第二章、 文獻探討
第一節、 中國大陸政府與電影產業之關係
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第一節 中國大陸政府與電影產業之關係
過去兩岸學者對大陸政府介入電影產業之角色定位研究，多從監管機 構與政策改革內容進行分析。21 世紀初至 2019 年，大陸政府頒布了多達 近 120 項電影相關管理文件。隨著 2018 年 4 月，「國家電影局」正式揭 牌成立，使其為與廣電總局行政平級之單位，且直屬於大陸中共中央宣傳 部（下稱中宣部）1，顯示大陸政府高度關注電影產業，且確信電影媒介 能作為意識形態傳播與政府形象塑造的工具之一。
本節將透過文獻梳理，將國家電影局成立前後之機構改革變化、與公 安題材電影相關之監管機構、現行重要電影產業政策、內容審查機制對電 影創作之影響進行概述。筆者希望根據背景資料、以及學者過往的研究成 果，試圖發現目前政府角色對電影產製、甚至是公安題材電影創作之影響。
壹、 政府之電影政策與法規
其實政府將電影作為意識形態的傳播工具並非是大陸的專利，美國政 治界與學術界亦非常關注電影對於人的潛意識、感知及印象的影響作用，
美國政治領導人早就意識到好萊塢電影對於宣傳美國文化、意識形態與價 值觀有著很強的潛能（黃品儒，2013，頁 15）。
在大陸，中國共產黨除了軍事力量外，同時重視藝文戰線的拓展。電 影作為政府重視的產業，目的除了鞏固民族文化、傳播意識形態，要促進 文化產業滿足內需市場，使其成為能「走出去」的國家軟實力（李政亮，
2017，頁 240）。
1 全銜為「中國共產黨中央委員會宣傳部」，成立於 1924 年，一直是中國共產黨中央 委員會主管宣傳思想、社情輿論和新聞媒體工作的職能部門。中宣部直接領導由新聞 和 文 化 部 門 組 成 的 宣 傳 部 門 ， 對 國 務 院 組 成 單 位 文 化 部 和 直 屬 機 構 廣 播 電 影 電 視 總 局、及新聞出版總署統一領導，實際掌握大陸境內媒體、網路和文化傳播相關的各種 機構的監督以及對新聞、出版、電視和電影的審查大權（王耀煒，2011，頁 17）。
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大陸電影產業誕生的 1920 年代正是中國共產黨創立之時。不難發現，
中國共產黨從成立之時即深知透過各類文藝創作作品表達其理念、意識形 態與主張。
一、中國大陸電影產業的濫觴
大陸電影產業濫觴於 20 世紀初期。1909 年美國人 Benjamin Brasky 於 上海投資創設了「亞細亞影戲公司」（Asiatic Concept），並於 1913 年時 拍攝《難夫難妻》。此片由被譽為中國電影之父的鄭正秋編劇，中國電影 開拓者之一的張石川所導演。這算是中國第一部的故事短片，也是西方資 本最早進入中國電影行業運作的案例。
其後 1917 年時，上海商務印書館開始拍攝時事短片，並於 1918 年成 立活動影戲部，還拍攝了最早的長故事片《閻瑞生》和《紅粉骷髏》。1920 年晚期時，上海先後已成立了 140 家中小型的電影公司，並開始培養第一 批電影公司和製作人，自此大陸電影產業日益興盛（周光毅，2013）。
二、中國共產黨與文藝創作
1930 年後，在中國共產黨領導下先後於上海成立了「中國左翼戲劇家 聯盟」。九一八和一二八事變後，上海的抗日戰爭爆發，電影界的有識之 士深感時代需要反映現實的影片，很多電影創作組織也紛紛成立。1932 年 5 月，明星影片公司聘請知名作家夏衍等人擔任編劇顧問，與鄭正秋、洪 深等一起組成編劇委員會。1933 年 3 月中國共產黨的「電影小組」成立，
由夏衍任組長，成員有錢杏邨、司徒慧敏、王塵無和石凌鶴，電影小組的 成立推動了明星、藝華和聯華等影片公司的電影創作，也影響了「天一」
和其他小公司的電影創作。當年生產了《狂流》、《都會的早晨》、《春 蠶》、《姊妹花》、《民族生存》、《三個摩登女性》和《小玩意》等一 批優秀影片。
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其後因國共內戰時整體社會情勢發生改變，「中國左翼戲劇家聯盟」
的電影工作者創作出《漁光曲》、《新女性》、《大路》、《神女》、《生 之哀歌》、《逃亡》等有影響力的作品。與此同時，左翼電影工作者新開 設了「電通影片公司」，拍攝了《桃李劫》和《風雲兒女》等優秀影片。
三、毛澤東在延安文藝座談會上的講話
早在國共內戰時期之前，中國共產黨即已確立政治目的與文藝創作間 的結合路線。1942 年 5 月中國共產黨中央委員會宣傳部在陝西省延安市楊 家嶺舉行「延安文藝工作者座談會」，毛澤東（1942）發表了著名的《在 延安文藝座談會上的講話》，強調文藝創作必須能反映社會現實，為人民 服務、為工農兵群眾服務。
毛澤東於此篇談話中，拆解了所謂的「純藝術」的概念。他指出：「在 現在世界上，一切文化或文學藝術都是屬於一定的階級，屬於一定的政治 路線的，為藝術的藝術，超階級的藝術，和政治並行或互相獨立的藝術，
實際上是不存在的」。所有的藝術作品，不管是文學、繪畫、音樂、戲劇 與電影，都展現了特定階級的意識形態與世界觀。毛澤東並據此進一步申 論，引述列寧的話表示：「我們的文藝應當為千千萬萬勞動人民服務」。
此種認為文藝創作應該為社會主義、共產主義思想服務的觀點，其後被稱 為「社會主義現實主義」（socialist realism）。
1949 年後，大陸政府的文藝政策概念依然承續毛澤東的理念，強調文 藝創作內容應配合國家政策、展現工農兵階級群眾的意識形態與世界觀。
儘管改革開放之後國家開始接納市場機制，影視媒介產業也逐漸成型。但 大陸政府並未捨棄傳統的社會主義現實主義路線，因此在政府政策與市場 需求相互並存的狀況下，導致電影產業的發展變得更為複雜（轉引自傅瑩 貞，2019，頁 26）。
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所以，大陸政府在電影產業的角色定位，不僅是扶持其成長，對其產 業發展方向側重於先符合政府期待、再求市場繁榮。如周光毅（2013）所 說：將「利潤先歸於國家，然後才是產業和自己」（頁 193）。簡單來說，
先前電影產製只需符合國家政策宣傳的目的即可，如今還需同時兼顧觀眾 反應與市場票房。
貳、 監管機構變革與影響
歷時 70 年，除了政令頒布與機構改革，大陸政府對電影產業的控管 與權力範圍發生持續性改變。直至 2018 年中宣部主管了「國家電影局」，
代表與電影相關原由政務系統管轄，轉移至黨務系統。
眾所皆知，大陸自 1949 年後一直存在著「由黨領政」的傳統。各個 行 政 與 事 業 單 位 均 設 有 黨 支 部 ， 黨 書 記 主 委 同 時 兼 任 政 務 系 統 的 副 主 官
（管）。名義上各單位雖由主官（管）領導，但實際上黨書記主委卻擁有 更大的決策權力。
因此，當電影監管單位由政務系統直接移轉至黨務系統時，這就凸顯 了重大意義，也值得探究。筆者因此將以「國家電影局」的成立時間作為 分界，以整理大陸電影監管機構的重要變革與其意義。
一、國家電影局成立之前
（一） 第一階段：20 世紀 50 年代至 70 年代
誠如前述，早在 1949 年之前，中國共產黨即注意到文藝創作作品於 宣傳工作上的重要性。隨著國共內戰，中國共產黨先後接管了在北平、上 海的國民黨製片機構，分別成立「北平電影製片廠」和「上海電影製片廠」。
而為了管理眾多電影製片單位，中宣部（黨務系統）於 1949 年建國初期 設立「中央電影事業管理局」。
1950 年 7 月，中央人民政府政務院將電影事業的管理正式納入「文化
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部」（政務系統）2。1954 年，中央人民政府文化部改組為「中華人民共 和國文化部」，並改稱「中央電影事業管理局」為「文化部電影事業管理 局」。
（二） 第二個階段：20 世紀 70 年代末至 80 年
1985 年，大陸政府為了加強對電影電視工作的統一管理，將國務院與 文化部管理的電影事業、企業單位與廣播電視部合併（政務系統）。但當 時地方電影管理職能並未完全劃歸到廣電部門，依然由各地方的文化部下 屬單位負責管理。直到 1996 年地方電影製片管理職能才劃歸各地廣電部 門，僅剩發行放映管理職能沒有隨之轉移，雖皆屬於政務系統，但在地方 管理上，電影發行放映由文化部管理、電影製片由廣電部管理。
（三） 第三階段：21 世紀初至今
自上述看出，1949 年至 2018 年國家電影局於成立前，大陸電影產業 主要由廣電總局主管。廣電總局歷經多年改革，作為領導電影監管的首個 正 式 機 構 ， 組 建 不 久 的 中 央 電 影 事 業 管 理 局 從 中 宣 部 領 導 轉 由 文 化 部 領 導。
至 2000 年左右，大陸電影產業監管職權屬於國務院之國家廣播電影 電視總局，主要設置部門如下圖（2-1）：
2 1949 年 10 月 1 日的中央人民政府政務院即為國務院的前身。1954 年 9 月，大陸於《第 一屆全國人民代表大會第一次會議》決定並成立「中華人民共和國國務院」，為大陸最 高國家權力機關。。
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圖 2-1：國家廣播電影電視總局組織圖（至 2018 年 4 月以前）
資料來源：整理自國家廣播電視總局網站之機構介紹，上網日期：2020 年 6 月 1 日。取自：http://www.nrta.gov.cn/col/col2011/index.html.
國家電影局成立以前，電影產業統一由國家新聞出版廣播電影電視總 局下的處級單位管理，其對於電影產業的監管任務，較偏重於經濟的發展 與政策推動的效率，並維持影視產業對社會基本的「道德指標」。
二、國家電影局成立之後
直至 2018 年 3 月，大陸根據第 13 屆全國人民代表大會第一次會議上 批准的國務院機構改革方案，將機構名稱改為「國家廣播電視總局」，不 再保留國家新聞出版廣電總局。
2018 年 4 月國家廣播電視總局正式揭牌成立的同時，另外成立獨立監 管電影業務、並直屬於中宣部的「國家電影局」。機構改革後，國家電影 局 主 要 職 責 針 對 管 理 電 影 行 政 事 務 、 指 導 監 管 電 影 製 片 、 發 行 和 放 映 工
2018 年 4 月國家廣播電視總局正式揭牌成立的同時，另外成立獨立監 管電影業務、並直屬於中宣部的「國家電影局」。機構改革後，國家電影 局 主 要 職 責 針 對 管 理 電 影 行 政 事 務 、 指 導 監 管 電 影 製 片 、 發 行 和 放 映 工