一致政府下國會黨團理想型機制設計

由於國會黨團運作包括對抗、競爭、聯合、協商、溝通、妥協等，政黨輪替對 立法院黨團運作之影響，主要在於行政資源之利用，對於政黨輪替一致政府國會 黨團運作之影響，角色的互換、衝突的解決，偏向採用比例原則分配權力，可避 免競爭的決策，引發國會黨團之間對立與衝突，危及政治體系穩定（林新建，

2008），「協和式民主」主要的內函包括下列三點（周萬來，2008）：其一，強調不 同集團領導階層間的相互合作，國會黨團體制設計上，儘量包容所有團體領袖，

一起共同議事；其二有「相互否決權」的設計，黨團可提案要求協商，以保障少 數黨利益；國會委員會議席，召集委員的分配是按各政黨的立委息次比例來分配；

其三尊重各國會黨團文化和團體的自主性，讓它們去管理自己內部的事務。有關 一致政府下國會黨團理想型機制設計，茲將黨團協商民主化，分別就理想型執政 黨機制與理想型在野黨機制說明：

壹、黨團運作協商民主化

由於民主政治體系中一直呈現多元化與不同歧見並存，且經常有爭辯與衝突，

要拉近多元化的衝突與歧見，則要透過協商化解，遂有學者提出民主協商之類型

（陳德禹，1980：7-18）如下：

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

一、勝負型協商

此一類型之協商是最直接的一種，由優勢的一方迫使劣勢的一方讓步或是放 棄，勝方所得乃是落敗者所失的「零和關係」，但也埋下日後衝突之種子，更不利 於日後協商的進行。由於失敗一方多半不甘心此一受迫之讓步，日後一旦有適當 的機會，便會聯合其他被壓迫者挑戰勝方，所以勝負在此時並非定數，如遇到更 複雜的衝突型態，第七屆立法院便經常發生此一狀況，在過半數的強勢國民黨黨 團下的運作下，很容易發生此一型態之協商（郭明政，2011）。

二、策略型協商

政治上的協商往往充滿權謀性，有相當多策略型協商，尤其在雙方實力接近，

如目前立法院中藍綠兩大陣營，協商時若不是為彼此達成其他目的之手段，便是 勝負已分曉之前的形式程序，相當講究協商談判之策略與手段。此類型的協商因 權謀過多，通常不利於共識之形成，甚至會破壞協商，如有協商結論也是雙方有 條件接受下所形成者（胡文棟，2006）。

三、妥協型協商

當衝突的雙方在協商過程中互有得失之時，便會產生妥協。因此，妥協是衝突 獲得解決之最廣泛結果，其要達成妥協有兩種技巧（許國賢，2000）：

（一）衝突雙方直接談判，以求達成協議。

（二）借助第三者仲裁。

在民主國會中多辦採取前者，獨裁國家多辦取決於後者。目前立法院之協商多 為黨團對黨團直接協商談判，不用借助第三者仲裁；另為減少協商過程中的過多 權謀，民主國家通常將政治競爭予以規律化、制度化，以增加協商結果之可預測 性，我國立法院對於協商，在「立法院職權行使法」已有專章之規定（張壹智，

2002）。

四、整合型協商

此種協商方式會顧及各方之利益，沒有一方會被完全犧牲，要達到此一境界，

各方應開誠佈公權衡輕重得失，且不以私利為考量來進行協商。此一整合雖然是 解決衝突之最佳方式，但在運作時常受一些主客觀因素之限制，再加上協商的各 方如果有互信不足、實力不均等狀況，便會影響協商之成敗，與目前立法院黨團 協商之情況最近（林瑞雯，2002）。

五、僵持型協商

當衝突的雙方持續逼著對方，且無法改變其基本立場時，協商的僵局便會發 生；或是在衝突某一方不同意某種新狀況，但似乎無計可施，僵局就此形成；第 五、六屆立法院便經常發生此一狀況，雖然僵持是某種消極狀態，長期而言，對 黨團之目標及成長是不利的（陳德禹，1980：17）。

自第三屆立法院開始，在議事的進行過程中有朝野「政黨協商」之運作，但是 一直沒有法律的定位，直到「立法院職權行使法」制定後，才獲得法源的依據與 正當性，且將「政黨協商」改稱為「黨團協商」（胡文棟，2006：116）。以上數種 民主協商運作之模式，與現今立法院國會運作之情形，以及朝野黨團協商互動有 相當密切的關聯，值得作為參考。

貳、一致政府理想型執政黨機制

早年的立法院，因在長期戒嚴下並未真正發揮它其表民意代、監督政府的角 色，直到 1991 年立法院全面改選，資深委員全面退職，第二屆開始都是經過最新 民意洗禮的立法委員，導致立法院的結構產生重大的改變，將各政黨帶進立法院，

而選舉競爭促乃使立法院黨團勢力不斷的消長，政黨間對於不同公共事務的歧見 也產生紛爭：，對於議事運作的進行也產生實質的影響力（王吉次，2008）。有關 執政黨的「一致政府下國會黨團理想型機制之設計 」，在訪談時 有以下看法：

「民主國家之國會絕大多數為「合議制」的機構，政黨政治在國會中想 要有效運作，則須有賴於黨團制度的建立。 」（L2）

「國民黨完全執政完全負責，在立法院黨團制度與運作要建立完備，才

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

有助於議事順利進行，否則這麼多立法委員，各自有其見解與堅持很 難搞定。」（ L3）

「一致政府下國會多數黨並取得執政，有參與決策之權力，並主導政府 政策之推動過程與運作，並可提供各方對政策偏好給政府，整合行政 與立法部門之步調一致，並深化政黨與政府以及政黨與政黨間競合關 係。 」（L7 ）

「我認為臺灣政治環境要設計出理想的黨團運作模式似乎也所困難，畢 竟臺灣現行政治體制運作是否進入民主鞏固時期，仍有許多不同意 見。目前政黨政治運作的型態多為意識型態運作，我不認為有任何理 想模式能夠解決意識形態運作的困境。」（G2）

「一致政府下，執政黨團較無需要耗費太多心力想辦法護航行政部門推 動之政策，但相對地對於行政部門的監督就變少，臺灣目前一致政府 下就只有國民黨有過這種經驗，但國民黨的立委通常不會過多監督行 政部門政策，多為護航較多，也使得許多爭議性政策都能通過。」（P1）

「朝野政黨能以國家的永續發發與人民的福祉為前提，共謀國是之解 決，而社會上既然有「一黨獨大」濫權的疑慮，執政的國民黨，當以 更謙卑的心，誠心誠意地傾聽人民的聲音，在權力運作上更要嚴加自 我約束，加強行政與立法部門之黨團溝通工作。」（N1）

「執政的國民黨應尊重反對黨的意見，建立良性政黨協商制度，使得政 府能夠順利的運作，並為國家的前途與人民的自由民主人權之幸福生 活，開創一個美好之新境界。」（N3）

「目前臺灣的政黨，在社會上嚴重存在著統獨與族群的對立，國會黨團 應主動示範弭平嚴重存在著統獨與族群的對立。」（N5）

「2008 年後的臺灣民主機制，立委選制改變造成執政黨超級大，在野黨 超級小的情況，朝野協商的共識決空間能夠讓在野黨有許多談判空

間；如果要改變應該要從選制作改變，單一選區的選制絕對不利兩黨 的經營，且是否有民意代表性也令人懷疑，所以這段期間後的臺灣立 法院政治，我認為要從選制改變著手，選制未改變，黨團的設計似乎 都有困難。」（N8）

綜合以上相關人員對於執政黨的「一致政府下國會黨團理想型機制之設計 」 看法，可歸納出以下數點結論

一、政黨政治運作的型態多以意識型態運作，要靠理想模式來解決意識形態運 作的困境。

二、臺灣目前一致政府下就只有國民黨有過這種經驗，但國民黨的立委通常不 會過多監督行政部門政策。

三、國民黨，當以更謙卑的心，誠心誠意地傾聽人民的聲音，在權力運作上更 要嚴加自我約束，加強行政與立法部門之黨團溝通工作。

四、單一選區的選制絕對不利小黨的經營，小黨團運作的設計似乎有困難。

五、國會黨團應主動示範弭平嚴重存在著統獨與族群的對立。

由於一致政府國會黨團運作，包括：對抗、競爭、聯合、協商、溝通、妥協等，

而在政黨輪替後對一致政府國民黨立法院黨團運作之影響，主要在於其行政資源 之利用，角色的互換、衝突的解決，偏向採用比例原則分配權力，藉以避免競爭 的決策，引發國會黨團間對立與衝突，甚至危及政治體系之穩定（林新建，2008）。

參、一致政府理想型在野黨機制

為使得政策方案能夠在立法院順利通過，一致政府之行政部門應該建立與強化 對立法院在野黨之非正式溝通的管道，唯有在野聯盟願打開與行政機關協商大 門，始能化解部分的僵局，提升議事效率與政黨角色功能（孫榮吉，2006）。有關 在野黨的「一致政府下國會黨團理想型機制之設計 」，在訪談時有以下看法：

「臺灣選民期待有職能、有效率的政府，過去國人因為民進黨執政的陰 影，而在 2008 年讓國民黨形成獨大的選擇，也讓臺灣首次經歷分立政

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

府的狀態後，再次轉為一致政府，在野民進黨更要省思與加油，坦然 面對自己是國會少數的事實。」（L2）

「立法院議事運作到最後就是投票表決，因多數黨團在立法院終究是占 有優勢，臺灣一致政府的少數黨，要克服黨意凌駕民意的政治環境問 題，如果無法克服此一問題；即若民進黨國會黨團在立法院無法發揮 其專業知能，就將永遠只能淪為意識型態運作的黨團。」（L3）

「立法院議事運作到最後就是投票表決，因多數黨團在立法院終究是占 有優勢，臺灣一致政府的少數黨，要克服黨意凌駕民意的政治環境問 題，如果無法克服此一問題；即若民進黨國會黨團在立法院無法發揮 其專業知能，就將永遠只能淪為意識型態運作的黨團。」（L3）