委員會資深度與召委職位對立法委員立法表現的影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士學位論文指導教授：盛杏湲博士. 委員會資深度與召委職位. 治政對立法委員立法表現的影響大立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林乃新撰中華民國一百零四年九月.

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(3) 謝辭 “兩個囚徒從監獄的鐵欄杆望出去，一個看見泥濘，一個看見星星。” ─Frederick Langbridge《不滅之詩》走到最後這一步、回顧起在政大政治系讀碩士班的三年，真心覺得自己是無比幸運的。平凡人的一生或許沒有多少次機會能擁有一塊專屬的空間書寫自己對於完成某件事情的想法，即使一路上是跌跌撞撞地走到這裡，還是很慶幸能有機會將對身邊眾人的感謝給傳達出來。本篇論文能夠完成，首先必須感謝指導教授盛杏湲老師。從就讀大學部時就蒙受盛老師的薰陶；進入碩士班之後在盛老師的方法論，以及在國會研究的課堂所學，都是引導我選擇做立法院研究的重要因素。碩二起在盛老師的科技部計畫中擔任研究助理，過程中也使我更加深入去理解臺灣立法院的現況，更在老師的研究計畫中習得了各種寶貴的知識及研究方法的實踐。在論文寫作的過程中，老師總是溫柔且不厭其煩地提供我各種想法和問題的解決之道，並提醒我要記得保持信心。若沒有老師的細心指導及關心，本篇論文絕無可能順利完成。政治系的諸位師長是促使我在三年前決定就讀碩士班的首要理由。大學四年，在政治系受到的照顧太多，卻仍覺得自己在政治學這塊領域所知甚少。進入碩士班之後更發現，政治系的每一位老師都從不吝於撥出時間與學生交流與討論，淵博的知識背景也讓我在求學的過程中深深感受到這門學科的寬廣。在政治系辦公室擔任助理的三年也是我學習過程中的重要時光。感謝張銀珍助教和張詠雯助教長久以來的照顧，不僅讓我在系辦工讀的日子裡學到許多待人處事的方式，對我來說系辦更是個溫暖如家的地方。寫論文的過程中絕不可能是毫無阻礙的。感謝在政治系與我一起為論文努力的所有夥伴。謝謝從大學開始就一直無條件陪伴我度過每一次挫折的摯友蕙綺和阿官，你們總是在我一個人為了論文崩潰時立刻提供我所最需要的陪伴與鼓勵。謝謝穎柔、翊夫學長、楊明瑜、宜謙的照顧。另外還有許多在政治系或者並非政.

(4) 治系的朋友，名字容我不一一列出，然而作為我的心靈支柱的你們，相信以我們之間的默契，你們一定都會明白。特別感謝友人丁寧，在我三年來最想放棄學業的那一天對我說了決定性的話：「如果仔細想清楚之後還是覺得自己看不見終點的話，就快點放棄吧。但是如果其實看得到終點，再怎麼痛苦都要撐到那裡去。」這句話或許很簡單，卻是幫助我透過層層迷霧看見就在前方不遠處的終點、並且支撐我走到最後的關鍵。進入碩士班之前曾經預先做好了「研究所是一個人的孤軍奮戰」的心理準備。然而真正來到這裡，才意外發現自己竟從來就不是一個人在戰鬥。在此必須深深感謝在所上的兩位好友定暐和家炘，在我每一次遇到困境時總是毫不猶豫伸出援手，在我每一次提出近乎愚昧的問題時耐心幫我釐清解決之道。兩位對學術有著無庸置疑的熱情與我所望塵莫及的才能，而能與兩位天南地北閒聊的日子將會是我最懷念的碩班時光。謝謝你們與我並肩戰鬥，並在我每一次信心盡失、選擇低頭看著泥地時，總會提醒我要記得抬起頭去看向星空。謝謝陪我走完這三年的每一首搖滾樂和每一部電影，謝謝詩人與小說家，無法想像人生若沒有這些將會是多麼黯淡無光。感謝家人在我求學的漫長過程中給予的無盡包容。謝謝爸爸從不催促我，讓我安心而毫無後顧之憂的讀完三年碩士班。謝謝最瞭解我的妹妹，總在我亂發脾氣時安撫我焦躁的情緒。最後要感謝我的母親，她總能將一切平凡變得不凡，並且在我平凡無奇的這二十五年人生裡，始終選擇支持我所做的每一個決定。.

(5) 委員會資深度與召委職位對立法委員立法表現的影響. 摘要. 委員會是立法程序中相當重大的一個關卡，可以想見，立法委員在委員會內的職位和長期的專業知識背景勢必也會形成一種有助於其立法工作的條件。然而. 政治大員會內的條件差異；至於從立法委員個人角度出發的相關研究，常常僅限於在立立. 臺灣過去對於委員會的研究往往是從整體觀點出發，鮮少分析立法委員個人在委. ‧ 國. 學. 法院的連任次數，卻缺乏對「委員會資深度」的有系統且完整的探討。有鑑於此，本研究以立法委員為單位，分析第二到第七屆立法院的所有法案，試圖透過量化. ‧. 統計的方式釐清立委在委員會內的職位與委員會內的資深度是否確實會影響其. sit. y. Nat. 立法表現。. al. er. io. 本研究發現，擔任召集委員的立委無論在整體提案或專業領域的提案上都有. v. n. 較為傑出的表現，顯示了臺灣的召集委員往往握有程序優勢。而委員會資深度也. Ch. engchi. i n U. 發揮了一定的影響力，因為隨著立委在特定委員會內的資深度累積得越多，在該領域的提案數量及提案成功數量也會隨之有顯著的增加。這也顯示了立法委員的提案有邁向專業化的趨勢。研究結果顯示，委員會內的條件差異確實是會對立法委員的問政表現造成影響的。雖然目前臺灣的立法院委員會仍不能說是一個極為專業化的制度安排，但是分析召集委員透過權力行使對提案所產生的影響力，以及委員會成員在其專業領域內的提案表現的突出，都顯示了委員會在立法流程中扮演著一定程度的重要角色。. 關鍵字：委員會資深度、召集委員、常設委員會、立法院、立法成功 i.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(7) 目錄圖次 ..........................................................................................................v 表次 ........................................................................................................ vi. 第壹章研究問題與目的 ........................................................................1. 立. 政治大. 第貳章文獻回顧與理論 ........................................................................7. ‧ 國. 學. 一、委員會在立法過程中所扮演的角色：不同的觀點 ....................................... 7. ‧. 二、委員會內的資深度及職位.............................................................................. 11 三、影響立法成敗的因素...................................................................................... 18. er. io. sit. y. Nat. n. 第參章立法院的委員會沿革與現況─與美國國會的比較 ...............25 a v. i l C n hengchi U 一、立法機關中專業審查的象徵：美國國會常設委員會及其沿革 ................. 25. 二、臺灣的立法院委員會沿革：走向資深化與專業化的過程.......................... 29 三、立法院改革之後：委員會專業化了嗎？...................................................... 35. 第肆章理論與研究設計 ......................................................................39 一、研究理論與假設.............................................................................................. 39 二、變數說明與建構.............................................................................................. 49 三、資料來源及分析方法...................................................................................... 55 iii.

(8) 第伍章實證分析結果 ..........................................................................57 一、立法委員累積委員會資深度及擔任召委比例之實際狀況.......................... 57 二、整體立法表現的分析...................................................................................... 64 三、專業委員會內立法表現的分析...................................................................... 67. 第陸章. 研究結論 ................................................................................71. 政治大一、研究發現.......................................................................................................... 71 立 ‧. ‧ 國. 學. 二、研究限制與未來建議...................................................................................... 74. 參考文獻...................................................................................................77. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 圖次圖 2-1. 本研究定義之立法表現 ............................................................................... 19. 圖 2-2. 立法效力及立法成功之區別示意 ............................................................... 22. 圖 4-1. 研究架構圖 ................................................................................................... 48. 圖 4-2. 立法委員於委員會累積資深度之資料處理方法 ....................................... 52. 圖 5-1. 立法委員擔任常設委員會召集委員比例趨勢 ........................................... 59. 圖 5-2. 召委於自身之專業委員會擔任召委之比例趨勢 ....................................... 61. 圖 5-3. 召委與非召委平均資深度變化趨勢圖 ....................................................... 63. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(10) 表次表 3-1. 立法院委員會之變革 ................................................................................... 34. 表 4-1. 各屆立法委員在該屆固守同一委員會之會期數（第二至七屆） ........... 40. 表 4-2. 立法院第二到八屆委員會組織變革 ........................................................... 51. 表 5-1. 立法委員於委員會累積資深度 ................................................................... 58. 表 5-2. 立法委員擔任常設委員會召集委員情況 ................................................... 59. 表 5-3. 立法委員於自身專業委員會擔任召委之情況 ........................................... 61. 政治大立法委員提案成果的負二項迴歸分析 ....................................................... 66 立. 表 5-4 召委與非召委平均資深度 ........................................................................... 63. 表 5-6. 委員會資深度及專業委員會召委職位對委員於該委員會中立法提案成果. 學. ‧ 國. 表 5-5. 的負二項迴歸分析........................................................................................ 69 委員會內條件差異是否影響立法表現 ....................................................... 73. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 6-1. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(11) 第壹章. 研究問題與目的. 委員會是立法機關的雙眼、雙耳與雙手。 (John D. Lee 1979). Lee 的這番話，點出了委員會在立法機關中的重要地位。一般在談到立法機關時，我們很難忽視委員會在立法過程中所扮演的角色；雖然隨著制度的不同，. 政治大. 各國的委員會在這個過程中的影響力也會有所差異，但是在一個講求立法機關與. 立. 行政機關彼此抗衡的制度裡，委員會的重要性絕對是無庸置疑的。. ‧ 國. 學. 委員會之所以重要，不僅是因為它是立法機關在進行法案審查時的一個重要階段，更是因為委員會是由國會議員所組成。這代表著他們在任期間，都有可能. ‧. 因為擔任某個委員會的成員，而有機會對特定領域的法案發揮有別於非委員會成. y. Nat. n. al. er. io. 必會有所影響。. sit. 員的影響力。可以想見，委員會成員的身分對於國會議員的立法問政成果，也勢. i n U. v. 而立法問政正是國會議員在任期內最重要的任務之一。在過去，當我們提到. Ch. engchi. 國會議員的主要行為時，通常都會將其分為「立法問政」與「選區服務」兩大類（盛杏湲. 2000a；黃秀端. 1996），前者包括政策的制定與提案、質詢、政府監. 督等等，主要是在國會內進行；後者則是與選區選民的互動，是在國會以外所進行的行為。當然，這兩者都是非常重要的工作，而選區服務雖然是能使國會議員迅速且直接地得到自己選民的好感度的工作，但他們也不能忽視自己的立法問政工作。正如 Davidson(1970)所指出，大部分的選民被問到認為國會議員應該做些什麼時，還是認為議員應該要立法、透過提案解決問題。因為，立法機關成立的最基本原因就是希望能由一群能夠代表民意的人員來制定法律。由此可見，雖然選民服務與選民的生活較直接相關，但是國會議員在立法問政上的表現仍是選民 1.

(12) 非常在意的部分。在此所說的立法問政包含了相當多種類的行為，又可依需要付出的程度分為不同層次，也能夠對應至一個法案形成的不同階段；例如一個法案必須從草擬階段到提案、進入程序委員會、經過一讀、朝野協商、二讀與三讀，便可對應到立法委員的提案、出席委員會、發言、協商、出席院會與投票等行為；而其中，每一個步驟都勢必要付出不同程度的資源和努力，包括了時間、人力資源與立委本身掌握的人脈等等。從程序上來看，提案是一個法案形成的第一步，卻也是最需要投入精力和資. 政治大法律，更有可能為自己的選民帶來好處，通過的法案愈多、愈靠近自己的理想，立源的步驟，更是立法委員在立法問政上最主要的成就指標。因為提案不僅能影響. 對於立法委員的連任也就更有保障。因此，當一個立委試圖去推動一個法案，勢. ‧ 國. 學. 必要先瞭解民意的走向，也要確定來自自己所屬政黨的支持與否，以利這個法案. ‧. 日後能較為順利的走下去。尤其當法案涉及專業領域時，更需要經過深入的了解。. y. Nat. 如果一個委員和他的團隊對某個領域完全不了解、也沒有投入時間和資源去深入. er. io. sit. 研究，就很難在那個專業的領域中擬出足以說服他人的提案。. 相較於其他立法問政的行為，要提出一筆提案其實是個相當辛苦的歷程，然. al. n. v i n 而更進一步來說，要讓一筆提案通過三讀則又更加困難；因為並不是所有提案都 Ch engchi U. 能夠幸運的順利完成三讀，如 Froman(1967)所指出，一個提案完成審查的過程是非常耗時的，且在這漫長的步驟中，任何一步的任何一個錯誤都可能導致徒勞無功。事實上，有非常多提案甚至無法順利被排進委員會的議程裡，遑論順利通過委員會與院會的審議；另外，還有一些法案雖然在程序上完成三讀通過，卻在政黨協商過程中偏離了本來的提案方向及最初的立意。在這些情況下，我們也不能說它們是成功的法案。以台灣過去的情況來看，每一屆立法院完成三讀的提案大約只有兩至三成左右，也就是說，至少有三分之二的提案其實無法達到其目的。而盛杏湲（1997）指出，當立法委員越是努力去介入法案的立法過程，最後的立法產出結果就會越接近立委的理想位置；也就是說，如果立委投入越多的資源和 2.

(13) 努力，該法案最終邁向成功的可能性也就越高。因此，應該能夠由此推論：當立委花費在某個提案過程中的時間和資源越少，該法案可能是與他關係較小而導致該立委不需特別關注的法案；因為若立委關注該法案卻不努力介入，該法案的走向就會偏離他個人的理想位置甚至失敗。在此，本文所指的立法表現聚焦於前述兩者，也就是立法提案數量與成功數量的部分。不只是因為提案與成功數量是較能具體反映立法委員在立法問政上的成就的指標，更因為它所需要投入的努力和資源的付出比其他立法行為都還要更多。. 政治大每位立委必定會盡量去提出最多的提案以凸顯自己的功勞，並且介入最多法案的立我們可以想像，假設立法委員握有的時間和其他資源條件都是無限的，那麼. 形成過程，以確保每個政策（無論是自己還是別人提出的）的產出能夠符合他的. ‧ 國. 學. 理想和利益。但是，由於受限於前述的資源限制，立法委員在現實中卻無法總是. ‧. 全心全意投入立法。我們可以繼續推測，一個立法委員在自己的提案上所付出的. y. Nat. 心力及資源，勢必會比花在其他人所提出的法案上要來得更多，因為自己提的法. er. io. sit. 案即為該委員立法問政最直接的績效，提案與提案成功的數量也是可受外界公評的客觀指標。那麼，假設其他條件不變時，立委手中若握有越多資源，提案的數. n. al. i n 量一定會越多，而其中能成功通過的提案也應該越多。 Ch engchi U. v. 而在漫長的提案審查過程中，法案需要經過很多階段的審查，無論在哪個階. 段被阻擋，都等同於前功盡棄；如 Hinckley(1983)所說，立法的賽局不是贏就是輸，沒有中間值可言。而對一個提案來說，委員會不僅是一個提案所需要面臨的第一個重大關卡，也是象徵著立法機關專業審查的一個步驟。以台灣的情況而言，從第二屆立法院開始，每一屆立法院都會處理大約兩千到四千多筆不等的提案，其中不僅包含微幅的修正案，當然還包括非常多初次提出的大型草案。其中，每個提案都會涉及到某個層面的專業知識和相關背景，且法律作為國家運作的基礎，自然不能輕易制定。因此我們可以想像，要院會全體共同一一處理所有提案是不可能的，因為這 3.

(14) 麼做不僅相當耗費時間，考慮到大部分委員並沒有相關領域的專業，也顯然相當浪費人力。正是因為如此，將提案送入各別的委員會討論的時候，就是審查提案的過程中非常重要的一個環節。這種專業分工不僅能促進立法機關運作的效率，甚至也能確保立法機關運作的主體性；如美國學者 Jewell 及 Patterson(1977, 177) 便指出，委員會的設立是為了幫立法機關抵擋成為行政機關附庸的命運的防禦機制，更是在法案審查的過程中最能細緻審查提案內容的一個步驟。而委員會的存在不僅能幫助整個立法機關順利運作，甚至也能替立法委員或國會議員帶來相當多的好處。議員能在自己所屬的委員會中替自己的選區爭取利. 政治大特定領域的法案，來與其他委員進行交涉與利益的交換（Fenno 1973；劉有恆立. 益，且隨著長期的累積，更能幫助委員會成員成為該領域的專家，並能透過審查. 2002）。. ‧ 國. 學. 當然，委員會對提案的實質影響能力也受到制度所限制及影響；在不同的制. ‧. 度下，委員會對決議的影響力自然會有所不同，而立法委員在委員會內的經驗或. y. Nat. 職位能發揮多少影響力，多少也會受限於此。 1過去，國內的研究傾向認為台灣. 2002a；蕭怡靖. al. 2002；黃秀端. er. io. 2003b；楊婉瑩. sit. 立法院的委員會不如美國國會的委員會那麼有影響力（黃秀端. 2005），但是綜觀立法院的記錄，立法院委員. n. v i n 會的影響力似乎又不如我們以為的那麼薄弱。盛杏湲（2014a）交叉分析第六屆 Ch engchi U. 立法院的提案者與提案審議進程時，便發現在該屆共有 45.1%的提案是在常設委員會的審議階段遭到拒絕，是所有階段之中拒絕提案比例最高的一關。2 盛杏湲進一步指出，通常在這個階段拒絕提案的途徑有兩種，一種是召委不將該提案排入議程，另一種則是委員會審議不通過；而在第六屆，第一種情況的比例相當高。李誌偉（2009）則是較為廣泛的分析台灣立法院議程設定的過程，在其研究中統計了第二至第六屆所有提案遭阻擋的情況，同樣發現大部分無法完成三讀的. 1. 如在「院會中心主義」及「委員會中心主義」的體制之下，委員會所能發揮的實質影響力便會有所不同，兩者的差異以及台灣的情況將在第貳章進一步詳述。 2 在程序委員會遭到拒絕的有 3.6%，一讀階段為 5.8%，黨團協商為 9.9%，二讀為 7.2%。另外，該屆共有 28.4%的提案完成三讀。（盛杏湲 2014a） 4.

(15) 提案，都是在委員會審查的階段被擋下來的，整體的比例甚至高達 52.8%，足見委員會對法案的放行及封殺是相當重要的一個關卡。在此，我們可以進一步思考一個問題：若臺灣的委員會確實對提案有一定程度的影響力，那麼個別的立法委員在委員會之中的條件差異，是否也會影響他在委員會這個立法流程的關卡中的影響力？亦即，即使身處同一屆期的同一個委員會，兩個擁有不同委員會相關條件的立法委員，在立法成果上是不是會有所不同？一個立法委員在委員會中的條件差異大致可以從兩個方向著手討論。首先，委員會內的職位自然是個相當重要的影響因素。我們可以回想起，在 2014 年春. 政治大件爆發的最主要理由乃是議題本身的爭議性，但引爆點則是由於當時擔任立法院立天，臺灣爆發了近二十年來最大規模、烽火遍及全台的 318 太陽花學運，雖然事. 內政委員會召集人的國民黨籍立委張慶忠利用其職位之便做出決議，意圖將海峽. ‧ 國. 學. 兩岸服務貿易協議一案強制送入院會審查，引爆了民眾的不滿和質疑，才導致當. ‧. 天晚上由學生衝入立法院霸占議場、阻擋議事的結果。從中我們可以看到，身為. y. Nat. 召委的張慶忠有著其他委員會成員所沒有的權力：他可以排定議程的順序，並掌. er. io. sit. 握會議流程。再綜合前一段所說的，委員會其實是擋下最多法案的一關，若不是因為後來爆發了太陽花學運，導致立法院無法繼續如期行使審議之權，則海峽兩. n. al. Ch. 岸服務貿易協議相當有可能會過關。. engchi. i n U. v. 這個案例雖然因為特殊性和新聞話題性高的關係較廣為人知，但並不是唯一一個能讓我們看見召集委員如何行使其權力的事件。在立法院委員會記錄公報之中，我們也可以看到許多立委針對召集委員排程的反對意見；如在第六屆，審議政黨不當取得財產處理條例時，適逢預算會期，在野黨的其他委員會成員便認為執政黨放置預算案不管、反而將這個提案列為優先審議是不恰當的安排，但是排程的權力不在他們手中，便無法改變既定的流程。 3 而立法委員在委員會內的另一個明顯的條件差異，則是在該委員會內的時間. 3. 詳情可見立法院公報第 95 卷第 53 期委員會記錄，在第四章將會有較詳細的說明、以及其他同樣節錄自立法院公報的舉證。 5.

(16) 長短，也就是「委員會資深度」的累積情況。事實上，過去在許多國會的相關研究中，提到委員會的實質影響力時，資深度一直是各家學者非常重視的條件，更是早期研究中普遍認為台灣的委員會影響力尚不足的重要理由。一般認為，資深度的建立能協助委員會提升法案審查的專業度與審查效率，且長期駐守於特定委員會也有助於委員對該領域的熟悉與認知，因此能夠影響立法的成果（蕭怡靖 2005）。過去，國內已有一些針對立法委員在各委員會之間游走情況，或是委員會整體而言對法案的影響力的研究（盛杏湲. 2000b；楊婉瑩. 2002a；蕭怡靖. 2005）；. 政治大會的資歷與其立法成果之間的關連性所做的研究則較為稀少。另外，雖然許多研立. 然而上述研究多半從整體的觀點出發，對立法委員個人在委員會的職位或在委員. 究都會針對立法委員或國會議員在國會中的連任次數，也就是「資深度」進行分. ‧ 國. 學. 析，不過臺灣目前對於立委在「委員會內的資深度」的研究仍不充足；本研究將. ‧. 聚焦於這一部分，期望能提供些許貢獻，也是與過去相關的研究不同之處。. y. Nat. 考慮到委員會是立法程序中相當重大的一個關卡，立法委員在委員會內的職. er. io. sit. 位和長期的專業知識背景勢必也會形成一種有助於其立法工作的條件。因此，本研究試圖透過量化統計的方式釐清以上所述的關連性，並探討立委在委員會內的. al. n. v i n 職位與委員會內的資深度是否確實會影響其立法表現，以及怎樣影響？除此之外， Ch engchi U 從本章所提及的文獻看來，可以發現過去有相當多研究都認為委員會在立法院中. 所扮演的角色是重要且不容忽視的；然而，也有不少研究指出臺灣的委員會的角色其實相當受限，尤其與美國國會中的委員會相比，並無法發揮與其同樣強大的影響力。事實上，對於委員會的實際影響力，過去並沒有一個絕對的定論；而本研究亦能透過前述分析，對立法委員在委員會內的條件做完整、跨越時間點的分析，藉此針對委員會在立法院中的影響力提供一些有別於過往觀點的解答。. 6.

(17) 第貳章. 文獻回顧與理論. 本研究旨在分析立法委員在立法院委員會內的職位及資深度是否與其立法提案的表現有所關連，既然聚焦於委員會之內，我們勢必要先釐清委員會在立法機關之中所扮演的角色為何，以及委員會成員在之中扮演的角色及所追求的目標。接著，則再藉由過去的相關文獻討論使用什麼樣的變數來測量「立法表現」較為適合。. 一、委員會在立法過程中所扮演的角色：不同的觀點. 政治大. 提到立法提案的整個運作流程，我們首先就會聯想到立法機關內的層層審查. 立. 關卡。而學者指出，委員會乃是立法機關中的工廠(Workshop)(Davidson et al. 2011,. ‧ 國. 學. 175)，也是立法機關最重要的組織結構(Smith and Deering 1990)，各別的委員會在各自所屬的委員會中根據專業審查特定領域的提案，也是左右立法成敗的重要. ‧. 關卡。黃秀端（2013）指出，一個愈專業的國會，委員會的功能勢必會愈強大。. y. Nat. sit. 然而，不同國家的委員會所實際握有的權力及幫助推動立法審查的能力也有所不. n. al. er. io. 同(Jewell and Patterson 1977, 177)。許劍英（1988, 93）便曾經指出委員會所組成. i n U. v. 的意義，他提到立法機關乃是代表人民立法之機關，而立法本來應該由全體立法. Ch. engchi. 委員（國會議員）共同參與商討；然而立法機關的組成人數多、會期長、法案繁多，若讓全體成員一起討論每一個法案細節，自然會流於無效率。委員會的設計便是為了解決此一難題，由通曉議題的少數成員先慎重審議之後，再交由全體共同決定，如此一來有助於法案的進行。而黃秀端（2003b）也提出過類似的看法：由於立法院每個屆期要處理的法案堆積如山，為了提升立法工作的效率和品質，透過專業化的分工合作是有其必要性的。在此可以清楚看到兩個事實：首先，委員會是促進提案審議運作的重要設計；其次，委員會中的成員對該領域的專業度也是非常重要的條件。朱志宏（1995, 115-116）在談到現代民主國家於國會內設置委員會的理由時，除了前面提到的 7.

(18) 分工合作之外，更進一步解釋了委員會專業化的理由；不僅是因為公共問題愈來愈複雜，需要有專門性的小組來處理各領域的問題而已，委員會的專業化更是為了能夠具體實現「監督政府」的職能。這是因為，行政機關所掌握的專業人才與資源往往相當豐富，若立法機關的成員不具備一定程度的專業知識，就很難有效地去監督政府。當然，這種「專業」可能是來自於該名委員過去自己人生歷程的經驗，例如曾經當過教職人員或學校行政人員的委員，或許就會在教育委員會較能有所發展 (Davidson et al. 2011, 175)；然而除此之外，專業度也有可能是在委員會長期的經. 政治大而在此之前，為了釐清個別立法委員在委員會中的條件對於提案的影響，我們必立. 驗中累積而成，也就是「資深度」的累積。這個部份將在下一個小節進一步探討，. 須先釐清委員會整體本身對提案的影響力為何。. ‧ 國. 學. 具體而言，委員會在立法流程中的影響力可以區分為消極(negative power). ‧. 與積極(positive power)兩大面向。消極層面較為直觀，委員會可以阻擋提案進入. y. Nat. 院會審查，也就是擔任起提案的「守門人」(gatekeeping)的工作，不僅可以控制. er. io. sit. 院會所需審查的提案數量，更能維護提案內容的品質、阻止某些法案繼續審查甚至通過(Deering and Smith 1997, 13)。另外，有時候立法機關會面臨一些爭議性較. al. n. v i n 大的提案，委員會在審查過程中更能扮演緩和(cathartic)的功能角色，透過委員會 Ch engchi U 的意見彙整和專業審查，較能對這些法案提出合理、爭議性較小的處理方式，也更能符合社會的期望和需求（朱志宏. 1995, 116）。. 相對於消極力量，積極的運作就比較少見，不過某些國家的委員會（如義大利）享有主動的提案權，而美國和德國的委員會雖然沒有主動提案權，卻都能對提案做出相當大幅的修正，這也是積極面向的權力展現（朱志宏. 1995, 148）。. 過去提到委員會組織的決策理論時，大部分的研究主要都會根據該政治體制是偏向「院會中心主義」(the chamber dominated perspective)或者是「委員會中心主義」(the committee autonomy perspective)來判斷委員會所能發揮的實質影響力（李誌偉. 2009；楊婉瑩. 2002b）。委員會中心主義的論點始於對立法委員行為 8.

(19) 動機的研究，而以這種研究觀點出發的研究，最早是由 Mayhew(1974)所提出。 Mayhew 認為國會議員的一切行為均能以連任(reelection)的動機做出合理的解釋 (Mayhew 1974, 6)，而委員會的設計對於議員追求連任是絕佳的助力；他也提到議員往往能在自己所屬的委員會中得到一些好處，並有助於自己的提案，而這些幫助和好處是非委員會的成員所無緣擁有的(Mayhew 1974, 85-105)。不過，Mayhew並沒有詳細及系統化地說明委員會能在審查提案的過程中提供成員什麼幫助，而這個問題則由Weingast及Marshall(1988)在之後的研究進一步得到了可能的解釋。Weingast與Marshall認為，委員會的存在是提供國會議員一. 政治大在立法機關中勢必要尋求與他人的合作，以推動通過符合自己偏好的法案。而當立. 個協商與利益交換的制度性場所。由於每個委員都各自擁有不同的利益偏好傾向，. 國會成員加入不同的委員會後，就能分別對某個特定領域的法案有獨佔的權力，. ‧ 國. 學. 他們能在該領域堅守或改變現狀，而無論是堅持或者改變均有可能替成員的選區. ‧. 帶來好處。最重要的是，透過這種專業的分工，議員之間的利益性交換變得更制. y. Nat. 度化，也更能制衡彼此；進一步看，制度的建立還能解決立法過程中利益交換時. er. io. sit. 常具有的非同步利益流動（non-contemporaneous benefit flows）問題。 4 依此說法，委員會就成為議員們利益交換的制度性關卡，而在這種情況下，委員會的主. al. n. v i n 導性非常明顯，因為每個委員會都掌握某個領域的議程設定的能力，在議員之間 Ch engchi U 彼此從事利益交換時是非常重要的影響因素。. 不過，Krehbiel(1991)則對前述的委員會中心理論提出質疑，他認為委員會的設置主要是為了解決院會面對太多類型的法案時無法妥善彙整資訊的問題。也就是說，立法機關雖透過委員會的分工來整理所需資訊，然而主要的決策權還是掌握在院會多數手中，委員會只是處理繁雜資訊的制度性安排而已，而Krehbiel 的這種論點也支持著「院會中心主義」。 5. 4. Weingast 和 Marshall 的研究中指出，立法審查過程中的利益交換通常是有先後順序的，當兩組人馬針對各自的特定利益做出協議之後，第一組人馬在審查時先達到自己所需的目標，但對比較晚審查的第二組人馬來說已經失去籌碼，這種不同步的交換容易造成前者的毀約。 5 此處所指的「院會多數」指的並非多數黨，而是政策偏好上的多數。 9.

(20) 而在國會之中，能夠影響法案走向的勢力當然不只有委員會和院會而已。當我們談到國會中的勢力，政黨之間的競爭當然也是個非常值得考慮的因素。政黨中心主義(the party dominated perspective)便將政黨領袖的影響力、政黨的政策走向等因素納為最主要的考量，而這個論點也被用來解釋許多院會中心主義與委員會中心主義均難以解釋的現象。例如委員會中心主義和院會中心主義都沒辦法解釋當議員在國會中依照各自的偏好行動時可能會遇到的集體困境問題，然而政黨正好是一個可以幫助議員有效率、有組織性地去行動的組織(Shepsle & Weingast, 1994)。. 政治大心主義，其實都沒辦法只用單一的因素來解釋國會之中所有法案的走向。在稍後立. 不過我們可以發現，無論是院會中心主義、委員會中心主義，或者是政黨中. 的章節裡，我們也能發現即使是公認委員會中心主義發展得最極致的美國，一旦. ‧ 國. 學. 權力過度集中於特定少數人手中，也會很快受到其他勢力的挑戰。. ‧. Fenno(1973, 1-14)就曾經指出，委員會在立法過程中所扮演的實際角色是同. y. Nat. 時被多個面向影響的，其中包括政策本身的所涉及的範圍、政策偏好的分布，以. er. io. sit. 及制度面的影響，這個說法也成為許多後續研究或相關論述的基礎(Bullock 1976; Deering and Smith 1997; Loomis and Schiller 2005)。如 Bullock(1976)分析了美國第. al. n. v i n 92 屆國會中新進議員選擇加入委員會的動機，並使用 Fenno 的三種驅動力理論 Ch engchi U. 做為研究的主要架構，發現新進議員為了能夠穩定自己的連任機會、與資深議員競爭，往往會盡量爭取加入能夠直接替選區帶來好處的委員會。而 Deering 與 Smith(1997, 5-6)則指出，越大型的政策、需要討論的範圍越廣、. 越常被重複提案，委員會所能發揮的功能就越強，而對政黨及院會的依賴性就越低；反之，小型、利益較單一或集中的政策則比較不受制於委員會。從政策偏好來看，如果多數黨成員在政策偏好上的凝聚力很強，則政黨和院會在議題上的影響力就會比較強；如果政策偏好分散，委員會比較有可能發揮較強的力量。至於制度的影響層面，以美國的參、眾議院為例，規模與規則上的不同，也使委員會的影響力有所不同。 10.

(21) 二、委員會內的資深度及職位. 國會中的每個委員會都是自成一格的世界。 (Deering and Smith 1997, 124). 大致從國會的整體觀點分析了委員會的影響力為何以後，接著要將把目光聚焦在委員會內部。Fenno(1973, 1-2)認為促使國會成員會在三種驅動力的驅使之下依據自己的偏好去採取不同行動，這三種驅動力分別為：追求連任、在國會中發. 政治大同的委員會，以發揮自己的影響力，例如參加教育委員會、外交委員會的成員，立. 揮影響力、制定好的政策。6 而在各種驅動力的權衡之下，就會促使議員加入不. ‧ 國. 學. 可能比較傾向追求制定好的法案；而參加內政、郵政委員會的成員則比較傾向把選區利益放在首位，以幫助自己連任。也就是說，雖然每個國會之中勢必都會有. ‧. 特別熱門的幾個委員會，但是每個議員所定義的「好的委員會」可能不盡相同，. sit. y. Nat. 端視對該委員而言最重要的驅動力而定；能夠幫助議員帶利益回選區的委員會固. al. er. io. 然搶手，可是另外兩個驅動力─也就是在國會中發揮影響力，以及制定好的政策. n. ─也不可能被忽視，甚至可以說是非常重要的影響因素(Loomis and Schiller 2005, 163-164)。. Ch. engchi. i n U. v. 每個議員都知道，他們對法案成敗的影響力將會有很大一部分是在委員會中進行的(Frantzich and Schier 1995, 127)，因此他們會依據自己的需求努力去爭取對自己最有利的委員會。但是，當議員分別進入不同的委員會之後，影響力並非就塵埃落定了，在委員會之中實際施展出來的成果顯然才是能夠滿足前述三種驅動力的重要關鍵。我們知道即使在同一個委員會裡，每個議員或立法委員的條件還是不同；因此，我們可以進一步再去問：個別的立法委員在委員會之中的條件. 6. Fenno 另外也指出還有第四及第五個驅動力，分別為追求在國會之上的政治職位、以及私人的利益，不過這兩者在其研究之中並沒有特別被列入分析，因為 Fenno 認為這兩項不如前述的三項驅動力來得重要。 11.

(22) 若不同，對法案的影響力是否會有所不同？這個問題正是本研究需要探討的主題，以下將從委員會中的職位及資深度分別探討。. （一）資深程度在探討委員會的實質影響力時，資深度一直是各家學者非常重視的條件，更是過去普遍認為台灣的委員會影響力尚不足的重要理由。過去，國內針對國會中「資深度」的研究已經有不少，例如盛杏湲（1997, 20）便在分析立法參與的概念與本質時，將任期也納入立法資源的其中一個因素：當一個立法委員在立法院. 政治大 Fenno(1978)也說到，國會議員可以依照資深程度分成兩個階段，一個是擴張選立的任期越長，我們可以預期該立法委員會更有效且更容易地去參與立法。而. ‧ 國. 學. 票階段，一個是鞏固票源階段。新任的議員為了爭取選民的支持，必須在選區付出比資深議員更多的努力，以增加知名度和曝光度。因此，新來乍到的議員往往. ‧. 會比較努力經營選區，較少從事立法議事工作。但是，等到票源穩固，他們就會. sit. y. Nat. 漸漸增加立法問政的工作份量。 7. al. er. io. 相對來說，過去針對「委員會資深度」的研究卻顯得不足。雖然一名國會議. v. n. 員的連任次數（即資深度）是他得以累積較多委員會資深度的先決條件，然而「資. Ch. engchi. i n U. 深度」與「委員會資深度」兩者並不能完全相提並論或予以類推。因為，連任次數多、資深度高的立委，未必就在特定的提案領域投注比別人較多的心力。倘若一名立委連任多屆，卻始終沒有固守於特定的委員會，那麼他對一個專業領域的熟悉程度，可能並不會比一個連任次數較少、但始終固守於單一委員會的立委還高。如前所述，一般認為，委員會資深度的建立能協助委員會提升法案審查的專業度與審查效率，且長期駐守於特定委員會也有助於委員對該領域的熟悉與認知，因此能夠影響立法的成果（Davidson, Oleszek and Lee 2012, 175; Deering and 7. 除了此處引述的兩篇文章之外，國內外針對「資深度」或「任期」的相關研究還有許多，然而考慮到與本研究較不直接相關，在此便暫不多加深入討論。 12.

(23) Smith 1997; 盛杏湲 2000b；蕭怡靖. 2005）。黃秀端（2003b）以美國為例，指. 出美國的常設委員會成員由於不輕易更換位置，成員均有相當的專業度，對所有問題的脈絡均能較熟悉的去掌握，因此委員會的決議相當受到重視。這種累積而成的專業是一種能夠與政黨力量抗衡的重要力量（Jewell and Patterson 1977; Polsby, Gallaher and Rundquist 1969），因為在專業的判斷之下所做出來的決議，往往比較能得到院會的尊重，且委員會專業分工的程度愈高，國會議員在決策過程中的影響力也就愈大。 Jewell 及 Chu(1974)指出，委員會的選擇會非常深刻地影響一個議員的政治. 政治大在更換委員會的同時，也伴隨著其他的損失和風險；而 Jewell 和 Chu 認為，其立. 事業，因此國會議員勢必會千方百計想要進入自己認為最理想的委員會。不過，. 中最大的風險就是議員必須放棄自己所累積的年資及專業度(1974, 434)：. ‧ 國. 學 ‧. 除了累積的年資被犧牲之外，如果一個（委員會）成員轉換跑道. y. Nat. 來到其他委員會，他同時也放棄了許多優勢，包括他在特定領域之中. er. io. sit. 累積的特殊專業知識、他在該委員會所建立起來的工作上的人際關係。換句話說，比起制度上單純的年資排行的喪失，「重新開始」的損. n. al. 失更多。. Ch. engchi. i n U. v. 每個委員會都有自己的風氣、獨立的運作風格以及議價的潛規則(Deering and Smith 1997, 124)。Frantzich 及 Schier(1995, 190)也指出，一個議員若要轉換委員會，就表示他必須在新的委員會重新開始，所以對國會非常強調委員會資深制的美國議員而言，轉換委員會往往只集中於議員生涯的早期，一旦穩定下來就很少再更動：. 在更換委員會的議員之中，有多達一半以上的成員在原先的委員會只待了一屆，85%的成員則只待了三個屆期以下。另外也可以發現，最 13.

(24) 有可能離開委員會的成員，往往是那些不熱門的委員會成員。如果累積了一屆以上的資深度，卻還是想轉換委員會的成員，通常只會往更加熱門的委員會而去。 8. 在這些敘述之中可以很清楚的看見一個共通點：委員會的資深度對於一個議員來說是非常重要的考量，有時候甚至和參與特定的委員會是同樣重要的，這導致美國眾議院的許多議員一旦累積了資深度就不太會再轉換委員會，除非能有機會進入非常搶手的那幾個委員會；雖然上述的情況均是針對美國的國會，但是在. 政治大忽視，因為這種資深度往往與立法的專業性緊密相關。以台灣為例，過去常認為立理論上，讓議員累積委員會資深度的重要性，無論在哪個國家的國會之中都難以. 台灣的立法院委員會缺乏的就是專業性，而許多研究都認為此種專業性應該透過. ‧ 國. 學. 累積資深度來加強。如盛杏湲（2000b）便認為臺灣的立法委員在 1980 年代中期. ‧. 到 1999 年為止，雖然在立法過程中越來越主動積極，卻沒有能夠幫助他們累積. y. Nat. 專業性的機制。有相當多的立法委員在這段時間會隨著重大法案而轉戰不同的委. er. io. sit. 員會，這導致專業度被犧牲，因此立法品質無法穩定，伴隨而來的結果就是立法院的權威難以建立。另外，根據羅清俊（2002）的個案研究，委員會的資深度能. al. n. v i n 夠影響立法委員是否能做出專業的法案審查與發言；由此可知，委員會的資深度 Ch engchi U. 有助於立法院議事品質的提升。然而羅清俊的研究僅限於第四屆的部分重要法案，並不是一個有系統、完整的分析。因此，本研究特別專注於委員會資深度的深入探討，期望能進一步直接釐清委員會資深度對立法委員問政的影響力。委員會資深度的確立往往和制度因素有關，其中最經典的例子就是美國國會。在總統制下，為了確保國會能與建立有長期專業、組織嚴密又龐大的行政機關相互抗衡、落實監督，美國國會的委員會組成受到制度的直接規範，分配委員會去向的方式是透過各黨在國會中所佔的席次比例做分配，且同一屆期中不得做變更。. 8. 這裡說的是美國眾議院的情況，美國規定在同一屆之中不能任意更換委員會，因此，此處才以「屆期」當作分析的單位。 14.

(25) 另外，委員會的資深制更是成為美國國會及州議會的運作基本原則（楊婉瑩 2002a），它意味著在委員會之中，資歷越長，就越能提升其擔任委員會主席一職的可能性。Jewell 及 Patterson(1977, 184)指出，在絕大部分的美國州議會之中，資深制是唯一能夠影響委員會組成人員和領導者的條件。反觀台灣過去的情況，則長期深受無法累積立法委員的委員會資深度之苦。主要是制度上的限制導致立法委員在委員會之間的遊走情況非常嚴重，無法建立資深制度的結果，也就導致立法專業性難以建立（盛杏湲 2000b；蕭怡靖 2005）。. 政治大為美國常設委員會的主席年齡偏高，雖然這些委員會主席均可謂經驗豐富、擁有立不過，委員會內實行資深制也並非毫無缺點可言，朱志宏（1995, 123）便認. 深厚的專業知識背景，然而同時也有行事風格僵化的潛在問題，而且也剝奪了年. ‧ 國. 學. 輕政治才幹出頭的機會，委員會主席高齡化的情況更是嚴重。9 盛杏湲（2002b）. ‧. 也提及過度發展資深制度的潛在問題，比方說政黨對於議員或委員會的控制能力. y. Nat. 會降低，以及議員長期待在同一個委員會，易導致同一委員會成員更替不易、意. er. io. sit. 見漸趨同質化，甚至出現與院會的總體偏好產生偏差的狀況。. 總結而言，無論國內外，幾乎所有文獻都強調委員會資深度的重要性，但是. al. n. v i n 是否應該制度化、以及制度化應該達到什麼程度，則各有不同的看法。 Ch engchi U （二）委員會主席／召集委員. 委員會中另一個重要的條件，是有別於一般委員會成員的職位，以美國而言是指委員會的主席(chair)，臺灣則實行召集委員制度；而無論是主席或是召委，它們都是個極為重要的位置。Jewell 及 Patterson(1977, 199)直接指出，委員會主席是美國國會中最為重要的角色；而 Davidson、Oleszek 及 Lee(2011, 195)在其專書中提到委員會主席的工作內容，包括召開會議、建立議程、管理委員會成員等 9. 如 Hinckley(1976)便提到，直到 1975 年的美國國會中，甚至有年齡高達 82 歲、在委員會服務二十年以上卻從未被真正挑戰過地位的委員會主席。 15.

(26) 等；而他們更特別強調擁有這個職位的人，往往掌握了其他人所無法掌握的程序優勢：. 委員會主席握有的程序優勢相當強，甚至連最有權力的資深成員都很難超越他們。只要主席拒絕將某個法案排入議程，這個法案基本上就已經被他扼殺(kill)了。當某些支持或不支持該法案的成員無法避免地必須缺席時，主席也能合法召開會議。. 可得知，召集委員安排的議程能直接影響一個提案的生死存亡，正因為委員. 政治大. 會是立法過程中審查的重要關卡，一個議案若被召委擱置，就等於無法進行審查. 立. 2008）。而有的時候，委員會主席也能透過技巧性的議程安排阻撓議. 學. ‧ 國. （藍文君. 案進行，比方說故意延後排程，使得該提案在當會期無法順利完成審議，或是支開委員會中支持或不支持該特定法案的成員等等；反之，主席也能利用這些優勢. ‧. 幫助某個法案順利進行並通過(Jewell and Patterson 1977, 200; Oleszek 2007, 90)。. y. Nat. n. al. er. io. 知識背景，往往也是非常重要的影響因素。. sit. 而除了程序及規範上的權力展現之外，委員會主席在該委員會中累積的深厚專門. i n U. v. 資深制與委員會主席的實際權力緊密相關，一般而言，特別強調資深制度的. Ch. engchi. 國會中，委員會主席的實際權力往往比較高，甚至凌駕於政黨之上。相反地，資深制度發展得不盡完全的情況下，委員會主席容易遭政黨領袖把持，權力相對低落(Deering and Smith 1997, 125)，例如在強調資深制的美國國會裡，委員會的資深度往往會左右一個議員是否能擔任主席，因此在資深制底下，年資最久的委員會成員往往對議事規則最熟悉，也對相關的法案有高度的認知；對美國的議員來說，只要在固定的委員會待得夠久，有朝一日就一定能當上主席(Jewell and Patterson 1977, 196)。也由於前述的優勢，很多議員寧願在同一個委員會中累積資歷，等到成為最資深的成員之後就能當上主席，發揮議程設定、分配資源及主導議案的優勢 (Oleszek 2007, 91)。雖說到了 1975 年以後，美國國會通過改革法 16.

(27) 案，讓資深度不再是唯一的選擇標準，但長久以來的慣例仍使他們對足夠資深的成員有一定的敬重（蕭怡靖. 2005）。. 而台灣的委員會召委選任方式卻是以完全不同的邏輯在運作，是由委員會內部成員選任之，在第七屆以前，每個會期共有三位召集委員，第七屆之後則為兩位；另外，在第五屆之前，召集委員連選只得連任一次，這個規定直到第五屆開始才取消。 10 也就是說，資深制在台灣的立法院委員會中基本上無法影響其擔任召集委員的可能性，也有許多學者質疑這種情況下是否能確保召集委員的專業性，以及對法案審查是否會有不良的影響（盛杏湲. 2000b；黃秀端. 2003b；蕭. 政治大在台灣的委員會運作方式之中，召委往往輪值排定法案，另外兩位（或一位）召立怡靖. 2005）。不過，根據鄭勝元（2005）訪談幾位立法委員的結果，可以發現. 委則通常不會提出異議；也就是說，召委排定議程的自主性通常很高。鄭勝元認. ‧ 國. 學. 為，召委不但比一般立委握有更強的決策權及影響力，其經歷也有助於爭取曝光. ‧. 度。而且，無論是以何種方式來選任，佔有職位之便的召集委員與其他委員握有. y. Nat. 不同的條件基礎，這仍是無法忽視的事實；這裡所指的條件基礎不只包括制度上. er. io. sit. 的條件優勢，也包含了透過這些法定職權而衍生的附加價值，使得召委成為委員會中具有特殊權力的位置(power position)（藍文君 2008）。 11. al. n. v i n 楊婉瑩與藍文君（2008）分析影響委員會召集委員權力行使的因素時，也發 Ch engchi U. 現有許多召委在自己擅長的專業領域或是立法欲望較高的法案上，主持會議的風格較具主導性，而這將會深深影響一個法案的走向。在本研究的第肆章，將更進一步討論臺灣立法院委員會召委的實際影響力為何，並列舉實例。. 10. 委員會分配及召集委員選任之相關規定，在後續章節詳細說明變革。比方說，由於召委握有決定提案生死的權力，這使得召委會成為利益團體拉攏的對象；除此之外，召委在新聞媒體上的曝光度往往也高於其他的立委，這些都可以說是召委職位的特殊價值。（藍文君 2008） 11. 17.

(28) 三、影響立法成敗的因素瞭解了委員會在立法過程中的角色，以及議員／立法委員在委員會內的資深度與主席／召委職位的影響力之後，便可以進一步去思考，上述這些隨著個人而有所差異的條件，對於立法委員自身的立法表現到底會有什麼樣的影響？如前面所述，提到立法表現，我們能聯想到諸如發言、出席院會、表決、提案等等。然而，提案卻是其中最能具體展現立法成果的一個項目。在立法委員的諸多立法表現之中，發言、出席院會和表決等等都是較為基本、容易被動員與簡單的進行利益交換，且所需要付出的努力程度也較低的(Hall 1996)。因此，本研. 政治大直觀而言，提案數量已經是一個可以反映立法委員在立法問政上所付出的努立. 究在探討立法表現的時候，將以立法提案為主要的分析對象。. ‧ 國. 學. 力的指標，因為只要提案就必須付出資源，所以付出愈多努力的立法委員，往往才會提出較多的提案；但是本研究認為，我們應該不只要研究提案的數量，還要. ‧. 進一步考慮提案是否成功。一方面來說，提案成功意味著該法案的品質有一定的. sit. y. Nat. 水準、也表示著議員在推動政策上實際的功績(Mayhew 1974)、能夠實際帶來政. n. al. er. io. 策上的改變(Fenno 1973)，也能從利益團體那邊得到更多的支持. v. (Box-Steffensmeier and Grant 1999)；另一方面，讓提案三讀通過必須跨越比其他. Ch. engchi. i n U. 立法問政行為（發言、出席、連署等等）更高的制度障礙(institutional hurdle)，因為光是提出一個法案已經要耗費掉相當的資源，但要讓這個法案撐過重重考驗、抵達三讀完成的最終程序，更是考驗立法委員的資源多寡及努力(Hasecke and Mycoff 2007)。因此，本研究認為如果要探討立法委員個人對法案的影響力，就不能不忽略提案成功這一塊；也就是說，本研究所定義的「立法表現」，可以區分為立法提案的數量與提案成功的數量，如圖 2-1 所示。. 18.

(29) 提案數量. 立法表現提案成功數量. 圖 2-1. 本研究定義之立法表現. 政治大. 資料來源：作者自行繪製。. 立. 過去，國外對於立法成功與否的因素已經有相當多的討論，然而國內的相關. ‧ 國. 學. 研究則相對較少。至於國外對於影響立法成功的分析，多從制度層面或是整體因. ‧. 素著手，像本研究一樣欲從個別委員條件的觀點出發的研究則較少。以下將先簡. io. er. 一步理解「立法成功」之於本研究的意義為何。. sit. y. Nat. 略回顧制度層面與委員的其他個人條件如何影響立法表現的相關文獻，以幫助進. 首先從制度層面來看，過去有相當多關於立法成敗相關的研究，都是針對美. al. n. v i n 國一致政府和分立政府是否會影響立法產出的討論。至於一致政府和分立政府究 Ch engchi U 竟會不會影響立法產出，這個問題至今都還沒有絕對的定論。美國學者. Mayhew(1991)在《分立政府》(Divided We Govern)一書中分析分立政府與立法產出之間的關係，並觸發了後續對這個領域的一連串研究；Mayhew 的結論是，一致政府和分立政府時期通過的重大法案在數量上並無顯著差異。 Mayhew 的這篇研究帶起了往後一陣討論風潮，然而他所提出的「一致政府和分立政府對法案通過數量無顯著影響」的論點卻也開始遭受到各種挑戰。如 Edwards 等人(1997)便以重大法案為主要的分析對象，發現如果著眼在重大法案上，分立政府比較容易造成這些法案被阻擋。另外更有一些研究則是針對 Mayhew 的研究方法做出批判，如 Howell 等人(2000)就認為 Mayhew 的方法忽略 19.

(30) 了時間序列的問題，他們重建了與 Mayhew 相同的模型，再加入了控制住時間序列的模型後將兩組做對照，發現分立政府在重大法案的通過數量上，比一致性政府時期短少了至少 30%。當然，除了上述著重於整體的政府體制與立法產出關連性的研究以外，也有從其他個別因素著手的研究。Moore 及 Thomas(1991)是以美國國會的多數黨和少數黨做為主要自變數，分析隸屬於不同政黨的議員在通過法案的數量上是否有所差異。在這個研究的結論之中，Moore 及 Thomas 發現多數黨的議員的提案明顯較容易通過，而且同一委員的提案數量越少，成功的比例就越高。Browne(1985). 政治大多，法案確實更容易通過。而 Hasecke 和 Mycoff(2007)則認為，政黨領袖對於議立則將焦點放在提案人數。他分析美國各州的州議會提案，發現共同提案的人數越. 程的安排有相當大的權力，而能藉由這個權力去影響議員的提案結果，這能做為. ‧ 國. 學. 對政黨忠誠度的獎勵或懲罰；因此，他們便去檢測政黨成員的忠誠度是否會與提. ‧. 案的結果有關。經分析後，他們指出政黨忠誠度高的成員能夠得到政黨領袖的支. y. Nat. 持，所以提案較容易成功。不過他們從投票忠誠度和對政黨的貢獻度這兩個方面. er. io. sit. 著手分析，發現在院會投票時較忠誠於黨的成員，和忠誠程度普通者在通過的法案數量上相去不遠，然而低忠誠度者則確實有較低的提案成功率；至於對政黨貢. al. n. v i n 獻度較高的人明顯能通過較多法案，貢獻度中等的人則與貢獻度低者卻沒有顯著 Ch engchi U 差別。. 另外也有一些針對議員個人表現的分析。Anderson 等人(2003)便認為，制度雖然會影響一個法案的命運，但議員個人若盡到相當的努力，就能夠突破制度上的障礙。透過分析提案者個人在院會裡的表現，他們也發現即使在制度不利的情況下，提案者還是有可能以個人的努力而達到成功目的。然而若要討論立法成功的研究，就不得不提到 Matthews(1960)的著作，也就是首個針對「立法成功」的概念做出分析的研究。Matthews 指出，某些在立法過程中的條件能夠幫助國會議員成功推動法案，兩者之間並且產生相關性。不過，當時他將這個概念冠以「立法效力 (legislative effectiveness)」之名，描述的卻是 20.

(31) 現在我們指稱的「立法成功(legislative success)」的概念，導致後來在許多研究中，這兩個詞彙常常是可以互通、互換的。直到 Adler 等人(2003)提出異議之後，才讓人能重新思考這兩個名詞之間的差異。Adler 等人認為，立法效力(legislative effectiveness)指的是推動提案通過三讀的過程中所發揮的影響力，但是握有這種影響力，並不代表當事人必須在提案人的行列之中，也有可能是透過其他關係或各種方式來左右法案的命運；當然，這個部份不僅定義較模糊，從國會之外也難以真正觀察到運籌帷幄的細節。相較之下，立法成功(legislative success)則是具體的表示某個提案人的提案通過了三讀、. 政治大 Hasecke 與 Mycoff(2007)進一步對這兩個名詞做出了定義：立法效力是一個立. 達到成功的目的，展現具體的立法成果。. 議員能夠成功達到政治目標、把他個人的偏好轉化為立法的能力。而要達到這個. ‧ 國. 學. 過程，勢必要以「提案」做為載體(vehicle)，只是這個提案未必是該議員親自提. y. Nat. 功，則當然就是提案者才有的收穫了。. ‧. 出的，他可能透過協助這個提案通過做為自己立法效力的展現方式。至於立法成. er. io. sit. 本研究要探討的對象是立法成功的部分，而非立法效力。一方面是因為，本文贊同 Adler 等人及 Hasecke 與 Mycoff 的看法，認為這兩者指稱的是不同的概. al. n. v i n 念，應該要做出區別。另一方面，本研究認為一個國會議員若要提案，自身也會 Ch engchi U. 透過立法效力或各種資源要素來完成目標；所以，這種被稱之為立法效力的能力，其實是立法委員個人的條件，而非立法結果的展現。立法結果的成敗最後仍須靠立法成功才能看出來，也就是說，透過分析立法成功能協助我們看出一個議員的努力如何影響法案最後的結果；相反的，我們卻很難去將某個國會議員在檯面下的某個舉動與某特定的（尤其是他本身並不在連署人行列之中的）法律做連結並予以量化分析。我們只能透過分析某些制度上的職位和條件去建立這兩者之間的關聯性。因此本研究認為，立法效力和立法成功兩者指的並不是同一件事情的意象與具體化，而是前因和後果的關係，而 Frantzich(1979)在分析美國國會的法案通過情況時，也認為利用「立法成功」當做測量的變數，是能夠測量出各種資源 21.

(32) 對法案產出的影響的。以本研究來說，「委員會的職位」和「委員會資深度」便是能夠增加一個立法委員的立法效力的因素，而這些因素可能有助於其立法成功。. 立法效力. 立法提案. 圖 2-2. 立法成功. 立法效力及立法成功之區別示意. 資料來源：參考 Hasecke 與 Mycoff(2007)之理論，並由本文作者自行繪製。. 立. 政治大. 釐清國外對於立法成功的定義和探討過相關的研究以後，回顧台灣過去的研. ‧ 國. 學. 究，會發現台灣的政治學界也受到美國的影響，有一些針對分立與一致政府對法案影響的研究。如楊婉瑩（2003）分析第四屆立法院的提案成敗數量，發現法案. ‧. 通過的數量在分立政府之下反而增加，然而失敗的數量也有增加。黃秀端(2003a). y. Nat. sit. 也曾經檢測少數政府在國會是否較容易遭遇困境，該研究中將提案通過數量當做. n. al. er. io. 其中一個指標，並說明在少數政府時，法案二、三讀的通過率明顯比以前低。. i n U. v. 倘若跳脫體制和環境的影響，國內仍有少數其他對立法成功的研究。如盛杏. Ch. engchi. 湲（2012）從Wilson(1986)所提出的、按照利益與成本承擔來區分的政策類型分類著手，探討在媒體的框架(framing)效果之下，是否會影響公共政策在立法院的產出。研究結果發現，媒體的報導確實會影響提案的成敗，但是這種影響並不是一面倒的，依照不同的議題，媒體的影響力便會有所落差；例如媒體的框架效果在報導企業型法案時特別顯著，但是對於其他類型的法案就沒有特別的影響力。 12 12. 企業型政治(entrepreneurial politics)是指成本集中在特定少數人、利益則分散給大多數人的政策。依據 Wilson(1986, 430)的定義，公共政策可依利益及成本分別集中在少數人或者分散給多數人而區分為四大類，除了此處提及的「企業型政治」之外，還有利益集中於少數人、成本分散給多數人的「顧客型政治」；利益與成本均集中於少數人手中的「團體型政治」；以及利益、成本均分散給多數人的「多數型政治」。 22.

(33) 盛杏湲（2014b）則以較全面性的觀點直接探討影響立法委員的立法表現之因素。這也是國內目前為止在分析法案成敗時，少數以立法委員個人為觀點出發的研究。盛杏湲的研究發現，立法委員確實可以因為個人的條件、努力及制度所提供的機會去促進其立法成功的機會。而這種條件甚至能突破許多大環境的限制，例如分立政府下政黨的對峙、小黨的人數限制等等問題。盛杏湲同時也發現，立委擔任程序委員和累積立委高年資對於立法表現雖不能帶來顯著的正面影響，但是擔任召集委員和委員會的資深度愈高時，愈能有較突出的立法成功表現。然而，該研究是以全面性的觀點出發，因此僅將委員會資深度及召委納為其中兩個分析. 政治大度及召委職位作為研究的核心，分析二至七屆所有提案，相信亦能針對這部分提立變數，卻未能做出詳盡而有系統的跨越時間點的探討；本研究則是將委員會資深. 供進一步的釐清。. ‧ 國. 學. 我們可以看出，目前為止台灣對立法成功的研究成果多半限於環境或體制的. ‧. 影響；以立法委員個人條件的觀點出發、去分析當一個立法委員擁有某種特定條. y. Nat. 件時，其提案是否會較容易或較不易通過的研究則較為稀少；另外，正如前面所. er. io. sit. 述，委員會是國會中影響立法成果的重要關卡。因此，本篇研究將聚焦於立法委員在委員會內的資深度與召委職位是否會影響其立法表現，希望能對這塊尚未被. n. al. 深入研究的領域有所貢獻。. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(34) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(35) 第參章. 立法院的委員會沿革與現況 ─與美國國會的比較. 本研究專注於立法院委員會，並著眼於個別立委的條件差異，並分析對其立法成果的影響。然而，在進入個別立委的討論之前，我們必須先釐清最重要的背景條件，也就是立法院委員會在實際的立法流程中，到底扮演了什麼樣的角色？特別是，本文想要探討立法委員在委員會內的資深度及召委職位的影響性，更必須事先瞭解台灣的立法院委員會的沿革與轉變，以及是否確實往強調專業審查的. 政治大. 方向前進；過去，臺灣的立法院委員會常常被視為不夠專業、不夠獨立自主的。. 立. 因此，必須先了解目前立法院委員會的運作方式與資深度是否建立或者強化，才. ‧ 國. 學. 有理由更進一步深入探討立法委員在委員會內的條件差異是否有所影響。只要一談到專業、具有審查力量的委員會，美國國會必定是首先躍入腦海的. ‧. 例子。美國國會擁有非常強而有力的委員會體系，在立法審查的過程之中扮演著. y. Nat. sit. 非常重要的角色，也非常強調議員在委員會資深度上的累積。然而，無論是台灣. n. al. er. io. 或者是美國，都曾經針對委員會的相關規定做過不只一次的改革，並深深影響著. i n U. v. 往後議員或委員資深度的累積及召集委員的選擇。因此，藉由簡單地探討美國這. Ch. engchi. 個以強大委員會著稱的國家，並與台灣的立法院改革情況做出比較，將有助於我們更清楚了解資深度與召委職位的重要性。. 一、立法機關中專業審查的象徵：美國國會常設委員會及其沿革美國國會中的委員會擁有非常悠久的歷史，從十九世紀起，眾議院和參議院便設有委員會機制。美國的委員會主要分為四大類型：常設委員會(standing committees)、特別委員會(special committees)、協商委員會(conference committees) 以及聯合委員會(joint committees)。除了常設委員會之外，其餘委員會大多是配 25.

(36) 合美國國會組織及兩院制而成立。 13 美國與臺灣均各自設有像這樣的特種委員會，不過，本研究是以常設委員會為主要的分析對象。美國的委員會最初成立的目的其實與今日實際運作上相去不遠：面臨為數眾多的提案時，將這些法案進行分工，不但有助於專業的審查，也比較有可能妥善地處理每一個議題。在數以千計的提案之中，並非每個提案都得以被送入院會審查，有些法案會在委員會審查階段就被阻擋下來，而且甚至連自己的提案人都對這個事實心知肚明(Hinckley 1983, 140)，至於究竟有哪些法案可以被送進院會討論，決定權就掌握在委員會手中。一般均同意，現代美國國會約於 1910 至 20. 政治大但是穩定的委員會結構和組織規則大約是在 1922 年才正式完成(Deering and 立年代建立而成(劉有恆. 2002)，雖然美國的第一個常設委員會於 1789 年便成立，. Smith 1997, 30)。14不過自從 18 世紀開始，有相當長的一段時間，委員會的數量. ‧ 國. 學. 一直持續增加(Jewell and Patterson 1977, 179)，特別是從南北戰爭時期到 1920 年. ‧. 代之間，幾乎是每面臨一個新的政策議題，就會有針對該專門主題的新常設委員. y. Nat. 會成立，委員會數量增加的速度極為迅速，這段時期的常設委員會數量甚至一度. er. io. sit. 高達 74 個。然而在現代的委員會制度建立之後，議員很快就發現過多的委員會數量使得他們難以兼顧所有參與的委員會；因此到了 1946 年、也就是第二次世. al. n. v i n 界大戰結束之後，美國的參眾議院都通過立法改造法(Legislative Reorganization Ch engchi U. Act of 1946)，將常設委員會的數量砍了一半以上，並設定了兩院的委員會數量上限，原來的其他大量委員會則以較次級的小組委員會(sub-committees)的形式續存(Frantzich and Schier 1995, 123-124)。 15 這波改革事實上遭遇了不少困難，因為委員會的裁減，意味著委員會主席的名額減少了 40 多個，而且許多議員在原. 13. 特別委員會是暫時性的組織；聯合委員會是參、眾兩院共同組成的委員會；協商委員會則是配合解決兩院紛爭時組成的暫時性委員會。 14 1921 年美國通過預算與會計法(Budget and Accounting Act of 1921)，建立了現代化的財政決策流程體系，並依照該原則削減常設委員會的數量，因此從 1922 年開始，委員會的數量就已經在慢慢走下坡，直到 1946 年的立法機關改造法，才正式將委員會控制在一定的數量（劉有恆 2002）。 15 參議院及眾議院分別曾在 1922 與 1927 年試圖減少委員會數量，控制在 30 至 40 個左右，不過這個數量依然太多。(Galloway 1953, 276-278) 26.

(37) 先的委員會所累積的資深度也遭到中斷(Jewell and Patterson 1977, 180)；從這裡我們便可以看出，委員會主席的職位與資深度的累積對美國國會議員而言是非常重要的。然而，這波改革雖然造成了委員會數量的減少，卻也相對地加強了得以續存下來的這些委員會的影響力，甚至迎接了「委員會政府」(Committee Government)時代的到來。值得注意的是，隨著美國的現代委員會制度開始發展、穩固，便一直是以在委員會內的資深度作為選擇該委員會主席的唯一指標；而這個指標從 1920 年代開始在美國國會中扮演著極為重要的影響因素，直到 1975 年才真正產生顯著的. 政治大資深制雖然沒有明文列入美國國會的規範之中，卻是眾所皆知、難以撼動的立. 動搖（朱志宏. 1995, 122）。. 而不必考慮其他條件（蕭怡靖. 學. ‧ 國. 潛規則；累積委員會資深度是美國國會議員得以擔任委員會主席一職的「鐵則」，. 2005）；Davidson 和 Oleszek(1994, 207)便提到，. ‧. 在委員會裡連續待最久的多數黨成員自然而然就會成為該委員會的主席，不會受. y. Nat. 到政黨忠誠度等條件的牽制，這也使得委員會主席的權力非常堅固，可以說在美. er. io. sit. 國國會裡，委員會資深度與召委職位之間存在著明顯的關聯性。一個資深的議員可能在同一個委員會內連續待上長達二十年之久，不但完全足以使他成為該領域. al. n. v i n 的專家，也對立法審查的運作瞭若指掌(Jewell and Patterson 1977)。而前面所述 Ch engchi U. 的 1946 年針對委員會數量的裁減，使得資深度的制度更加穩固。在常設委員會數量達到最高峰的時期，每個議員原先可能必須參與十幾個委員會，不過隨著委員會數量減少，每個議員參與的數量也隨之減少；議員們開始有更多時間能專注在特定的委員會上，資深制也就得到進一步強化的機會(Loomis and Schiller 2005, 156)。從 1947 年至 70 年代，美國進入了所謂的「委員會政府」時期。真正的委員會資深制與專業化制度在這段時間達到高峰，委員會的權力不僅極大化，甚至超越國會中的其他主要領袖的控制，真正主宰了法案的生殺大權(Huitt 1965, 89)。委員會的主席甚至不受到政黨領袖的控制，即使推動了和政黨領袖立場相悖的政 27.

(38) 策，政黨也莫可奈何（Huirr 1957；朱志宏. 1995, 122）。. 不過，委員會及其主席的權力很快就遭到挑戰，Loomis和Schiller(2005, 157) 提到，到了 1970 年代中期，委員會再一次面臨了改革的命運。 16 而且這波改革削減了常設委員會的力量，並在 1974 年的改革案中明確地確立了眾議院中小組委員會(subcommittee)的職掌與運作規則，同時也首度打破了完全依照資深度決定委員會主席職位的規則；從此，眾議院進入了「小組委員會政府」(Subcommittee Government)時期（劉有恆. 2002）。不過，這並不表示小組委員會得以取代委員. 會掌握決策的主權，它們只是以重要的次級組織形式存在於國會內而已(Loomis. 政治大到了 90 年代進入後改革(post-reform)時期，小組委員會的數量再度因為共和立. and Schiller 2005, 158)。. 黨試圖將權力核心轉移至政黨領袖手中所著手進行的改革而大幅減少。時至今日，. ‧ 國. 學. 美國國會委員會已經不再像過去那樣完全依循著資深制決定委員會主席的資格，. ‧. 政黨的力量逐漸增強，我們甚至可以看到某些參議院的委員會主席會依照黨意幫. y. Nat. 助一些與自己的偏好相違背的提案通過(Loomis and Schiller 2005, 162)；然而，許. er. io. sit. 多資深的委員會成員仍能夠像過去那樣自然成為委員會的主席，不可否認的是，即使經過了這麼多次的改革，在委員會內的資深度仍然扮演著非常重要的角色，. n. al. Ch. 也依然在國會中發揮著一定程度的影響力。. engchi. i n U. v. 美國國會是世界上委員會制度和權力都發展得最極致的代表性國家，然而從歷史脈絡中我們可以發現，在委員會發展到了極致時，國會中其他的力量─諸如政黨領袖、尚未累積資深度的新進議員等等─自然會想盡辦法去爭取自己的機會和權力。而在各個勢力的競爭之下，雖然委員會資深度始終是美國國會中的重要影響因素，且這點至今也沒有被扭轉，不過資深制卻不再是影響主席職位的唯一準則。. 16. 從 1970 年起到 1977 年間，參、眾兩院都針對委員會的組織構造提出了改革案，分別為 1970 年眾議院的「韓森委員會」(The Hansen Committee)與 1976 年參議院的「史蒂文森委員會」(The Stevenson Committee)。其中韓森委員會所提出的改革內容便是 1974 年眾議院委員會制度改革案的基礎。（劉有恆 2002） 28.