參與國家對北極目前共識與爭議

In document 北極形勢與中共北極戰略之研究 - 政大學術集成 (Page 54-58)

第三章 相關國家對北極所採取行動

第三節 參與國家對北極目前共識與爭議

資料來源:“Major Icebreakers of the World,”U.S. Coast Guard Office of Waterways and Ocean Policy (CG-WWM)

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深遠的安全利益的考慮。(四)各國明確加強在北極地區包括軍事力量在內的實力,用軍 事實力、交通運輸能力、科技力量、基礎設施等綜合力量來維護在北極的利益,謀求地 緣政治競爭優勢。(五)各國具有加強在北極地區科學研究和進行國際科學合作的積極態 度,但其背後往往潛藏著為其自身國家利益服務和爭搶科研主動權的意圖。(六)各國在 加強競爭的同時,提出進行「國際治理」的主張,但範圍通常侷限於北極圈國家內。49

其次,北極圈國家亦認為不必為北極制定一部類似《南極條約》( Treaty on Antarctica)國際法典。1961年《南極條約》生效,凍結了各國對南極主權的爭奪。但 有關北極的問題,目前尚無類似條約。因此各國只能依據《聯合國海洋法公約》處理北 極附近地區的資源開發、大陸架以及公海利用的事宜和爭端。目前北極陸地劃界問題已 經基本解決,未決的主要是海域的劃界和開發等問題。

早在2008年5月,北冰洋沿海五國的丹麥、俄羅斯、美國、加拿大和挪威就在格陵 蘭島開會達成共識,決定在聯合國現行框架內,以文明方式解決北極領土和自然資源歸 屬的糾紛,而無需締結新的國際條約。2009年1月9日美國在《2009年美國北極政策指令

》中也提到,沒有必要為北極制定一部類似《南極條約》的國際法典。

所謂《南極條約》為1959年12月1日相關國家在美國華盛頓簽訂,條約內容暫時凍 結了各國在南緯60度以下的領土主張,以避免各國對南極主權的爭執。該條約第四條第 一項規定,原來各國對南極領土主權權利或領土的要求不受影響。第二項規定:「在本 條約有效期間所發生的一切行為或活動,不得構成主張、支持或否定對南極的領土主權 的要求的基礎,也不得創立在南極的任何主權權利。在本條約有效期間,對在南極的領 土權不得提出新的要求或擴大現有的要求。」《南極條約》並規定南極只能用於和平目 的,不得建立軍事基地、建築要基、進行軍事演習以及任何類型武器的試驗等(第一條);

公約禁止任何核爆炸和在南極處置放射性塵埃(第五條);各國在南極可以從事科學研究(

第二及三條)。50由此可見,各國認為現有的海洋法等國際法已提供一個框架,各國能通 過和平磋商,順利解決北極地區可能出現的任何爭端。51故多數北極圈國家仍不希望北 極問題國際化,而是希望透過北極內部機制解決相互之間糾紛,以防止區外國家干涉北 極權益,他們認為北極問題是「地區性問題」而非「國際性問題」,無需制訂《北極條 約》,就算彼此存有糾紛,但他們都力圖不讓「外人」介入北極,希望透過「北極5國

」北極理事會等「小多邊」途徑進行閉門磋商,討論北極資源開發、航道管理等重大問

49陸俊元,<北極國家新北極政策的共同取向及對策思考>,頁 65。

50丘宏達、陳純一,《現代國際法》(臺北:三民書局,2014 年),頁 525。

51張曉東,<北極寒地變熱土>,頁 25。

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題,而具體領土爭端則依據《聯合國海洋法公約》,通過雙邊協商的方式加以解決。52 故環北極國家極力謀求壟斷北極事務。環北極國家儘管內部分歧較大,但在排斥域 外國家「染指」北極事務方面卻立場一致,堅守「外部排他、內部協商」原則,極力謀 求構建「北極是北極國家的北極」話語體系。在不接受任何《聯合國海洋法公約》以外 制度安排的基礎上,提出了《特羅姆瑟宣言》《努克宣言》《北極理事觀察員手冊》等 一系列法規,試圖為環北極國家協商解決北極事務、共建機制化霸權提供法律依據。同 時,通過健全完善組織架構、實施門羅主義式擴充等舉措,推動「北極理事會」由政府 間高級論壇向政治決策型組織機構轉變,籍此提升區域內自治能力,對北極事務進行壟 斷性治理。53

二、爭議部分

北極圈與非北極圈國家對「北極問題」在認知上存有相當大歧見。更多非北極圈國 家及國際環保組織,例如「世界自然基金會」等,則認為北極地區治理也涉及到全球性 問題,尤其是氣候變暖的影響最大,北極海冰、冰川、凍土正以快於其他地區的速度加 速融化,這將會導致全球海平面日益上升,而這對各國沿海地區來說是利益攸關的事情

。因此在氣候變化的背景下,北極地區治理問題已不僅是北極圈國家的問題,而是關係 到北極圈外有共同利益的國家及組織。54

參與北極事務不僅是國際社會的普遍要求,就拿本來已有多條參與渠道的非北極圈 國家-歐盟來說,意見也很明確。北極理事會8國中有近一半是歐盟成員國,北極理事會 的永久觀察員國家則大部分來自歐盟。即使如此,歐盟仍認為北極區域在其北方政策中 始終處於「優先地位」,2008年歐洲議會通過一項關於北極的決議,指出未來北極的國 際治理機制應容納更多的國家以及該地區的原住民群體,應參考《南極條約》體系,去 制訂一套專門的《北極條約》。55

第四節 小結

不管北極圈或非北極圈國家正在北極掀起一場檯面上或檯面下爭奪天然資源的「寒 戰」,藉由各種方式與手段以達到本國的如意算盤;北極圈國家儘可能以遇到最小挫折 及反對去獨享北極利益,相反地,非北極圈國家則用很多方法努力爭取以分享北極利益

52吳雪明、張俠,<北極跟蹤監測與評估體系的設計思路和基本框架>,頁 11。

53<打破北極零和博弈 中國應該做什麼>,《中國軍網》,2015 年 7 月 1 日,參閱網址:

http://www.81.cn/jwgz/2015-07/01/content_6564785.htm(檢索日期:2015 年 7 月 6 日)。

54程保志,<北極治理機制的建構與完善:法律與政策層面的思考>,頁 5。

55陳玉剛、陶平國、秦倩,<北極理事會與北極國際合作研究>,頁 23。

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,故以關心北極「氣候變遷」之大帽緊扣北極為「公共財」之行為,可為非北極圈國家 插手北極事務之有力論述。美國有線電視新聞網(CNN)網站在2011年7月17日報導,北 極珍貴天然資源豐富,已在這個地區激發起一股競爭相當激烈的「淘金」熱潮。許多國 家爭奪的是,究竟誰有權開採這些資源與在北極航道內航行。當各國對北極宣示主權下

,其背後代表是以軍事事務去競爭,而結果帶來一連串包括海、空軍的軍事活動,活動 的頻繁程度可說是自東西冷戰結束以來所不曾看到的現象。現在地球上最冷的地方正在 不斷加溫,有愈來愈多的核子動力潛艦、神盾級巡防艦、戰略轟炸機、新一代高科技破 冰船與覬覦利益人類在北極地區活動。56

各國近年在北極海周邊的軍事部署日漸增加,挪威將軍事基地北移,並且擴充大量 軍備;俄羅斯在北極地區試射飛彈、派遣艦隊進入爭議海域,擴張軍力範圍;美國也派 遣核動力潛艦駐守阿拉斯加外海,一場看似軍備競賽的「冰戰」已經展開。縱使《聯合 國海洋法公約》未明文限制軍演,但是各國在專屬經濟區行使其權利時,應適當顧及沿 海國的權利,避免權力濫用,不侵犯任何國家主權與領土,維護海洋的和平使用,更應 牢記公海只用於和平目的。由於北極地區所蘊藏的龐大利益,尚無完整的分配協議,目 前的《聯合國海洋法公約》縱然有法可管,恐派環北極海各國將難以服膺,況且美國現 仍非公約的締約國。57現在的北極,不管是北極圈國家或非北極圈國家都能見其身影,

故各國種種軍事或非軍事行動等已使北極熊不得安寧了。

56<覬覦豐饒資源 北極寒戰升溫>,《雅虎新聞網》,2011 年 7 月 17 日,參閱網址:

http://tw.news.yahoo.com/%E8%A6%AC%E8%A6%A6%E8%B1%90%E9%A5%92%E8%B3%87%E6%BA%

90%E5%8C%97%E6%A5%B5%E5%AF%92%E6%88%B0%E5%8D%87%E6%BA%AB-155105836.html(檢 索日期:2014 年 5 月 14 日)。

57<龐大利益難分配 北極海爭奪愈形激烈>,《青年日報》,2011 年 8 月 30 日,版 7。

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