分立政府下國會黨團理想型機制設計

分立政府之改革與分立政府之影響，具有密不可分之關係，若分立政府之表現 優於一致政府，則當無再無改革之必要。因此，主張改革者皆認為分立政府較易 導致府會的衝突與立法過程的滯塞（Sundquist,1986）。事實上我國立法院的分立 政府是很短暫（2000-2008）的，所得到的經驗並不像美國國會長期可歸納出趨勢 性的模式，只能針對行政院與立法院之治理型態，由長期一致政府轉為分立政府，

期間轉變的細緻解釋與分析。

至於分立政府下國會黨團理想型機制設計，在此僅以分立政府之理想型府會機 制、分立政府理想型執政黨機制，以及分立政府理想型在野黨機制說明之。

壹、分立政府之理想型府會機制

我國行政與立法兩院之關係，也隨著立法院全面改選後，實有了明顯的變化。

行政院與立法院間的權力消長與聯絡關係， 變得更形重要與密切；尤其 2000 年 總統大選政黨輪替後，我國正式進入中央層級的「分立政府」局面，行政部門所 屬的政黨，在立法院轉居於少數之地位。但是行政與立法部門間並沒有順暢的溝 通管道，反而是相互的爭功諉過， 造成政局的不安與僵局（賴金靈，2007）。2001 年底，第五屆立法委員改選後，執政黨所屬之政黨並未取得立法院過半數之席次，

更確定我國「分立政府」之政局。

分立政府之改革理想型機制與分立政府之影響，實具有密不可分之關係；若分 立政府之表現優於一致政府，便無改革之必要。因此，當下主張改革者皆認為，

分立政府較易導致府會的衝突與立法過程的滯塞（Sundquist, 1986）。至於分立 政府理想型機制，可自兩方面著手討論：

一、強化政黨的功能與政治責任

美國的政府為強化府會關係之正常政法關係，其在強化政黨功能與政治責任方 面，主要作為有三點（吳東欽，2007）：其一，改革總統候選人提名制度，使參眾

議員皆成為當然之「非承諾性黨代表」（uncommitted voting delegates），在提 名過程增強其影響力；其二，立法要求各州實行一致投票制度，迫使選民必須支 持同一政黨的總統及參、眾議員候選人；其三，國會議員選舉亦比照總統選舉，

給予公費補助。此種機制頗有啟發性，可供臺灣建構理想型國會機制之重要參考。

二、改善府會的互動機制

至於臺灣的府會關係，其在改善府會的互動機制方面，改革方式尚可分為二：

其一，修改立法委員員之任期，讓其任期比照總統同時改選；其二，增強行政官 員與立法委員之溝通機制。（吳重禮、陳慧玟，2001：15-16）。假使分立政府之運 作績效並不亞於一致政府，就沒有進行改革理想型機制之需要。因之 Sundquist

（1986）即認為自 1960 年以來美國聯邦政府正面臨一種狀態，就是「分立政府」

正在漸漸取代「一致政府」，其在研究分立政府的脈絡中，發現美國政治體制「權 力分立」（separation of powers）的憲政架構乃是造成分立政府的主因。質言之，分 立政府是制度使然，而非選舉本身的操作。

貳、分立政府理想型執政黨機制

臺灣雖是傾向雙首長制的國家，總統任命行政院長已由須經立法院行使同意 權，改為可由總統逕行任命，在憲政主義的制度化上言之，應係無任何政黨在國 會有過半席次，自須組成聯合政府，始能以穩定多數推動政務，但過去民進黨並 未落實此種憲政主義組閣機制，以致政府失靈（紀俊臣，2012），在憲政制度設計 總統與國會、總統與行政院院長之權力互動關係而言，如總統所屬政黨於國會中 之席次未達半數，基於行政權必須向立法權負責，便出現「分立政府」的政局，

此時固然總統可以任命行政院院長及其所屬的政務官，但是總統仍必須考慮到立 法院的政黨生態（李孔文，2008）。

我國在 2000-2008 年為即曾為分立政府。有關執政黨的「分立政府下國會黨團 理想型機制之設計 」，在訪談時有以下看法：

「分立政府下的執政黨與行政院，如否願意與立法院國會黨團分享權

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

力，給予黨團參與預算制定、政策形成等政府重大決策權的分享。如 此執政黨國會黨團當會有比較多的籌碼，在立法院與在野黨協商與互 動。」（L1）

「分立政府下，執政黨黨團在國會人數上屬劣勢，要如何護航行政部門 推動之政策，就需花費較多腦筋與心力，經常需要運用較多的議事技 巧來協助行政部門。關鍵還是在執政黨河行政部門願不願意與立法院 分享決策權，可以是內閣人事權分享，也可以是政府重大決策權的分 享。」（L4）

「由於我國立委選制已改成單一選區，立委行使職權的動機勢必和過去 有很大差異，立委本身也將有立法成就和爭取預算的表現壓力，以爭 取連任。在此情境下，分立政府之國會黨團黨鞭之政治經驗，以及協 調能力，將比「政黨」這個因素，更直接影響立法院運作的順暢度。」

（L6 ）

「在總統制之下形成分立政府，當總統期望透過結盟與在野黨合作時，

若在野黨基於選舉理由而拒絕與執政黨進行結盟，將會出現總統面對 一個具有敵意的立法部門，而且沒有任何人可做任何事」（G4 ）

「 2001 年底第五屆立法委員選舉結果，民主進步黨獲得 87 個席位，成 為立法院最大黨。執政黨雖然取得國會相對多數的席位，但是立法院 內的政黨運作亦出現合縱連橫的現象，而有泛藍與派綠兩大陣營，行 政與立法之互動即呈現不穩定之分立政府狀態」（N1 ）

「分立政府下行使行政權的執政黨，在國會裡面因沒有得到多數的支 持，在國會裡面只是少數。由於執政黨在國會裡面無法得到多數支持，

其在政府運作上，便會出現很多問題。」（N2）

「「分立政府」運作上的第一個問題是：行政院想施政，由於執政黨無法 掌控立法院過半席次，如立法院多數在野黨委員不配合通過相關法律

獲預算，根據「依法行政原則」，行政院即無從施政。」（N5）

「各政黨無論多數黨、少數黨在現行的議事規則中，都可尋找出能夠運 作的一條路，所以在這段期間的分立政府下，要有一個理想型的機制 我認為不是那麼容易。」（N6）

「透過研究分立政府下國會各黨的政策偏好程度，以此再來判斷是否有 立法僵局的現象，顯然我國的分立政府下的國會並沒有顯著的立法僵 局現象。」（N10）

綜合以上相關人員對於執政黨的「分立政府下國會黨團理想型機制之設計 」 看法，可歸納出以下數點結論：

一、分立政府下的執政黨與行政院，如願意與立法院國會黨團分享權利，即有 比較多的籌碼，可在立法院與占多數的在野黨協商與互動。

二、分立政府下要如何護航行政部門，需要運用較多的議事技巧來協助行政部 門。

三、由於執政黨在國會中無法得到多數支持，在政府運作上，會出現很多問題。

四、倘若立法院不配合通過相關法律或預算，根據「依法行政原則」，行政院 便無從施政；而立法院所通過的法律，行政院卻可能基於施政理念不同，

而不予積極執行之。

臺灣在力行憲政主義下，實有可能組成聯合政府，但聯合政府終究是憲政分立 政府危機中不得不然的政治妥協產物。如將組成聯合政府視為可化解朝野政治對 立，形塑政治和解的氛圍，乃至邁向政治和諧的幸福國度之機制設計，恐怕是不 太可能實現的「虛擬式」或「假設性」的政治主張而已（紀俊臣，2012）。

分立政府會出現政黨間相互競爭本質，蓋在分立政府下，不同的政黨分別掌控 行政與立法二部門，此時，如行政院與國會多數黨各自擁有不同的政策主張，行 政與立法二部門即很難達成共識，進而在國會中產生一致的意見，以致容易因雙 方存在的矛盾，衍生府會關係之緊張，進而導致立法僵局、延宕政務等問題，減 弱政府行政部門的運作效能。

一致政府與分立政府下之國會黨團運作以我國政黨輪替 2000-2012 年經驗為範圍

參、分立政府理想型在野黨機制

由於選舉制度之影響，使得美國、法國與我國之政黨體系朝向不同的發展。就 政黨之意識形態而言，美國與法國之政黨為了贏得選舉，並不會過度強調政黨的 意識形態，反而將政黨的意識形態朝向光譜的中間靠攏，以拉攏中間選民，其所 形成之「分立政府」情形，在兩黨制或兩大聯盟的競爭下，是呈現穩定的分立與 共治的形態（盛杏湲，2004）。在我國當前憲法所設計的總統、行政院、立法院三 角關係中，立法院已成為我國決策立法的樞紐。而行政院必須向立法院負責，因 此總統任命一位由立法院多數支持之行政院院長，是實際運作中較好的結果。2000 年在陳水扁就任總統後，我國面臨「分立政府」之政局，總統在籌組政府的過程 中，既未與國民黨協商，同時略過民主進步黨的組織體系，完全依其個人之意向 組成「全民政府」（overall government）。結果不但飽受民主進步黨內外嚴厲的批評，

造成「陳唐體制」寸步難行的局面。在唐飛辭職下台結束僅維持 138 天的「全民 政府」後，陳總統乃決定組成「少數政府」（minority government），體制之運作完 全脫離半總統制的常軌，總統並不是任命由占有國會多數席次之政黨所推薦之人 士，擔任行政院院長一職，使得國政局勢相當不穩定（張壹智，2002）。在分立政 府型態下，兩大政黨常有不同的政策主張與意識型態，而多數的在野黨國會黨團 也擔負起對抗與監督之責任，不但府會關係陷入膠著，立法產能亦出現減緩的現 象，也嚴重影響政府的施政績效，有關在野黨的「分立政府下國會黨團理想型機

造成「陳唐體制」寸步難行的局面。在唐飛辭職下台結束僅維持 138 天的「全民 政府」後，陳總統乃決定組成「少數政府」（minority government），體制之運作完 全脫離半總統制的常軌，總統並不是任命由占有國會多數席次之政黨所推薦之人 士，擔任行政院院長一職，使得國政局勢相當不穩定（張壹智，2002）。在分立政 府型態下，兩大政黨常有不同的政策主張與意識型態，而多數的在野黨國會黨團 也擔負起對抗與監督之責任，不但府會關係陷入膠著，立法產能亦出現減緩的現 象，也嚴重影響政府的施政績效，有關在野黨的「分立政府下國會黨團理想型機