第二章 理論建構
第二節 已開發國家國會黨團
政黨政治是民主政治所必備的條件，政黨將各種不同利益間的競爭與收獲，
透過國會黨團在法律案及預算案上討論與爭議，最後可能強行表決或協商妥協出 法律案及預算案，以滿足其政黨之所需。在法案爭議時，多數黨可經由表決取得 多數支持，以貫徹其意志，但也可經由協商方式對於少數政黨表示尊重，為減少 政黨間之對立與抗爭，爭取議事順利及立法效率，國會「黨團」日益受到重視。
茲分別就英、德、日、美、法等五國國會黨團之角色與功能，分別探討說明如下：
壹、英國國會黨團角色與功能
英國為歷史悠久的內閣制民主國家。其國會雖為兩院制但實權在下院，目前 國會主要政黨有聯合執政的保守黨與自由民主黨、工黨等，有關於英國國會概況、
黨團角色、功能與運作分別說明如下：
一、國會概況
英國是民主政治之發源地，經過數百年來的發展，其政黨政治已相當成熟，
除完備的國會制度之外，尚建立許多優良的國會傳統，使其國會運作順利，可謂 民主國會之典範。英國為君主立憲之內閣制國家，其國會屬於兩院制（bicameral- system）（羅孟浩，1980：132），包括由英皇任命非民選且沒有太多實權的貴族
一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍
院（House of Lords）共有786席3，其中有706席終身議員、56席世襲議員以及24席 靈職議員；與直接民選握有大權的平民院（House of Commons），平民院共有650 席國會議員，以單一選區選舉產生，任期每屆最長五年，當平民院通過內閣不信 任案時，平民院即須解散，首相亦有報請英皇解散平民院之權（羅傳賢，1991：
45）。
政府由多數黨組閣，由於政黨對國會議員的約束力大，且閣員都是由議員兼 任，此一制度的設計，使得議案的二讀會成為立法最重要的階段，故其國會運作 屬於「院會中心主義」（The chamber dominated prospective）型之國會（羅孟浩，
1980：81）。
國會主要政黨包括：目前聯合執政的保守黨（Conservative party）與自由黨
（Liberal party）、工黨（Labor party）、北愛爾蘭民主統一黨（UUP）4、蘇格蘭 民族黨（SNP）5與新芬黨等五個大政黨，但近六十年來都是由工黨及保守黨兩黨 輪替執政（羅傳賢，2001：624），自由黨於近年來大選時雖能還獲得二百餘萬票 的支持，但因其票源分散，且英國採用「單一選區多數當選制」，使得議員席次 多半由工黨及保守黨兩黨當選，造自由黨其所當選席次日益減少，直到2009才與 保守黨聯合執政（谷意譯，Robert Rogers、Rhodri Walters著，2009）。
二、黨團角色
英國政黨肇端於17世紀，有所謂的保皇黨（Royalists）與國會黨
（Parliamentarians）的對抗，之後有主張改革議會的「輝格黨」（Whigs）與反對 改革議會的「托利黨」（Tories）相互抗衡，但這時只是鬆散的議會組合，而無正 式的政黨組織。之後，輝格黨更名為「自由黨」（Liberal Party），而托利黨更名 為「保守黨」（Conservative Party），20世紀初工黨（Labor party）掘起，取代自
3 依據 2012 年 8 月英國國會網站的資料。
4 為北愛爾蘭新教徒政黨，黨魁為川波目前在下議院有 8 席。
5 蘇格蘭民族黨(蘇格蘭獨立建國政黨)與普列德辛姆路黨(威爾斯自治政黨)於 1986 年簽訂協議在國 會共組單一黨團，目前在下議院有 6 席。。
由黨與保守黨競爭執政權（陳聖堯，1986）。英國的政黨受一般法律的規範，在 2000年政黨、選舉及公民投票法令（The Political Party, Elections and Referendums Act）之前，政黨可選擇註冊，加入英國的政黨登記名冊，如選擇不註冊的團體也 可派出成員參選，英國並無強制規定政黨必須註冊，亦沒有界定政黨的法律定義，
也無任何規則專門用來禁制政黨（彭定民，2010c：6）。英國政黨的組織可以分 為體制外組織和體制內組織，前者是指從中央到地方和基層的黨的各級組織機 構，包括全國性政黨組織等，後者是指為適應執政需要而建立的組織機構，主要 包括議會黨團等（彭定民，2010a）。茲將英國國會各黨團與黨鞭角色分別說明如 下：
（一）保守黨
保守黨權力結構由國會黨團及中央黨部組成，但因保守黨係內造政黨，故國 會黨團實為權力核心，黨魁由國會黨團之黨籍議員選舉產生，由黨魁所影響的國 會黨團核心分子具有實際決策權，對於各項法案的討論及表決，保守黨國會黨團 的運作尤其重要（羅傳賢，2001 ：526-527）。就英國保守黨而言，保守黨首先產 生於議會內部，後才在全國發展政黨組織，黨的活動一直圍繞議會內活動展開。
黨主席與重要骨幹（內閣或影子內閣）均屬於議會黨團，黨內職位通常也都由主 席直接任命，其中央黨部（Central Office）被稱為「領袖的人事機器」，議會黨團 顯然在政黨中居於優勢地位（彭定民，2010c：9）。
保守黨黨魁可以經由個人的威望、多數的權威及黨鞭的協調，以確保法案可 順利通過，以便推動各種施政，政策建議是由中央黨部政治研究部負責，政治研 究部有專職研究人員為國會議員準備資料，並從事政策研究，以便國會議員能對 應在野黨提出各種可能的問題與挑戰（林碧炤，1998）。
（二）工黨
工黨國會中最高組織是「國會工黨」（Parliamentary Labour Party）（前瞻政
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策中心，1992：4），由下議院全體工黨議員組成，在野時每週集會兩次，聽取「國 會委員會」（Parliament Committee）報告與其擬議之議事策略及討論議員之動議。
執政時下設「聯絡委員會」（Liaison Committee）（古登美、沈中元與周萬來等，
2002：176），主要由後排議員組成，作為溝通政府及其後排支持者的橋樑，使行 政部門瞭解現時的黨內意見或正在醞釀的反對意見。
就工黨而言，曾有「誰是工黨最終和最高決策機構，是議會黨團還是院外工 黨大會」這一問題。20世紀七八十年代，工黨議會外黨團又發動了大規模黨內民 主化運動，強烈要求將議會黨團置於院外工黨的控制之下，並提出了一系列改革 措施（黃琛瑜，2001）。當時院外工黨贏得了勝利。但是1990年，工黨議會黨團 又發起強大的反擊削弱院外工黨的權力，尤其是1995 年後，在工黨領袖布萊爾
（Tony Blair）的領導下，主張建立由黨的領袖控制的中央集權領導體制，使領袖 成為唯一的最後競選權威的源泉，院外工黨權力日漸衰微，政黨權力乃向議會黨 團集中（雷飛龍，2010）。黨團與黨的全國執行委員會，名義上是平行機構，都 直接向工黨的全國代表大會負責，但黨團及其領袖擁有相當大的獨立性和特權，
甚至淩駕於全黨之上。例如，全國執行委員會雖可以發表有關大選的聲明以及有 關議會工作的決策，但都要事先與黨團磋商（羅傳賢，2001：626）。
三、黨團功能與運作
因為英國國會的內規有很大的部分屬於不成文部分，多半照照傳統運行，故 其黨團功能與運作相關法律與文字規定部分不多，分別以議事規則之規定及國會 傳統說明如下：
（一）議會黨團與政黨
議會黨團與所屬政黨之間的關係，不但影響議會黨團的自主性，也左右政黨 的權力結構。而黨團在政黨中的地位可能因各個國家之政治體制和選舉制度的不 同而有所區別，或者是內造政黨或外造政黨的差異而此消彼長（林嘉誠等，1992：
201）。
一般來說，議會制下的議會黨團要比總統制下的議會黨團的地位和作用，更 加突出一些。就議會制國家而言，黨的工作重心隨著黨的領袖及骨幹當選議員，
而轉移到了議會（羅孟浩，1980）。這樣，由這些人組成的議會黨團，就成了實 際上的首腦或心臟部分，通過黨團組織而實現政黨對議會乃至對內閣的領導或指 導的作用。就英國言，英國早期議會中議員的派別，不僅是組成政黨的基礎，而 且是議會黨團的最早來源，自然容易建立相對於政黨議會以外組織的優勢地位（林 碧炤，1998： 204）。
（二）議事規則規定
英國平民院之議事規則第十三條第二項規定，
「
每一會期應分配二十日給反 對黨所推動的法案進行討論，其中十七日分配給最大反對黨之領袖處理，其中三 日分配給第二大反對黨之領袖處理。」規定中，對於在野黨團在立法機制上給予 合法與尊重之地位；也使其推動的法案有一定的舞台（羅孟浩，1980）。（三）黨鞭
黨鞭制度可謂是英國國會最重要的靈魂，黨鞭的名稱始於1772年，其名稱源 自打獵活動的「鞭狗者」（whipper-in）或「鞭子」，英國國會黨鞭督促議員出席 院會、議事的管理、投票以及黨意志的貫徹，是由下議院政黨黨魁負責，而由其 首席黨鞭（Whip）為其做細部規劃，再交由黨鞭執行。黨鞭的功能有四（古登美、
沈中元與周萬來，2002：178）：
1、勸導議員支持政府或黨的政策。
2、細部規劃管理國會議程。
3、溝通前後排議員之意見。
4、為政黨領袖發掘內閣閣員人才。
目前執政的有保守黨黨鞭十四人，主要反對黨工黨有黨鞭十一人，自由黨有 黨鞭三人，其他政黨各一人。傳統上執政黨的首席黨鞭由是內閣的重要成員--財政
一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍
部政務次長(Parliamentary Secretary to the treasury)出任，此人位高權重；而副首席 黨鞭，也由深孚資望者出任（彭定民，2010b）。
黨鞭公告（The Whip）是每週由各黨黨鞭發給下議院議員的文件，上面列明 了未來兩個星期的計畫議程，以及該黨就議程的各種想法與期望，例如本黨下議 院議員預計將於何時進行表決。各個事項的重要性程度，會以它下面劃了幾條線 來表示。當然，黨鞭也可能因為配對（pairing）關係，安排某些位議員刻意不參與 表決（彭定民，2010c：8），使其能回選區服務，由於黨鞭公告清楚標示院會及 委員會等各項議程，各黨議員依參與辯論、審議、表決，而使議會能正常運作。
英國國會黨鞭制度一向運作有效，其主要原因乃議員對黨的忠誠，而國會議
英國國會黨鞭制度一向運作有效，其主要原因乃議員對黨的忠誠，而國會議