檢視國會黨團在一致政府與分立政府下之決策作為

在立法院隨著一致政府與分立政府組合型態的轉變，國會黨團在決策運作上會 產生不同的呈現，本研究將集中於以第四屆至第八屆（2000-2012 年）立法院為主 要研究的範圍，第四屆立法院委員由上任至屆滿，經歷國民黨執政時期，民主進 步黨少數執政時期；第五、六屆立法院也是民主進步黨少數執政時期的分立政府；

第七、八屆立法院為多數執政時期的一致政府，在此不同的政府組合型態下，黨 團在決策運作上會產生不同方式。在此檢視我國國會黨團在一致政府與分立政府 下之決策作為，分別說明如下：

壹、一致政府與分立政府國會黨團之運作差異

Sundquist（1988）提出分立政府的概念，認為這是一種肇因於選舉結果的特別 形態之聯合政府。這種特別的政府形態，已逐漸取代一致政府的形態，其認為民 主政治首重政黨政府的運作，而民生政府與責任政治的體現更與政黨政治有密切 的關係，經由健全的政黨競爭，執政黨擔任行政機關與立法機關的樞紐，反對黨 則扮演監督角色，各自成為政治系統的一環。一致政府下，行政權與立法法權屬 於同一政黨掌控，使政黨與政府運作順暢；分立政府下，因為行政權與立法權分 屬不同政黨掌控，使得政黨政府運作受到較多阻礙，行政部門與立法部門彼此紛 爭矛盾，可將行政與立法間的「僵局」當為分立政府的產物（馮美瑜，2003：58-59）。 政黨的合作在政黨輪替後仍在持續的進行，否則第四屆立法院中位居第二大黨的 民主進步黨很難有效的推動法案。

整體而言，一致政府與分立政府運作差異可表現在三個地方：首先，政黨在提 案上的合作表現於黨團聯合提案，並未隨著分立政府而消失，且有增加的趨勢。

其次，投票表決在各黨立委的眼中視為非不得已不會使用的手段，因此一般認為 政黨對立越激化，投票表決越頻仍，政黨訴諸絕對性的投票表決，以解決紛爭歧

見的現象，在政黨輪替後的分立政府，不升反降，更明顯的是在政黨領導的黨對 黨的對立投票中，同樣在分立政府下出現減緩的趨勢。第三，由最簡單的立法產 出指標來觀察，在分立政府之下，通過法案雖然在第三、第四、第五會期中，確 實有較前幾會期稍減的情形，不過並未明顯，反而在最後的關鍵會期中，出現大 幅增加的趨勢（楊婉瑩，2003）

，

「相較於一致政府，分立政府的行政院法案較不易通過，在分立政府下，

國會的多數聯盟較容易透過政府預算主決議來約束政府的自主性。」

（ L2）

「在一致政府時期，重大法案是由行政機關與立法機關共同扮演議案推 動的角色；在分立政府時期，重大法案則是由行政機關推動或立法機 關扮演議程阻卻的角色。」（L3 ）

「分立政府會製造制度性衝突，法案通過的運作要靠黨團協商交易來達 成；在分立政府下的立法院，此一狀況更為明顯，黨團間密室協商代 替法案公開正式的表決，為解決衝突則必須透過協商進行政黨利益的 分配妥協。」（L5）

「在國會黨團的議事抗爭，不會因一致政府或分立政府時期而有所區 別，反而因統獨、兩岸的議題而升高，民生相關議題反而好協商。」

（L7）

「在立法院相關立法或預算審查的過程中，會因為行政權與立法權掌握 在不同的政黨手中，造成行政與立法的衝突，導致立法或預算審查的 僵局。」（P1 ）

「在分立政府時期，民進黨立委的提案數明顯減少；反之，國民黨立委 的提案數目明顯增加；在一致政府時期，民進黨立委在提案上則較為 積極，遠比國民黨立委提案多，顯示當民進黨掌握行政院後，新法案

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

與較大規模的修正法案可以由行政院提出。因此，民進黨立委提出新 法案與大幅度修改的提案大幅度減少，顯示出民進黨掌握行政權的企 圖心。」（P3 ）

「分立政府相較於一致政府的運作，易導致行政與立法僵局、政策滯塞、

無效率與責任不明的缺失。」（G2 ）

「政黨間的衝突對立，很難由立法產生的結果看清楚，因為產出的結果 本身便是衝突解決的結果，衝突紛爭最明顯的應該是在整體立法過程 之中。」（N2）

「黨團協商自第三屆立院後漸成慣例，當時因各黨實質不過半，在議事 運作上競爭激烈，必須有適合管道來協商解決歧異，提高立法效率，

自此政黨協商便越受到重視。關於黨團協，商民進黨官員比較缺乏經 驗，行政與立法內部步調不一致，未將溝通協調的黨團幹部納入決策 體系，使得官員必須扮演執政黨黨鞭角色，幫助溝通協調法案。過去 國民黨執政黨官員都會一直待在會場協調，但是民進黨官員往往在最 後一天才看到人。」（N4）

「其實在分立政府與一致政府下，行政與立法間的關係並沒太大的差 異，分立政府不必然是導致行政與立法僵局的原因，在分立政府之下 透過政黨合作仍可經營良好的行政與立法關係。 」（N5 ）

「 法案審議過程在分立政府情況下，因為政黨意見歧異，導致立法與行 政的扞格，在不同黨團制下的運作效果沒有顯著差異，可能因為立法 委員個人的選舉動機、政黨的選舉動機、執政黨的理念所造成，抵銷 因分立政府與一致政府不同的運作所產生的差異。」（N7 ）

「在一致政府與分立政府之下，國會黨團運作會產生不同合作或衝突的 動機，面臨不同的資源分配的結果，也會決定合作或衝突的選擇與結 果。可說是行政立法的政黨組合模式，以及政治行為者的動機與資源，

決定國會黨團運作的合作或衝突機會結構」（N8）

「除政黨的目的影響國會黨團運作外，資源也具決定性角色。資源不單 影響哪一方的議題取勝，也決定妥協的程度。如果個別政黨單獨行動 便能獲得成功，則沒有政黨間合作的必要，例如在一致政府時期，政 黨間的合作顯得必要性與迫切性較低；反觀，分立政府時期，政黨的 合作則成為關鍵。」（N10）

綜合以上相關人員對於「一致政府與分立政府運作差異與影響」看法，可歸納 出以下五點結論：

一、以法案通過之難易程度來區分，顯然一致政府高於分立政府時期。

二、以議事抗爭來區分，在國會不會因一致政府或分立政府時期而有所區別，

反而因議題而有所區別。

三、以立委提案數量來區分，一致政府時期民進黨提案多，國民黨較少；分立 政府時期民進黨提案少，國民黨較多。

四、以行政機關參與政黨協商來區分，一致政府時期行政機關較積極；分立政 府時期行政機關較被動。

五、以黨團分配來區分，不會因一致政府或分立政府時期而有所區別，反而是 利益與資源的爭取才是重點。

美國自二次大戰之後，政府經常陷於分立政府狀態，造成府會呈現較不良的 互動關係，並對政府施政產生重大的影響。由於分立政府之府會是由不同政黨所 控制，易形成政黨對立，影響府會間的良性互動，進而導致行政與立法的衝突，

政策制定的滯塞，國會會扮演監督制衡行政部門的關鍵角色，一旦行政首長與國 會分屬不同政黨時，反對黨便會透過議事，反對執政黨所提之政策與法案，容易 形成立法的困境與府會對立，美國在一致政府時期國家總體經濟表現較佳，而分 立政府是導致政策與預算赤字的主要原因（黃秀端，2003）。

綜合上述探討，對於一致政府與分立政府的運作差異與影響仍相當分歧，莫 衷一是，但是可以確定的是，行政首長的政治手腕與作為，對於行政立法的互動

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

與立法效能相當重要，因此應列入研究考量，一個能有效溝通國會議員的總統，

即便是面對多數反對黨的國會，仍能有效主導立法的進程與產出；反之，一個拙 於溝通的總統，即使面對的是同黨佔多數的國會，在行政與立法分權制衡的憲政 設計下，也將難以順利推動國會立法（吳重禮，2002；盛杏湲，2004）。

貳、檢視一致政府國會政黨之決策形成與運作模式

政黨決策運作在於決定政策確立行動的原則和方向，決策則是政策執行的方 法，政黨決策過程『創造→表明→執行→評估→決定』（林鍾沂、柯義龍、陳志 瑋譯，Michael Hill著，2003：68），國會政黨決策在這個流程中完成政策的制定，

是一個確定決策議程、制定政策目標、論證決策方案、選擇方案以及政策合法化 的過程（周萬來，2008：285）。

一、多數決模型與共識模型

李帕特(Arend Lijphart)，透過對三十六個國家政府的分析證明，民主政治可以 各種不同的方式實現，其中最顯著的兩個形式是以英美為典型多數決模型與共識 模型分別分析如下。

（一）、多數決模型

政治體系最為接近於多數決模型(majoritarian model)的國家是英國，因為英國 的國會大廈(House of Parliament)就位於西敏寺(Westminster)，故此模型又稱為「西 敏寺民主」（Westminster democracy）。這個模型是強調獲得多數選民支持的政黨 取得執政權；另一政黨則在野監督，係採行「兩黨制」的型態：而投射在選舉制 度上，則為「單一選區相對多數選舉制」。多數決模型主張取得人民多數選票支 持的執政黨，在其任內，在民意掌握完全的權力，以推動其政綱與政見；到了下 一次全國大選，由選民以選票來檢驗其執政期間的施政作為，決定是否繼續給予 執政權或政黨輪替。多數決模型其特徵包含相對多數決選舉制度、兩黨制、多元

政治體系最為接近於多數決模型(majoritarian model)的國家是英國，因為英國 的國會大廈(House of Parliament)就位於西敏寺(Westminster)，故此模型又稱為「西 敏寺民主」（Westminster democracy）。這個模型是強調獲得多數選民支持的政黨 取得執政權；另一政黨則在野監督，係採行「兩黨制」的型態：而投射在選舉制 度上，則為「單一選區相對多數選舉制」。多數決模型主張取得人民多數選票支 持的執政黨，在其任內，在民意掌握完全的權力，以推動其政綱與政見；到了下 一次全國大選，由選民以選票來檢驗其執政期間的施政作為，決定是否繼續給予 執政權或政黨輪替。多數決模型其特徵包含相對多數決選舉制度、兩黨制、多元