第二章 中共能源安全政策與現狀
第一節 中共能源安全政策演進
能源是人類社會生存和發展的重要物質基礎，安全可靠的能源供應體系和高 效、清潔、經濟的能源利用，是支撐經濟和社會持續發展的基本保證。尤其是工 業革命以來，世界各國經濟社會發展與能源的關係漸行密切。一方面，能源對經 濟發展有著重要的支撐作用，人類利用能源的每一次進步，都推動了經濟社會的 發展，反過來又拓展了能源利用的領域；另一方面，能源對經濟發展有很強的約 束作用，能源的承載能力制約著經濟增長的速度、結構和方式。1中共自建政以來 國民經濟建設產生了巨大的變化，其充分體認能源在國民經濟中的重要地位，也 經歷了不斷探索的道路;然現今中共能源消費仍以煤為主，環境壓力加大。煤炭 是主要能源，以煤為主的能源結構在未來相當長時期內難以改變。相對落後的煤 炭生産方式和消費方式，加大了環境保護的壓力。煤炭消費是造成煤煙型大氣污
1 中國能源網：中俄能源合作，中國能源網，
http://www.china5e.com/subject/subjectshow.aspx?subjectid=30，2009 年 3 月 18 日 (檢索日期：
2015 年 07 月 13 日）。
染的主要原因，也是溫室氣體排放的主要來源。隨著中共車輛保有量的迅速增加，
部分城市大氣污染已經變成煤煙與車輛車尾氣混合型。這種狀況持續下去，將給 生態環境帶來更大的壓力。因而於1996年《國民經濟和社會發展「九五」計畫和 2010年遠景目標綱要》中第一次有系統、明確的提出了能源發展方針。2 「堅持 節約與開發並舉，把節約放在在首位；大力調整能源生產和消費結構；推廣先進 技術，提高能源生產效率；堅持能源開發與環境治理同步進行，繼續理順能源產 品價格，能源建設以電力為中心，以煤炭為基礎，加強石油天然氣的資源勘探和 開發，積極發展新能源。」
中共於2001年公佈的《「十五」能源發展重點專項規劃》中進一步系統地提 出了中共能源發展戰略:「在保障能源安全的前提下，把優化能源結構作為能源工 作的重中之重，努力提高能源效率、保護生態環境，加快西部開發。」為中共的 能源發展指明了方向。
目前中共經濟與社會可持續發展問題的焦點主要體現在「資源、環境、人口」
和人民生活品質之間的矛盾，這些在相當大程度上與能源密切相關。
壹、中共能源發展政策的三個階段
能源是國民經濟和社會發展的基礎，能源需求能否得到滿足，直接關係到經 濟增長和社會發展的實現，安全可靠的能源供應和能源的高效、清潔利用是實現 經濟社會持續發展的基本保證，中共建政以來，國民經濟建設發生了翻天覆地的 變化，其能源發展與能源消費也走過了一個不斷探索和完善之路，總體可分為三 個階段。
一、「1949~1978年」時期:
此階段即是1949年中共建政後到70年代末期。3此一時期中共能源發展的戰
2 陳勇主編，《中國可持續發展總綱-中國能源與可持續發展》，(北京：科學出版社，2007 年)，
頁 ix。
3 同上註，頁 1。
略主要是解決石油的自給自足，特別是實現石油的自給自足，在能源資源勘探、
生產方面進行了有計劃的投入和大規模的建設，在能源的勘探、生產方面進行有 計劃的投人大規模的建設。隨著大慶油田、勝利油田等大型油田的發現和投產，
中共一舉摘掉了「貧油國」的帽子，不但實現石油和天然氣的自給，還成為了全 球石油生產大國之一。採取的石油政策是「自立更生」，直到1980年代都是石油 出口國，在1950年代與1970年代的石油危機事件，中共未受其影響。4其中，能源 生產總量中，煤的比重約保持在69.4%，石油占23.8%、天然氣佔3%和水電占3.8%
此缺口，規劃以效率為導向，開發與節約並重，能源開發朝多元發展。
式變革，期建構能源建設以電力為中心，以煤炭為基礎，加強石油天然氣的資源
時間：1949~1978年 時間：1979~2002年 時間：2003年~迄今
＊第一～五年計畫
貳、中共能源政策變化
20世紀70年代發生的石油危機，不但對世界經濟特別是美國為首的發達國家 經濟發展產生重大影響，也對世界的能源生產、供應和消費產生了深刻影響。17 在20世紀下半葉的30年間，世界一次能源供應結構中各類能源所占比例發生 了較明顯的變化，石油在世界一次能源供應結構中所占比例有較大幅度下降，煤 炭所占比例略微下降，而天然氣、核電和水電均有不同程度的上升。雖然石油在 世界能源供應結構中所占比例逐漸下降，但是，產量還是在不斷增加。而中共於 2004年成為僅次於美國的世界第二大能源消費國。就目前而言，石油在世界能源 消费中仍占有主導地位。18
中共於1990年起GDP在保持7%以上的增長的同時，能源消費總量開始接近 生產總量，能源進口量大幅上升。到1992年能源生產總量已略低於國內能源消費 需總量，2000年時能源生產與消費總量缺口迅速拉大，這說明中共能源總消費已 大於總供給，能源需求對外依存度迅速增大，能源安全形勢已亮起紅燈。19其自 1993年起，中共成為石油淨進口國，進口量增幅也逐年加大。如圖(2-1)所示:；
圖2-1:中共石油每日進口量成長曲線圖 來源：中共國家統計局，中國能源統計年鑑2014。
17陳勇主編，《中國可持續發展總綱-中國能源與可持續發展》，(北京：科學出版社 2007 年)，頁 3。
18同上註，頁 5。
19同上註，頁 14。
中共石油產量近年來保持平穩增長，2010年原油產量2.03億噸，是1980年的 1.9倍，約占世界石油產量的5%，世界第5大石油生產國(前4位分別是俄羅斯、沙 烏地阿拉伯、美國和伊朗)。受資源條件限制，中共石油年產量已接近峰值水準，
未來增長空間有限。20其能源政策因石油對外依賴度明顯，其積極從事相關戰略 布局，西部和海上是中共未來石油開發的重點，重視程度不輸於海外的運輸安全 及能源外交，特別是從能源安全方面以往考量的重點，均停留在增加能源供給，
而不是減少需求。21
中共2014年能源消費總量42.6億噸標準煤，比上年增長2.2%。煤炭消費量下 降2.9%，原油消費量增長5.9%，天然氣消費量增長8.6%，電力消費量增長3.8%。
水電、風電、核電、天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量的16.9%。22所以快 速成長的經濟已經無法靠自有石油資源來因應高消耗量，也造成日漸依賴進口的 能源。
圖2-2:中共的石油消費量及產量變化圖 來源：中共國家統計局，中國能源統計年鑑2014。
20劉振亞，《中國電力與能源》，（北京：中國電力出版社，2012 年），頁 21。
21王國臣、童振源，〈中國發展的新侷限：石油需求的挑戰與影響〉，林正義主編，《石油與國際安 全》（臺北：財團法人遠景基金會，2007 年），頁 185。
22中華人民共和國國家統計局，《中華人民共和國 2014 年國民經濟和社會發展統計公報》，2015 年 2 月 26 日，頁 14。
中共能源的基本現狀有三方面的特點: 23
一、是人均能源資源少，供需差距越來越大。中共人口眾多，能源礦產人均 儲量低；煤，世界人均160噸，中共人均90噸，占世界人均的56%；石油，世界人 均23噸，中共只有2.5噸，占世界人均的11%；天然氣就更低了，世界人均天然氣 23200立方米，中共只有1080立方米，占世界人均的4.6%。
二、是結構不良，污染嚴重。中共能源的結構長期以來是以煤為主，以往煤 炭在全部能耗中幾乎占到100 %，後來慢慢下降，現在仍占到65 %;由於能源消費 以煤為主，使得中共污染物排放總量大，控制難。
三、是能耗強度高、效率低，浪費大。目前，中共GDP占世界GDP的5%，可 對煤和石油的消耗卻分別占全世界的32 %和8%，單位GDP能耗仍然偏高。
中共天然氣生產正步入快速發展階段，產量增長快速。2010年，天然氣產量 達948.5億米、是1980年的6.6倍，約占世界天然氣產量的3%，居世界第7位(前6位 分別是美國、俄羅斯、加拿大、伊朗、卡達和挪威)。近年來，更加大了天然氣輸 送管網和沿海液化天然氣(Liquefied Natural Gas, LNG )接收站的建設，天然氣供 應格局已呈現出“西氣東輸、海氣上岸、北氣南下”的局面。24
圖2-3:中共的天然氣探明儲量統計圖 來源：中共國家統計局，中國能源統計年鑑2012。
23雷培莉、餘志宇，〈“十二五”期間中國天然氣能源發展策略探究〉，《山西財經大學學報》，第 33 卷第 1 期，2011 年 4 月，頁 37。
24劉振亞，《中國電力與能源》，（北京：中國電力出版社，2012 年），頁 21。
而天然氣既是一種潔淨高效的優質燃料，又是一種用途廣泛的有機化工原料，
由於其具有環保和經濟的雙重意義，在世界一次能源結構中的比重不斷上升。據 世界天然氣權威機構預測，於2015年天然氣在總能源構成中將達到29%～30%，
超過煤炭而成為第二大能源。
另中共頁岩氣等非常規天然氣資源豐富，但開發利用尚處於起步階段，其中，
埋深2000米以淺煤層氣地質資源量約為36.81萬億立方米、居世界第3位。而隨著 勘探開發技術的不斷進步，頁岩氣等非常規天然氣的開發利用將在未來天然氣供 應中發揮重要作用，成為中共天然氣產量不斷增長的重要保證。25
圖2-4:全球非常規頁岩油的可開採量示意圖 資料來源：Enefit (https://www.enefit.com/en/oil-shale)
25劉振亞，《中國電力與能源》，（北京：中國電力出版社，2012 年），頁 22。