• 沒有找到結果。

中共可能面臨問題與因應之道

第五章 中共對北極戰略之作為與評估

第三節 中共可能面臨問題與因應之道

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

加拿大對中國的警戒雖不若俄羅斯強烈,但也有疑慮。2012年,加拿大亞太基金會 (Asia Pacific Foundation of Canada)民調顯示,29%則對中國沒有好感,只有12%的加拿 大人對中國抱有好感。雖然加拿大官方並未公開表現出對中國的戒心,但學界卻有很多 疑慮,對中國的北極立場表達憂心,包括中國認為北極是國際領域、未接受加拿大對「

西北航道」的主權、中國對北極資源、航線、戰略地位的意圖以及中國軍事快速現代化 等。特別是中國未來可能在北極的軍事存在,加拿大「卡爾加里前鋒報」(The Calgary Herald)引用加國大西洋艦隊司令官Tyrone Pile的話指出,中國潛艦數量很快會超過美國 一倍,且中國極為明白「西北航道」的價值。該報社論質問:中國是否會效法以前的大 英帝國和現在的美國,擴大它的海軍巡弋範圍?而加拿大是否已準備好捍衛它的北極主 權?

中國自2002年參與雙邊及多邊聯合軍演開始,一直到去年共與28個國家舉行過50次 聯合軍演,其中16次演習科目包括聯合搜救,這種形式的聯合演習也增加中國的軍事能 見度。中國未來或許會將此一模式運用在北極,因為根據2011年的《北極搜救協定》,

其中第18條授權北極國家與非北極國家進行搜救合作,這條規定也給與中國軍事介入的 空 間 。 美 中 經 濟 與 安 全 審 查 委 員 會 (U.S.-China Economic and Security Review commission)前主席Roger W.Robinson,Jr 即認為,中國遲早會以搜救演習的方式在北極 部署潛艦和水面艦。10

即使非北極沿岸國,也對中國有所質疑。例如先前所提例子,2008年全球金融風暴 後與中國關係快速接近的冰島,曾經兩度拒絕大陸商人打算投資購買大片土地,大陸的 投資者雖然表示這塊土地係用以建渡假中心,但冰島懷疑或受他國影響,認為中國可能 將其建設為瀕北極航線的港口。冰島與俄羅斯等國家對中國的態度,預示中國未來參與 北極事務的行動,將會遇到很多挑戰與瓶頸,端看未來中國外交手婉如何解決。

第三節 中共可能面臨問題與因應之道

北極地區的利益及戰略地位,促使中國為確保其權力及國際地位,必須參與區域事 務,但中國在取得這些利益同時,又不希望引起「中國威脅論」,對它而言是一項挑戰

。目前看來,中國採取合作路徑,使其得以參與北極治理並維護其利益,惟一旦它認為 利益受到威脅,亦不排除會中斷合作。11

中國正前進北極,從它成功取得北極理事會永久觀察員資格,強化與北極圈國家

10Roger W. Robinson. Jr.. "China's ,Long Con' in the Arctic,"Commentary,http://www.macdonaldlaurier . ca/files/pdf/MLIChina'sLongConlnTheArctic09-13Draft4-1.pdf.

11閻亢宗,<中國的北極戰略與挑戰>,頁 79。

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

的雙邊關係,以及參與此一區域的資源開發等方面來看,中國已取得某些程度之成果。

然而,中國的北極戰略仍在起步,它仍然面臨許多問題與挑戰,包括參與北極航道國際 協調機制問題、部分國家對它的戒心與缺乏足夠的科研資訊儲備與冰海航運船舶等。

一、中國參與北極航道國際協調機制的問題

中國參與北極航道權益爭取的最大外部環境威脅是「與北極航道的地緣關係」和「

北極航道國際協調機制的利益傾向」。而這兩項威脅都與中國參與國際機制的障礙有關

。應該在認清各方在北極航道問題上的戰略定位後,清楚中國參與北極航道問題國際協 調機制的障礙,並採取有效措施加以應處。

(一)中國參與北極航道問題國際機制的現實障礙

1.北冰洋沿岸國家的先佔優勢給中國參與北極航道問題解決設定了障礙。俄羅斯人 員於2007年8月2日乘「和平-1」號和「和平-2」號潛水器,從北極點下潛至4,261公尺深 的北冰洋,並將一面高約1公尺的鐵合金材質國旗插在了北冰洋洋底。此舉引起世界關 注,更使其他北冰洋國家紛紛採取行動。加拿大總理在2007年8月10日宣佈在北極新建 兩個軍事設施,包括在距北極點僅600公浬的地方建立一個軍事訓練中心和一個深水港

,以宣示加拿大在「西北航道」和北極海床的主權。丹麥政府則宣佈,2007年8月12日

,一支由40名科學家組成的科考隊奔赴北極,以證明2,000多公里長的羅蒙諾索夫海脊 在地理上與格陵蘭島相連,以此證明北極是屬於丹麥的領土。北冰洋邊上最強大的國家 -美國,一方面否認俄羅斯的插旗行為的法律效力,另一方面在2007年8月6日派出了「

希利」號重型破冰船開赴北冰洋進行科考,重點是測繪阿拉斯加附近的北冰洋海底。另 在北極圈內擁有大片領土的挪威、芬蘭、瑞典等國也表示,認為北極的環境保護事關全 人類的大事。由此,這場「世界盡頭的爭奪戰」徹底浮出北冰洋洋面,並不斷升溫。目 前,北冰洋沿岸國加拿大、美國、冰島、挪威、丹麥(格陵蘭島)、芬蘭和俄羅斯已分占 完北極地區周圍的陸地與島嶼。這對於中國參與北極航道問題國際機制形成了他國先占 困境與障礙。

2.「扇形原則」和「大陸架制度」對於中國參與北極航道問題國際機制的限制。所 謂「扇形原則」(sector principle),即自北極周圍的每一國家東西二端經緯度交接點與北 極點劃一直線,凡劃入的扇形地區就置於劃界國主權之下。121926年4月15日前蘇聯就以 扇形理論主張對東西兩端經緯度交接點與北極點之間的直線所包括的地區為其領土,包 括島嶼在內。美國與挪威不贊成此一理論,1956年加拿大表示不支持扇形原則,認為海

12丘宏達、陳純一,《現代國際法》,頁 524。

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

洋不管是冰凍或自然的液體狀態,都是海洋,而認為主權只及於陸地及其領海。13 加拿大與俄羅斯歷史上均曾利用「扇形原則」主張本國的北極主權。這一原則雖然 遭到丹麥、芬蘭、挪威和美國的反對,但在一定程度上仍發揮著實際影響力。已有的大 陸架制度也對中國參與北極航道爭端解決的國際機制設置了障礙。普遍認為,大陸架的 法律概念最初是由美國前總統杜魯門的《大陸架公告》(即1945年《美國關於大陸架底 土和海床自然資源政策宣言》)提出來的。到1958年第一次聯合國海洋法會議召開時,

約有35個國家已經宣佈了自己的大陸架。1958年第一次聯合國海洋法會議的成果之一就 是通過了《大陸架公約》。而集大成的國際海洋法典-1982年《聯合國海洋法公約》第 六部分則在發展1958年《大陸架公約》的基礎上對大陸架制度作了全面規範。所謂「大 陸架」(continental shelf),為沿海國在其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸,擴展 到大陸邊(continental margin) 外緣的海底區域的海底和底土。如果從測算領海的基線量 起到大陸邊外緣不到200海浬,則可以擴展到200海浬,但最多到350海浬。大陸架上及 其底土的資源均屬沿岸國所有,但開採200海浬以外大陸架的資源,應向國際海底管理 局繳納費用或實物。14

根據《大陸架公約》,就北極地區而言,所有北冰洋國家都可以根據《聯合國海洋 法公約》擁有毗連其海岸、面向北極的自領海基線量起200海浬的大陸架和專屬經濟區;

如果北冰洋國家有證據證明其大陸架可以延伸到自領海基線量起350海浬或2,500公尺等 深線100海浬,應向「大陸架界限委員會」提出申請。在得到「大陸架界限委員會」的 建議後,則可以劃出相應的外大陸架;如果該地區內的島嶼有了明確的國家歸屬,則國 家對其擁有領土主權,並可再按照《聯合國海洋法公約》劃出其領海及國家管轄海域。

如果該地區內的島嶼已有有效的國際條約,則應按條約行事。15

3.中國參與北極航道國際機制的「理論缺失」。不可否認的當今世界的國際機制理 論絕大部分是由西方進步國家主導建構的,其建構的理論基礎是西方的自由、民主、平 等理念,因此,現行國際機制及其理論本質上都帶有濃厚自由主義色彩。依據西方政治 和經濟自由主義理念建構的國際機制理論和中國的社會基本制度、主流意識形態之間有 著明顯區別,大大地制約著中國對國際機制的學習、認同與接受,進而造成中國國內機 制知識的貧乏和機制理論的缺失,加上其參與國際制度的時間不長、對國際機制認識不 深等因素的限制,到目前中國尚未形成一套邏輯嚴密、解釋力強的國際機制理論體系基 礎。

13王鐵崖等編著,王人傑校訂,《國際法》,(臺北:五南圖書出版公司,民國 81 年),頁 187。

14丘宏達、陳純一,《現代國際法》),頁 591。

15郭培清,《北極航道的國際問題研究》,頁 314。

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

4.「中國威脅論」對中國參與北極航道問題國際機制的威脅。20世紀90年代以來,

西方部分國家為了遏制中國的發展或認為已威脅到自己的國家利益,曾大肆渲染「中國 威脅論」,這嚴重損害與惡化中國的國際形象,影響著美國等西方國家和中國周邊國家 的對中國之政策,阻礙了中國融入國際社會的步伐,對中國的現代化和國際化進程帶來 負面影響。在北極航道問題上,「中國威脅論」也成為中國參與國際機制的障礙,有些 國家怕中國威脅到其自身利益,而阻礙中國力量的介入。但這種論調缺乏客觀的理論依 據和事實根據,其真正的目的都在於遏制中國的經濟發展與和平崛起。在這種論調的影 響下當前在國際機制中占絕對優勢地位的西方大國當然不會視而不見,必然會通過自己 對國際機制的主導權對中國採取種種限制措施,進而使中國在國際機制的實踐中面臨諸 多的困難和挑戰。

(二)中國參與北極航道問題國際機制的因應之道

1.全面檢視「扇形原則」及「大陸架制度」的弊端,爭取北極航道問題話語權。「

1.全面檢視「扇形原則」及「大陸架制度」的弊端,爭取北極航道問題話語權。「