我國政黨輪替之國會黨團競爭考量因子

2000年陳水扁當選總統，形成臺灣歷史上第一次的政黨輪替，結束中國國民 黨超過半世紀的執政局面陳水扁當選後成為「分立政府」，面對泛藍陣營的國會多

28 其實陳水扁任命唐飛為行政院長並未獲得中國國民黨同意，不能算是一致政府，但由於有政黨 借將的味道，故將分立政府狀態稱之為「全民政府」。

數，預算、重大法案、政策，人事同意權等都難過關，而憲政制度權責不明，更 引起的國會中亂象（薛化元，2011）。

立法院的主要任務包括公共政策相關法律制定，為政府的各項施政提供合法 化的基礎，舉凡法律施行、公共建設、國防、外交、教育、財政、經濟發展等等，

都必須經由立法院討論通過後才能獲得施政法源；此外，國會也可藉由政策制定 過程中的聽證、立法質詢、人事任命同意權及調查權等來達到監督行政部門運作 是否盡職之責（黃輝榮，2008：8），上述相關職權之攻防為國會黨團競爭的目標。

2000-2012年間由於政黨輪替，中國國民黨、民主進步黨分別擔任過執政黨，

不同的是民主進步黨執政時為分立政府，中國國民黨執政時為分立政府一致政 府，因此對於其立法院黨團各有其不同運作之影響。有關我國政黨輪替之國會黨 團競爭考量因子包括國會運作、法律案審查、政府預算審查、國會人事同意權、

立法行政權關係、黨團協商之競爭，分別說明如下；

壹、國會運作之競爭

國會是政府組成部門中不可或缺的一環，其存在的功能在於透過立法權賦予 政府各項施政的法源並監督行政部門運作，臺灣自1991年已進入政黨競爭時代，

民主化的進程與根基日漸深化，加上國會全面改選，我國立法院政治生態丕變，

國會內部結構已非單一政黨勢力所能支配，而社會經濟條件的改變也使得立法院 和各式民間力量或團體間產生更緊密的連結（林水波、何鴻榮，2003：53），政黨 在政策制定過程中扮演相當權威與分配角色，國會黨團則站在立法院國會運作中 第一線中彼此競爭，國會運作包括議事日程排定、法案審查次序、委員會議程、

黨團協商、行政院施政報告等，都會見到朝野政黨之攻防。

以第五屆立法院為例，在分立政府下在野的國民黨於程序委員會利用席次優 勢，強力杯葛法案排案，以致民主進步黨無法推動法案付委審查，退回程序委員 會或復議方式，「阻擋」法案付委審查，例如悠關臺灣經濟發展的兩岸關係應予適 度開放的兩岸條例相關的修法，即阻擋32次（羅傳賢，2011）。提案退回程序委員

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

會的次數，民主進步黨第一會期有165次、第二會期150次、第三會期155次（立法 院國會圖書館網站，2012），這些議程攻防的爭端，充分顯示出國會運作是政黨輪 替國會黨團競爭考量最重要的因子。

貳、法律案審查之競爭

立法院有議決法律案、預(決)算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約 案及國家其他重要事項等職權，立法委員的法律案審查有所理解，黨團對政策制 定的走向或品質才能有效的掌握，立法委員對法律案審查應扮演「法案守門員角 色」，舉凡委員會成員決定（committee assignment）、內部領導權、委員會召集委 員人選等等（張樹新，2000：56），這些在政策制定過程中最可能產生影響之因素，

也是法律案審查之競爭的每一環節。

提案是法律案審查的第1個步驟，提案的來源為：行政院、司法院、考試院、

監察院、立法委員及符合立法院組織法規定之黨團，提案先送程序委員會，經程 序委員會審定後列入議程。程序委員會由各政黨依其在立法院席次之比例分配，

負責排定院會審議法案的先後順序，多數黨團的攻防便於此進行第一戰。法律案 列入議程報告事項，於院會中一讀朗讀標題後，就交付有關委員會審查或逕付二 讀不予審議，委員會審查議案時，性質相同者可以併案審查；此階段又是黨團的 競爭另一重點；議案審查完畢還要議決是否要交由黨團協商（周萬來，2008）。 二讀時先朗讀議案，再進行廣泛討論及逐條討論，在立法院二讀會是相當重 要的關鍵，對於議案之深入討論、修正、重付審查、撤銷、撤回等，都是在這此 階段決議。如經過二讀通過之議案，按照規定應於下次會議進行三讀，三讀會除 發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祇得為文字之修正；

如有出席委員提議，15人以上連署或附議，經表決通過，得於二讀後繼續三讀，

目前立法院都採此方式（許劍英，2006：46）。

在分立政府時期，民主進步黨經常指控國民黨立院黨團強力杯葛法案審查，

但到一致政府時期國民黨團反批民主進步黨常常以抗爭手段癱瘓國會、阻擋法案

審查，法律案審查是政黨輪替國會黨團競爭考量的因子之一。有關立法院法審查 流程見圖3-3

圖 3-3 立法院法審查流程圖 資料來源：立法院網站，2012

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

參、政府預算審查之競爭

英國議會在1689 年通過權力法案，確定未經議會同意，不能徵收賦稅的傳統，

自此國會擁有預算審核權，政府預算都要由人民所選任的代表審議通過，才能按 照編定的預算，來徵收稅款及動支經費，為代議政治的重要功能（鍾宜家，2001）。

預算為政府施政之根本，審查、議決預算案，是立法院監督政府施政的最佳 途徑，行政院於會計年度開始4個月前，將下年度總預算案提出立法院審議；立法 院應於會計年度開始1個月前議決；並於會計年度開始15日前由總統公布，立法院 對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議，亦不得就預算科目間予以增減 移動，至於總決算之審核報告則由審計長提出（游憲廷，2009）。分立政府期間立 法院「朝小野大」的結構，以及政黨之間欠缺妥協與包容的政治文化，朝野針對 政治角力的攻防戰，使行政與立法深陷在互動不良的泥沼中，明顯反映在歷年來 總預算的審議結果之上（鄭雪梅，2011：33）。

2102年立法院刪減明年各部會預算提案有5000多件，往年僅3000多件，該年 審查預算狀況很不一樣，國會角色吃重，除審查預算，立法院對每項重大政策都 以民意為基礎，政府預算在審查分配的過程當中是「非常政治」的，因為它牽涉 到利益的競爭與資源的重分配，立法院朝野黨團，在協商2102年度中央政府總預 算案，民進黨團提案刪減預算項目約六百案，刪減總金額約四百億元，台聯黨團 與親民黨團也提出總計近五百個刪減預算提案，強力監督政府「撙節支出」，而國 民黨則對於預算盡力爭取，展現在野黨與執政黨在政府預算審查競爭之態勢。

黨團運作原本旨在提升立法院議事運作的效率，但在密室協商的過程容易滲 入個人意識或非理性的因素，以致讓政府總預算審查成為政治利益交換與政黨攻 防的競爭。

肆、國會人事同意權之競爭

國會行使人事同意權，為許多歐美先進國家政府高層官員得獲任命的主要程

序之一，我國則依據憲法及憲法增修條文之規定，由立法院行使同意權之對象包 括了司法院正副院長與大法官、考試院正副院長與考試委員、監察院正副院長、

監察委員與審計部審計長等，總統提名上述人員，必須獲得立法院同意後方得任 命之。按立法院職權行使法規定：「立法院在行使同意權時，不經討論，交付全院 委員會審查，審查後提出院會以無記名投票表決，經超過全體立法委員1/2之同意 為通過。」，另外最高法院檢察署檢察總長由總統提名，國家通訊傳播委員會之委 員則由行政院長提名，均經立法院同意任命之，以院會出席委員之過半數為同意 門檻。按立法院職權行使法中，同意行使的規範而來看，立法院對於總統所提名 而須經國會同意方能任命之人事案，並非只是扮演橡皮圖章之功能。其中立法院 須對總統所提名之人的「資格」與「是否適任」等相關事項，進行審查與詢問，

最後還要提至院會投票（立法院法制局，2008）。

但國會行使同意權時，也須適度注意其範圍，過度強調國會的主導性而逾越 了行政權的範圍，對權力分立與制衡的精神也是一種破壞。至於國會杯葛審查總 統的提名，甚或有意在實質審查前要求總統重新提名，則並非可取之途徑。而現 有的審查程序，是否讓立法院透過協商模式的確立，讓總統於提名相關候選人時 不得不考量實際政治情勢，而非以酬庸或製造議題方式提名候選人。例如分立政 府時期，當時台灣政壇意識形態嚴重對立，由立法院行使人事同意權卻扭曲良好 的本意，監委提名人在立法院程序委員會，封殺了行使同意權之議程，並放話要 總統退回此一名單，先經政黨協商出名單之後，再重新提出監委提名名單，以待 立院行使同意權，此為國會人事同意權之競爭（陳佳吉，2008）。

從我國國會同意權制度之探討國會黨團人事同意權之競爭，我們發現台灣立 法院意識形態之爭嚴重，總統與國會多數黨若屬同一個政黨，人事同意權就沒有 問題，若不屬同一個政黨，國會就會盲目抵制。在不同政府體制之下，有關國會 同意權設計的制度意涵有著根本的差異；總統制國家強調機關間的權力分立與相

從我國國會同意權制度之探討國會黨團人事同意權之競爭，我們發現台灣立 法院意識形態之爭嚴重，總統與國會多數黨若屬同一個政黨，人事同意權就沒有 問題，若不屬同一個政黨，國會就會盲目抵制。在不同政府體制之下，有關國會 同意權設計的制度意涵有著根本的差異；總統制國家強調機關間的權力分立與相