始，有相當長的一段時間，委員會的數量 一直持續增加(Jewell and Patterson 1977, 179)，特別是從南北戰爭時期到 1920 年 代之間，幾乎是每面臨一個新的政策議題，就會有針對該專門主題的新常設委員 會成立，委員會數量增加的速度極為迅速，這段時期的常設委員會數量甚至一度 高達 74 個。然而在現代的委員會制度建立之後，議員很快就發現過多的委員會 數量使得他們難以兼顧所有參與的委員會；因此到了 1946 年、也就是第二次世 界大戰結束之後，美國的參眾議院都通過立法改造法(Legislative Reorganization Act of 1946)，將常設委員會的數量砍了一半以上，並設定了兩院的委員會數量 上限，原來的其他大量委員會則以較次級的小組委員會(sub-committees)的形式續 存(Frantzich and Schier 1995, 123-124)。15 這波改革事實上遭遇了不少困難，因 為委員會的裁減，意味著委員會主席的名額減少了 40 多個，而且許多議員在原
13 特別委員會是暫時性的組織；聯合委員會是參、眾兩院共同組成的委員會；協商委員會則是 配合解決兩院紛爭時組成的暫時性委員會。
14 1921 年美國通過預算與會計法(Budget and Accounting Act of 1921)，建立了現代化的財政決策 流程體系，並依照該原則削減常設委員會的數量，因此從 1922 年開始，委員會的數量就已經在 慢慢走下坡，直到 1946 年的立法機關改造法，才正式將委員會控制在一定的數量（劉有恆 2002）。
15 參議院及眾議院分別曾在 1922 與 1927 年試圖減少委員會數量，控制在 30 至 40 個左右，不 過這個數量依然太多。(Galloway 1953, 276-278)
‧
先的委員會所累積的資深度也遭到中斷(Jewell and Patterson 1977, 180)；從這裡 我們便可以看出，委員會主席的職位與資深度的累積對美國國會議員而言是非常 重要的。然而，這波改革雖然造成了委員會數量的減少，卻也相對地加強了得以 續存下來的這些委員會的影響力，甚至迎接了「委員會政府」(Committee Government)時代的到來。
值得注意的是，隨著美國的現代委員會制度開始發展、穩固，便一直是以在 而不必考慮其他條件（蕭怡靖 2005）；Davidson 和 Oleszek(1994, 207)便提到，
在委員會裡連續待最久的多數黨成員自然而然就會成為該委員會的主席，不會受 到政黨忠誠度等條件的牽制，這也使得委員會主席的權力非常堅固，可以說在美 國國會裡，委員會資深度與召委職位之間存在著明顯的關聯性。一個資深的議員 可能在同一個委員會內連續待上長達二十年之久，不但完全足以使他成為該領域 的專家，也對立法審查的運作瞭若指掌(Jewell and Patterson 1977)。而前面所述 的 1946 年針對委員會數量的裁減，使得資深度的制度更加穩固。在常設委員會 數量達到最高峰的時期，每個議員原先可能必須參與十幾個委員會，不過隨著委 員會數量減少，每個議員參與的數量也隨之減少；議員們開始有更多時間能專注 在特定的委員會上，資深制也就得到進一步強化的機會(Loomis and Schiller 2005, 156)。
從 1947 年至 70 年代，美國進入了所謂的「委員會政府」時期。真正的委員 會資深制與專業化制度在這段時間達到高峰，委員會的權力不僅極大化，甚至超 越國會中的其他主要領袖的控制，真正主宰了法案的生殺大權(Huitt 1965, 89)。
委員會的主席甚至不受到政黨領袖的控制，即使推動了和政黨領袖立場相悖的政
‧
不過，委員會及其主席的權力很快就遭到挑戰，Loomis和Schiller(2005, 157) 提到，到了 1970 年代中期，委員會再一次面臨了改革的命運。16 而且這波改革 削減了常設委員會的力量，並在 1974 年的改革案中明確地確立了眾議院中小組 委員會(subcommittee)的職掌與運作規則，同時也首度打破了完全依照資深度決 定委員會主席職位的規則；從此，眾議院進入了「小組委員會政府」(Subcommittee Government)時期（劉有恆 2002）。不過，這並不表示小組委員會得以取代委員 會掌握決策的主權，它們只是以重要的次級組織形式存在於國會內而已(Loomis and Schiller 2005, 158)。
到了 90 年代進入後改革(post-reform)時期，小組委員會的數量再度因為共和 黨試圖將權力核心轉移至政黨領袖手中所著手進行的改革而大幅減少。時至今日，
美國國會委員會已經不再像過去那樣完全依循著資深制決定委員會主席的資格，
政黨的力量逐漸增強，我們甚至可以看到某些參議院的委員會主席會依照黨意幫 助一些與自己的偏好相違背的提案通過(Loomis and Schiller 2005, 162)；然而，許 多資深的委員會成員仍能夠像過去那樣自然成為委員會的主席，不可否認的是， 年眾議院的「韓森委員會」(The Hansen Committee)與 1976 年參議院的「史蒂文森委員會」(The Stevenson Committee)。其中韓森委員會所提出的改革內容便是 1974 年眾議院委員會制度改革案 的基礎。（劉有恆 2002）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
29