第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
我國是偏向內閣制的總統制國家，比較傾向法國「雙首長制」或稱「半總統 制」的國家（紀俊臣，2012），2000 年政黨輪替後，民主進步黨在立法院雖是少數，
卻可任命行政院長，成為分立政府（divided government）之局面，而民主進步黨 在執政的八年中一直未能在立法院中取得過半數的席次，其國會黨團（caucus）運 作處於相當艱困的情況，直到 2008 年政黨再次輪替，國民黨贏得總統選舉，並任 命國民黨籍劉兆玄出任行政院長，且在立法院擁有過半數的席次，成為一致政府
（unified government）之局面。本研究以探討一致政府與分立政府下之國會黨團運 作為主題，並以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍。
第一節 研究動機與目的
民主政治中國會席次的多少代表政黨之實力，在法案爭議時，多數黨可經由 表決取得多數支持，以貫徹其意志，但也可經由協商對於少數表示尊重，減少政 黨間對立與抗爭，使得國會議事進行順利，「國會黨團運作」便因之而日益受到 重視。本研究以探討一致政府與分立政府下之國會黨團運作為主題，並以我國政 黨輪替2000-2012年經驗為範圍，有關研究之問題來源與價值，分別就研究動機與 目的分別於本節說明。
壹、研究動機
政黨為現代政府的主要特色之一， 政黨在政府中扮演關鍵性角色，誠然在民 主體制下若沒有政黨，民主政治運作便成為無法想像的事（Schattschenider,1961：
261）民主國家政黨在國會的組織或活動，有的由國會法明文加以規，定如日、韓；
有的在議事規則中規定如，德、法；有的僅以立法慣例加以規範，如美、英。不 過，民主政治是法治政治，國會黨團（caucus）1儘管在立法程序中運作積極，但 其活動必須不違背憲法、法律和議事規則之規定（羅傳賢，2007： 121）。國會黨
1 黨團 在美國民主黨稱 Caucus ,共和黨稱 Conferece ,德國黨團為 Fraktion。
一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍
團具有法案與政策整合、各方溝通、議程掌控、反映政黨立場及控制立法委員個 別行為的功能（許劍英，2006：255）。
所謂一致政府是指行政權與國會都由同一政黨所掌控，而分立政府則是指行 政權與國會由分屬不同政黨所掌握，或是在具實權兩院制的國會中，兩院由不同 政黨所掌握（馮美瑜，2003：56）。我國於1997年制定憲法增修條文時，將憲法第 55條之規定「行政院院長，由總統提名，經立法院同意任命之。」，停止適用。
配合總統直選改為「行政院院長由總統任命之」，不須經立法院同意後任命；此 一改變造成立法院多數黨所屬黨員不一定能擔任行政院院長；亦即只要由總統任 命即可擔任行政院院長。由於行政院院長任命制度的改變，造成2000年政黨輪替 後，民主進步黨在立法院雖然是少數，但不顧國民黨的反對，逕自任命自己所屬 意的人選擔任行政院院長2，行政與立法權開始成為分立政府之狀態（戴寶村，
2011：404），而民主進步黨在執政的八年中，一直未能在立法院中取得過半數的 席次，其國會黨團運作處於相當艱困的情況；直到2008年政黨再次輪替，國民黨 贏得總統選舉，並任命黨籍人士出任行政院長，以其在立法院中過半數的席次支 持，成為行政與立法權一致政府之狀態，而國會黨團運作又進入另一種局面。
這些轉變自然對於立法院中國會黨團之運作與互動產生不同的影響，透過此 一不同模式似可分析一致政府與分立政府下之國會黨團競爭模式。由於政黨在現 代政治中具有形成民意、參與選舉、運作議會、組織政府以及監督政府等功能。
因此，政黨與議會必然有著密切的聯繫；議會為政黨競爭的主要領域，是政黨取 得政權的不二法門（雷飛龍譯, Sartori著，2002：89）。政黨倘若想要實現政治目標 和政治主張，必先通過議會活動的途徑；也因此，當一個政黨在國會中所占有的 議員席次到一定門檻時，便設有黨團組織，以為政黨在議會進行活動的組織與領 導，俾確保該黨議員在議會中採取一致的行動。蓋國會黨團並不只是國會的議事
2 陳水扁擔任總統後首先任命行政院長，雖然為國民黨籍的國防部長唐飛，但此一任命並未得到國 民黨中常會的同意，因此，不能算是任命國會多數黨組閣。
機構，其係政黨在議會中的組織，可謂之「政黨在國會的發言人」、「政黨在議會 的代理人」（侯世傑，2004：27）。
立法院具有反映民意、監督政府施政、提出公共政策及審查法律案、預算案、
人事同意權與其他重大議案等功能。然由於各政黨互有立場，立法委員背景互異，
其所代表的利益又各不相同，在審查議案的過程中，極易引起衝突，所以透過黨 團的運作，將這些衝突降低（周萬來，2008：15）。有關黨團的成立，在立法院組 織法第33條：「每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成 黨團。」為兼顧各種不同的立場與利益，必須訴諸妥協的過程，透過黨團的斡旋 與運作，讓行政機關、立法委員與政黨間互作妥協與讓步，促使國會運作在有共 識的前題下完成各項任務，此對緩和社會衝突實有很大的助益（羅傳賢，2011：
529）。有關本研究之動機分別說明如下：
一、多年的立法委員助理經驗，希望結合學理進行研究
由於多年的國會立法委員助理經驗，對於國會相關事務；尤其對國會黨團運 作有較為深入的研究與關注，發現國會黨團運作對於國會功能與政府政策走向有 相當大的影響，尤其經常有機會參贊黨團之運作，乃希望透過多年的經驗，結合 學理之研究，對於近十年間政黨輪替下，一致政府與分立政府之國會黨團運作進 行探討，此為本研究之首要動機。
二、碩士論文研究之延續
過去碩士論文研即究以「我國國會黨團協商機制之研究-以立法院第二屆至第 五屆第二會期為例」為主題。因此，希望博士論文繼續以國會黨團運作為主要研 究重點，俾能深入了解國會黨團在一致政府與分立政府的角色與功能，從而對國 會黨團有更清楚的理解，此為次要之動機。
三、探討國會黨團在一致政府與分立政府下決策運作模
式
一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍
2000-2012年政黨輪替下，一致政府與分立政府之對國會黨團運作乃產生不同 的模式，此對國家有相當程度影響，並透過探討分立政府與一致政府國會黨團運 作的影響差異，希能提出兼具競爭與合作屬性國會黨團運作理想型機制設計，以 改革分立政府所造成的不良的影響，建構一致政府與分立政府之理性國會黨團運 作之作為，此為本研究最重要的動機所在。
貳、研究目的
當此政黨政治發達的時代，民主政體特別強調責任政治，而責任政治則體現 政黨政治特性，各政黨以民主憲政運作之常軌進行，透過公平程序與選舉爭取多 數選民的認同和支持，以取得政權的正當性（雷飛龍譯，Sartori著，2002：34-35）。
2000及2004年總統大選都由民主進步黨贏得選舉取得國家執政權，其後經歷 2001、2004年第五屆、第六屆立法委員選舉無法取得過半數席次，而立法權的國 會卻一直由國民黨為首的在野聯盟所掌控，由於民主進步黨不願採取聯合政府模 式，與立法院在野政黨合組大聯合政府；也沒有參考法國第五共和的模式，在國 會多數與總統不一致時，由國會多數組閣的共治政府，形成中央政權的分立政府 狀態，出現總統與立法院多數黨分屬不同政黨或政黨聯盟的少數政府運作模式。
在野黨在國會中以抵制、抗爭、拒絕人事案等方式對抗行政權，民主進步黨之國 會黨團運作處於相當艱困的情況（戴寶村，2011：404）。這段時間就分立政府與 一致政府的比較而言，分立政府之國會黨團運作，與一致政府的確有所差異。直 到2008年政黨再次輪替，國民黨贏得總統選舉，任命黨籍人士出任行政院長，並 在立法院繼續擁有過半的席次來支持其行政權，成為一致政府之局面，我國國會 黨團運作又進入另一種狀態。
議會黨團機制起源於英國，雖然英國並未給予其法律上正式的規範，但實際 上黨團是政黨在議會中的最高權力機構；實務上，它對於選舉議長、確定議事日 程、選舉委員會成員等事務，都具有重要的作用；亦即議會黨團已是構成議會政 治的一部分和立法過程運作的主導者（彭定民，2010c：5-6）。
一般民主國家，國會均有各種國會黨團，由同黨國會議員組成，國會黨團內 部的組織、幹部產生方式、決策方式，均攸關國會黨團的運作也關係國會的運作
（古登美、沈中元與周萬來等，2002：174）。各國政黨與其國會黨團間的關係，
有許多種不同型態，即使同一國家於同一時期之不同政黨，亦可能呈現不同之關 係型態。大致上國會黨團一般以較具獨立性、甚至以「平行」之關係面對其政黨 之中央組織，而不願單純以後者在國會之分部或分支組織闡釋其間關係。主要原 因為國會黨團成員皆具國會議員身分，若聽命於不具國會議員身分之黨職幹部指 揮，似乎有所不妥，也有違反國會議員應獨立行使職權之議會政治理念（張景舜，
2009：5）。
基本上內閣制的國家因組閣須有多數國會議員支持，所以不會出現分立政府 之狀態，而實施總統制的美國，或雙首長制的法國及1997年後臺灣，才會出現分 立政府之狀態。在一致政府與分立政府下之國會黨團運作各有其樣態，本研究乃 針一致政府與分立政府下之國會黨團運作，並以2000-2012年我國政黨輪替經驗為
基本上內閣制的國家因組閣須有多數國會議員支持，所以不會出現分立政府 之狀態，而實施總統制的美國，或雙首長制的法國及1997年後臺灣，才會出現分 立政府之狀態。在一致政府與分立政府下之國會黨團運作各有其樣態，本研究乃 針一致政府與分立政府下之國會黨團運作，並以2000-2012年我國政黨輪替經驗為